IV FORO TEMÁTICO REGIONAL
COSECHANDO OPORTUNIDADES: DESARROLLO RURAL EN EL SIGLO XXI

Documento conceptual por Franka Braun e Indu John-Abraham¹

I. Objetivos y justificación
II. Información básica
III. Marco conceptual

I. Objetivos y justificación

El Equipo de Sociedad Civil de la Región de América Latina y del Caribe (LCR, por su sigla en inglés) organiza anualmente un Foro Temático Regional (FTR), como una oportunidad para vincular de manera simultánea a actores de la sociedad civil, el sector privado, los gobiernos de la región y el propio Banco Mundial alrededor de temas relevantes y de actualidad. La cantidad de debates cada vez mayor en torno al tema de la equidad en la región más desigual del mundo ha obligado a estudiar con mayor detenimiento el tema de los pobres: no sólo quiénes son, sino dónde y cómo viven. En una región que también es reconocida por las tasas más elevadas de urbanización, la pobreza, y en especial la extrema pobreza, continúa presentándose principalmente en el sector rural. En el contexto de estas desigualdades, el IV Foro Temático Regional intenta explorar el tema del desarrollo rural frente a la urbanización, la descentralización y la globalización.

I.A Objetivo general
El IV Foro Temático Regional busca facilitar el intercambio y el aprendizaje mutuo entre los grupos de interés acerca de las estrategias que fomentan las oportunidades económicas y sociales en las áreas rurales, en el marco de la integración internacional y como parte de un enfoque integrado de desarrollo nacional.

I.B Objetivos específicos
1. Conocer cuáles son el contexto y las condiciones necesarias para un desarrollo rural sostenible.
2. Compartir e intercambiar lecciones y experiencias entre los actores en cuestión sobre los mecanismos requeridos para manejar las áreas clave del desarrollo rural.
3. Explorar las oportunidades que se les presentan a las partes interesadas de asumir un rol más eficaz en la promoción de mecanismos para lograr el desarrollo rural sostenible.

I.C Justificación
En la coyuntura actual, a medida que el tema de lo rural va adquiriendo nuevas dimensiones frente a ciertos desafíos que vienen de tiempo atrás, el IV Foro Temático Regional busca estimular el diálogo entre los grupos de interés, tanto en el interior de los países de América Latina como entre unos y otros, de modo que las diferentes experiencias se compartan desde sus perspectivas únicas y se presenten estrategias tendientes a abordar la situación cada vez más complicada del desarrollo rural. El FTR brinda la oportunidad de plantear diversas opiniones, así como de aprender y colaborar mutuamente alrededor de objetivos comunes. De esta manera se espera que el FTR permita a los participantes de la sociedad civil, el sector privado, el gobierno y el Banco Mundial, compartir y aprender unos de otros, presentando cada uno su propia visión de este tema tan multidimensional y, en ocasiones, tan heterogéneo. Por otra parte, es fundamental que se presente información adecuada sobre las diferentes perspectivas, a fin de asegurar que las hipótesis corrientes sean reemplazadas por hechos basados en investigaciones académicas, documentos de política y casos de la vida real del desarrollo rural.

De forma semejante, el FTR ofrece a los participantes la ocasión de recapitular las diferentes experiencias de la región sobre desarrollo rural. Al extraer las lecciones aprendidas de los enfoques innovadores de desarrollo rural, los participantes de diferentes sectores pueden aprender, evaluar y responder de manera adecuada a retos similares. Por último, el FTR constituye un escenario propicio para el diálogo entre actores dispares de la región sobre un asunto que tiene una importancia prioritaria para muchos países clientes. El presente marco conceptual plantea temas clave para abordar asuntos cruciales referentes al "desarrollo rural en el siglo 21", así como ciertos asuntos críticos que el FTR pretende investigar. El resto del trabajo describe el marco conceptual que se plantea para este suceso.

II. Información básica

Tradicionalmente, y en gran medida esto continúa siendo así, al término rural se le ha considerado sinónimo de agrícola. Sin embargo, debido a la diversidad que presenta el sector rural y a la variedad de los cambios que lo afectan, en el presente trabajo se entiende por desarrollo rural la utilización, protección y mejoramiento de los recursos naturales, físicos y humanos necesarios para elevar a largo plazo las condiciones de vida rurales, ofrecer trabajos y oportunidades de ingresos y enriquecer la vida cultural, manteniendo y protegiendo a la vez el medio ambiente de las áreas rurales. Las transiciones socioeconómicas del pasado reciente han generado nuevos retos para el desarrollo rural, específicamente en lo relacionado con la globalización, la gobernabilidad y los cambios tecnológicos.

La dinámica de la industrialización y la urbanización en la región ha transformado de modo dramático el panorama de la vida rural. La mayor libertad de movimiento de la población, tanto dentro como fuera de las fronteras, ha provocado un éxodo masivo de las áreas rurales. En 1960 más de la mitad de la población de América Latina vivía en el campo, mientras que hoy lo hace menos de una cuarta parte. Con el fomento de las industrias no agrícolas en las ciudades y su periferia la gente se ha desplazado masivamente a los sitios que les ofrecen empleos y servicios. Asimismo, el empleo rural ha cambiado. Los Ingresos Rurales No Agrícolas (IRNA) representan actualmente alrededor del 40 por ciento del ingreso rural. Hechos recientes revelan que "(i) los ingresos salariales no agrícolas son superiores a los ingresos de los trabajadores independientes; (ii) los IRNA rebasan ampliamente los ingresos salariales agrícolas; (iii) los IRNA locales son muy superiores a los ingresos de migración y (iv) los IRNA del sector de servicios exceden considerablemente a los provenientes de los IRNA de manufactura". Este cambio hacia el desarrollo industrial tiene implicaciones significativas en nuevas áreas relacionadas con el crecimiento y la reducción de la pobreza en las zonas rurales.

Las estrategias de sustitución de importaciones (ESI) impulsadas por la oferta de los años 1950 a 1970, así como las reformas de ajuste estructural adoptadas en los ochenta por la mayoría de los países latinoamericanos, aunque perseguían metas divergentes, generaron enfoques verticales (de arriba hacia abajo) de la industrialización, con frecuencia a expensas del desarrollo rural y agrícola. A los agricultores y terratenientes relativamente acaudalados y/o a los sectores manufactureros e industriales más promisorios de las zonas urbanas se les brindó un apoyo especial. No obstante, desde los inicios de los años 1990 se le ha concedido una atención cada vez mayor a la vigorización del sector agrícola: "Según el nuevo sistema, basado en el mercado e impulsado por el comercio, el crecimiento económico y la competitividad nacional dependen de un desarrollo dinámico del sector agrícola. Países como Chile, Indonesia, Malasia y Tailandia han crecido y prosperado gracias a la inversión en sus sectores agrícolas". Sumado a esta búsqueda de nuevas salidas, el proceso de democratización de la región generó extensas reformas orientadas a la descentralización. A medida que el gobierno local ha ido asumiendo una mayor responsabilidad, los asuntos de gobernabilidad resultan críticos para la ejecución de cualquier programa eficaz de desarrollo rural. Las complicaciones que enfrenta la descentralización se agravan aún más en el contexto rural. Los problemas de economías de escala crecientes, dependencia de las transferencias del gobierno central, discrepancias entre las filiaciones administrativas y naturales y la representación se suelen magnificar en las áreas rurales, donde las diferencias de capacidad y la dispersión de la población incrementan las tensiones ocasionadas por la descentralización. Pese a las reformas al nivel macro que han tenido lugar en gran parte de América Latina en las dos décadas pasadas, no se han podido eliminar los impedimentos estructurales al empoderamiento y desarrollo de los pobres. Las reformas de "segunda generación" para dar respuesta a los problemas de desigualdad, competitividad y acceso a los recursos económicos, sociales y físicos continúan representando un desafío, sobre todo al nivel local.

Hay quienes sostienen que el proceso de globalización ha sometido al campesinado de América Latina a la "doble presión del subdesarrollo", con una carencia de acceso adecuado no sólo a la tierra sino al empleo. Las causas de ello se han atribuido a: (i) el desarrollo de un sector agrícola comercial y orientado hacia la exportación, ligado al uso de mano de obra para la explotación agrícola de subsistencia y con trabajadores por jornal, (ii) una distribución marcadamente desigual de los recursos, que perjudica a los pequeños productores y deteriora el medio ambiente; (iii) una discriminación en favor de las zonas urbanas y las exportaciones; (iv) una población en aumento con una base de recursos decreciente y (v) una degradación medioambiental, producto de la expansión o intensificación del uso de la tierra por parte de agricultores en pequeña escala. La política comercial complica todavía más esta situación, debido a que la demanda de productos de bajos costos y en grandes volúmenes deja por fuera a los pequeños productores agrícolas.

Con todo, los impactos del sector rural continúan pesando enormemente en el desarrollo nacional. Aunque en gran parte de América Latina ha venido descendiendo la contribución de la agricultura al PIB (constituye menos de 10 por ciento del PIB de la región) , una buena parte de la fuerza laboral continúa trabajando en el sector agrario. En México, la agricultura primaria representa el 20 por ciento del mercado de trabajo, mientras que en América Central el promedio es del 57 por ciento. En buena parte de América Latina los habitantes de las regiones rurales continúan constituyendo una considerable proporción de la población. En varios de los países de ingresos entre pequeños y medianos o medianos, entre ellos Nicaragua, Guatemala y Paraguay, el 40 por ciento o más de la población vive en áreas rurales. Más impactante aún que estas cifras es el nivel de vida que llevan los habitantes del campo. El legado de pobreza sigue siendo una realidad permanente para casi 78 millones de ciudadanos rurales de América Latina, es decir para un 62 por ciento de la población pobre de la región y la mayoría de la población que se encuentran extrema pobreza de todos los países latinoamericanos. , Inclusive en los países de ingresos medianos de la región una gran porción de los pobres habita en áreas rurales. El alto grado de desigualdad que caracteriza a la región se muestra de manera muy evidente en los elevados niveles de propiedad de la tierra y de acceso a los bienes, lo cual perjudica los patrones de crecimiento inclusivos. Estas disparidades también se evidencian en el acceso a los servicios públicos en las áreas rurales. En muchos países prevalecen las grandes desigualdades de disponibilidad y calidad de los servicios de agua y saneamiento, electricidad, salud y educación. Por ejemplo, en países como Bolivia y Perú, los estudiantes rurales reciben menos del 7 por ciento del total del gasto público nacional per cápita para la educación. Los factores técnicos también han jugado un papel importante en la pobreza rural. Las tasas de pobreza de las poblaciones indígenas rurales, en comparación con las no indígenas, son de más del 30 por ciento en Bolivia, Guatemala, México y Perú. Estas diferencias se han atribuido a los diferenciales de salarios que se dan entre la población rural indígena y no indígena, a los niveles educativos comparativos de los dos grupos y a la persistente discriminación contra los grupos indígenas.

III. Marco conceptual

Las revolucionarias transformaciones que sufrió América Latina en los aspectos de urbanización, industrialización, globalización y descentralización a principios del siglo 21 han producido, por ende, impactos radicales en el sector rural, anteriormente preponderante, aislado y centralizado. Se ha puesto cada vez más de relieve el asunto de cómo el sector rural responderá a estas nuevas realidades o cómo deberá evolucionar para dar respuesta a ellas. El punto esencial que orienta el debate es cómo se deberían promover las oportunidades económicas y sociales en las áreas rurales, enmarcadas en la integración internacional y el desarrollo nacional.

Un aspecto fundamental para el debate es la comprensión común que se tenga de la definición del concepto de rural y de cuál es el valor de éste para el desarrollo tanto local como nacional. Por consiguiente, esta sección destaca inicialmente la importancia del área rural en el desarrollo nacional. En segundo término, trata del enfoque territorial del desarrollo mediante una estrategia que integra a lo rural dentro de un contexto de desarrollo más amplio, que va más allá del antiguo enfoque de arriba hacia abajo, el cual no reconocía la importancia de la participación y la descentralización. En este nuevo marco se realiza un análisis más detallado de las áreas clave de la intervención de política en el desarrollo rural, así como de los elementos de análisis y factores para abordar estos asuntos. Esta sección, pues, incluye las cuestiones cruciales de cada área de política, con el propósito de estimular el debate en torno a estos temas. Por último, una tabla que integra todos los elementos presenta las medidas de política o mecanismos concretos para abordar las áreas clave del desarrollo rural

III.A. Importancia de lo rural en el contexto nacional
Ante el hecho de que América Latina ha sufrido una urbanización acelerada y, en términos generales, se ha tornado menos dependiente de la agricultura, cabe preguntarse qué impactos está produciendo actualmente el sector rural en el desarrollo nacional. Las cifras de población rural, pobreza y aspectos étnicos exigen de por sí una especial atención. Un análisis más minucioso de las estadísticas demográficas revela asuntos polémicos respecto a la desigualdad, la exclusión y el aislamiento, todo lo cual contribuye a discordias sociales y políticas. La continua pugna por definir derechos de propiedad de la tierra en la mayoría de los países de América Latina ejerce tensiones en el proceso de reducción de la pobreza y en el empoderamiento de los pobres, e incluso "puede incrementar las desigualdades y tensiones ya existentes, en lugar de reducirlas." La posición desfavorecida en que se encuentran las minorías que viven en las áreas rurales, en particular las poblaciones indígenas y las mujeres, aumenta su vulnerabilidad a la pobreza en forma desproporcionada. Esta condición de "desfavorecido" ha dado pie a crecientes tensiones sociales, especialmente en países cuya población indígena es numerosa. Por otra parte, muchos de los movimientos rebeldes de América Latina surgieron y se multiplicaron en los campos, desde México hasta Colombia y Chile, debido a la desprotección a los derechos y al aislamiento al que se sometió a las comunidades rurales. La historia reciente ha dejado en evidencia que estas comunidades se han mostrado dispuestas a tomar medidas extremas con el fin de hacer que se oiga su voz. Las estrategias de desarrollo rural pueden ofrecer soluciones a los problemas que causan malestar social, tales como la desigualdad, la exclusión social, el desempleo y el subempleo, así como a los conflictos por las tierras.

Para la mayoría de los ciudadanos de América Latina la libertad, los derechos y las oportunidades que les promete la democracia continúan constituyendo un reto. La transición a la democracia no ha demostrado los impactos significativos anunciados que traerían en el desarrollo. Esta lucha ha resultado ser aún más dramática en las áreas rurales, que por lo regular se suelen encontrar desconectadas tanto física como económica y culturalmente de las demás zonas, dentro y fuera del país. Al mismo tiempo, el proceso de democratización y apertura económica ha incrementado la voluntad política y la participación para generar vínculos y redes entre diferentes sectores para abordar la innovación e incorporarla en el desarrollo rural.

Además de las implicaciones sociopolíticas, el sector rural tiene también considerables impactos medioambientales que afectan a la sociedad en general. América Latina continúa siendo una región rica en recursos naturales, "con más de la mitad de las selvas tropicales del orbe, importantes reservas de biodiversidad y cerca de una tercera parte del agua dulce del mundo" . Sin embargo, la cantidad de selvas tropicales que se talan anualmente en América Latina prácticamente iguala al total de la de Asia y Africa juntas. Buena parte de los recursos naturales restantes se concentran en las áreas rurales. La mala administración reinante y la degradación de los recursos naturales se encuentran estrechamente vinculadas a la pobreza rural. Por lo tanto, se está prestando una mayor atención al manejo eficaz de los recursos naturales al nivel local, con el fin de fomentar las inversiones ambientalmente sostenibles y los sistemas de cultivos agrícolas basados en un uso más eficiente de los recursos, lo cual tiende a aumentar los rendimientos para los pequeños agricultores. Un ingreso mayor puede, a su vez, producir la expansión del empleo rural, tanto agrícola como no agrícola, disminuyendo así la migración no solamente a terrenos marginales, que por lo general causan daños ambientales adicionales (s. C.4), sino asimismo a las áreas urbanas. Los beneficios que aportan una mejor gestión de los recursos naturales y las prácticas de conservación se notarán no sólo en el orden local, dado que constituyen requisitos para la protección de la biodiversidad global, sino también en la calidad del aire, el agua y los suelos. Por otra parte, los recursos naturales contribuyen a desarrollar otros sectores de la economía nacional, como los sectores energético y turístico, entre otros.

Por último, el sector rural sigue ofreciendo un valor económico crucial para el desarrollo nacional. Pese a la menor participación en el PIB que se le atribuye a la agricultura primaria en América Latina, el debate continúa en torno a la preponderancia de la agricultura en el desarrollo nacional y en la lucha contra la pobreza. Un estudio efectuado por el Banco Mundial sobre reformas agrícolas en numerosos países en desarrollo señaló que las tasas de crecimiento agrícola superiores al 3 por ciento anual producían un impacto significativo en la reducción de la pobreza, mientras que esta última no se reducía en ningún caso cuando el crecimiento agrícola era inferior al 1 por ciento. De manera semejante, los hechos registrados en gran parte del mundo industrializado revelan que la agricultura ha constituido un vehículo primordial para el desarrollo. Desde Suecia hasta Estados Unidos el desarrollo agrícola, así como su posterior industrialización, ha resultado fundamental para su desarrollo económico. De igual modo, hay información reciente que indica que la actividad no agrícola puede generar resultados en la reducción de la pobreza superiores a los logrados con la sola actividad agrícola. Otros afirman que no se ha explotado plenamente el potencial del sector agrícola para que produzca sus máximos rendimientos. Otros más plantean que hay otras actividades productivas críticas centradas en las áreas rurales, entre ellas la agroindustria, que podrían producir resultados aún más dramáticos en los órdenes local y nacional.

De otro lado, la disponibilidad y el costo de los alimentos resulta fundamental para la supervivencia inmediata así como para la reducción de la pobreza, debido a que los pobres suelen gastar gran parte de sus ingresos en alimentarse. Aumentando la productividad de la agricultura se puede mejorar la seguridad alimentaria y, al mismo tiempo, liberar una buena porción del ingreso para el consumo de otros bienes y servicios, entre ellos la educación, con lo cual se estimula la economía.

Los impactos del sector rural en el desarrollo nacional son de un gran alcance. Lo que hace falta determinar son los mecanismos más eficaces para fomentar las oportunidades en las áreas rurales mediante un enfoque integral del desarrollo nacional.

III.B. Enfoques del desarrollo rural
Son varios los enfoques que se han aplicado, y se siguen aplicando, en el desarrollo rural. El enfoque político o administrativo tradicional, basado en los lineamientos legales de la jurisdicción administrativa del gobierno, continúa siendo una estrategia común que se emplea en las medidas de gestión del desarrollo rural. Debido a las limitaciones propias de las unidades administrativas más pequeñas, muchos países han desarrollado estructuras regionales con el fin de conglomerar a grupos de interés más amplios. Otra de las aproximaciones comúnmente aplicada al desarrollo rural ha sido el enfoque sectorial, que extiende el área geográfica en cuestión, reduciendo a la vez el área de intervención. No obstante, una de las estrategias de desarrollo rural que está recibiendo gran atención es el enfoque territorial del desarrollo. Este le sirve al FTR como estrategia primaria de análisis, debido al activo debate que gira alrededor de este enfoque reciente aplicado al desarrollo rural.

Frente a las restricciones que limitan a los programas de desarrollo rural sometidos a estructuras centralizadas, el enfoque territorial plantea el diseño, ejecución y supervisión de programas de desarrollo a los niveles local y subregional, en procura de una estrategia común para la movilización de los recursos y el desarrollo económico. Sin embargo, en lugar de realizar programas relativamente aislados, sector por sector o vereda por vereda, el desarrollo territorial emplea una estrategia que trasciende las fronteras administrativas e incursiona en áreas que constituyen conceptos más naturales, bien sea los definidos por una cuenca hídrica, la identidad étnica o una prioridad común a las comunidades. Así pues, esta estrategia permite también tener en cuenta la influencia de los diversos factores geográficos que caracterizan a la región.

Este enfoque obedece a un método multisectorial, que conjuga a grupos de interés clave (locales, gubernamentales, industriales y del sector privado, organizaciones de la sociedad civil y autoridades sectoriales descentralizadas) a través de estructuras locales de toma de decisiones conectadas con las esferas subregional y nacional. Los territorios son áreas en las que ocurren varias actividades productivas, o que al menos representan un potencial para ello, que ofrecen diversos bienes y servicios complementarios. El énfasis de esta estrategia se encuentra asimismo en la importancia de los vínculos entre los sectores rural y urbano y los asuntos de gobernabilidad. El desarrollo territorial tiene como finalidad acercar a las áreas rurales no necesariamente a la capital ni a las áreas metropolitanas, sino a los municipios o ciudades secundarias, que presentan mayores oportunidades de acceso y recursos. Un sistema de Consejos de Desarrollo Territorial, establecidos a los niveles estatal, subregional y municipal, pueden contribuir a institucionalizar este enfoque integral. Las actividades de desarrollo territorial se caracterizan por ser programas de desarrollo impulsados por la demanda, con frecuencia manejados por la comunidad.

Esta estrategia se encuentra bajo un estricto escrutinio, debido a que las evaluaciones que hay sobre programas de desarrollo son bastante escasas. De igual manera, la complejidad inherente a la coordinación de quienes toman las decisiones a diferentes niveles y los diversos grupos de interés constituye un claro desafío, cuyo manejo se continúa prestando para un gran debate.

III.C. Áreas clave de intervención de política
Si bien la lucha contra la pobreza rural se ha concentrado por mucho tiempo en un solo sector - el agrícola- hay un acuerdo general respecto a que las raíces de la pobreza rural son un fenómeno multifacético. Por consiguiente, para atacar las causas principales de la pobreza rural, se requiere "atacar en varios frentes" . Mientras que el problema agrario sin resolver de América Latina continúa siendo de gran importancia para la región, es preciso enfrentar simultáneamente otros asuntos estrechamente relacionados con dicho problema. Entre las principales áreas de intervención y los recursos clave para aliviar la pobreza rural se encuentran los siguientes: (i) regímenes que garanticen la seguridad de la propiedad de la tierra, (ii) infraestructura, (iii) capital humano y migración, (iv) gestión de recursos naturales y biodiversidad, (v) las actividades de investigación y extensión agrícolas que se presentan en las siguientes secciones. Cada sección termina con preguntas fundamentales sobre el asunto tratado, que buscan estimular un debate en torno al tema correspondiente.

C.1. Acceso a la tierra y seguridad de la propiedad
Pese a que en el pasado la mayor parte de los países de América Latina se ha comprometido a emprender reformas agrarias, aún predomina en la región una marcada desigualdad en la distribución de las tierras debido a la escasez de éstas, originada en un legado de acceso muy desigual a ellas así como a la concentración de las mismas . Sin embargo, la tierra constituye un patrimonio clave para la población rural pobre, dado que constituye la base de la actividad económica en las áreas rurales y permite el acceso al crédito. Así pues, la tierra constituye un vehículo de gran importancia para la inversión, la acumulación de la riqueza y la transferencia de ésta a las nuevas generaciones. Debido a su importancia económica y social, la lucha por la tierra también se encuentra arraigada en muchos conflictos históricos y contemporáneos de la región. Por lo tanto, resulta crucial asegurar su propiedad, con el fin de reducir la pobreza rural y contribuir a erradicar las causas del malestar social y político.

Por cuanto el tema de la tierra suele estar relacionado y analizado principalmente en referencia a su uso para el cultivo y productividad agrícolas, los aspectos del aseguramiento de la propiedad de la tierra, por ejemplo el impacto de los derechos sobre la tierra en el empoderamiento de los pobres, el acceso mejorado a la tierra mediante transacciones de tierras y diferentes regímenes de tenencia y el mejoramiento de la gobernabilidad local, al igual que los aspectos de género y equidad en la propiedad de la tierra, han sido cruciales, y continúa siéndolo, para reducir la pobreza y empoderar a los pobres. No obstante, los encargados de las políticas y las decisiones, al igual que la comunidad de donantes, no le han dedicado suficiente atención al impacto que tiene el aseguramiento de los derechos de tenencia de la tierra en el crecimiento económico, la reducción de la pobreza, el empoderamiento de los pobres y la gobernabilidad local. Sin embargo, hay un acuerdo general respecto a que unos derechos de propiedad claramente definidos pueden maximizar el potencial de las áreas rurales para el uso extensivo de la tierra, la mayor inversión y la transferencia de terrenos a unos costos de transacción bajos. Por otra parte, quienes defienden un enfoque basado en el mercado para la distribución de la tierra sostienen que unos derechos de propiedad asegurados, combinados con una distribución de tierras regulada por la oferta y demanda de los compradores y vendedores de tierras que se podría reforzar mediante impuestos prediales, podrían alentar a los terratenientes a reducir su tenencia de tierras subutilizadas y a aumentar los ingresos de los gobiernos locales. Algunos argumentan que, adicionalmente, se les debe conceder una mayor voz a quienes posean derechos de propiedad, facultándolos así para participar en los procesos de desarrollo local. Por el contrario, otros sostienen que las políticas de tierras enfocadas en su titulación, registro y pago de impuestos, de no ir acompañadas por medidas de distribución coercitivas (es decir, de expropiación), pueden debilitar la posición de los campesinos y pequeños agricultores, debido a su situación ya de por sí frágil en el mercado y en el sistema político. Si el ambiente sociopolítico y el marco institucional no les brindan una protección eficaz a los derechos de los pequeños agricultores, estos se encuentran ante el peligro de pasar de una situación de no tener tierras a una "modernización de la inseguridad" .

La complejidad de la reforma agraria implica la necesidad de integrar los procesos de dichas reformas en un contexto más amplio de políticas económicas y sociales destinadas al desarrollo y la reducción de la pobreza, así como a la implantación de programas descentralizados con un máximo de participación de los beneficiarios potenciales.

• ¿Cuáles son las alternativas viables de distribución de tierra que resultan rentables y aumentan la equidad?
• ¿Qué alternativas aumentarían la seguridad de la tierra para toda clase de regímenes de propiedad (tenencia comunitaria, tenencia familiar, etc.)?
• ¿Qué opciones hay de mecanismos de resolución de conflictos de fácil acceso?
• ¿En qué forma se podrían fortalecer los mecanismos y servicios administrativos locales para facilitar el acceso a la tenencia de la tierra?

C.2. Infraestructura
En las áreas rurales la calidad de la infraestructura incide considerablemente en la calidad de vida. La disponibilidad y confiabilidad de las inversiones productivas, económicas y de infraestructura social producen un efecto dramático en la posibilidad de acceso de los habitantes rurales a servicios tales como los de agua y saneamiento, electricidad, carreteras, irrigación, etc., para el desarrollo. En la mayoría de las áreas rurales resulta fundamental enfrentar los tres retos siguientes: (i) mejorar el acceso a la infraestructura para aquellos que no cuentan aún con los servicios necesarios, (ii) mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad de los servicios de infraestructura existentes en las áreas rurales y (iii) maximizar el impacto de la inversión en infraestructura rural en el desarrollo económico y la reducción de la pobreza. Si bien el mejoramiento de la calidad, el acceso y la cobertura de la infraestructura continúan siendo importantes, se le concede una mayor atención al potencial generador de ingresos de los servicios, a fin de contribuir a los objetivos de desarrollo rural más amplios. Ciertos servicios, como el mantenimiento de vías, pueden no sólo brindar oportunidades de empleo directo a los residentes locales, sino mejorar el acceso a otros mercados de trabajo. La electricidad en las áreas rurales se puede utilizar en el proceso de productos agrícolas, así como en las actividades agrícolas no relacionadas con la subsistencia y las actividades no agrícolas (por ejemplo, molinos de granos y motores eléctricos para reparar equipos). En una menor escala, queda por explorarse el uso productivo de la información, las telecomunicaciones y los servicios de Internet.

La eficacia de las instituciones públicas en el desarrollo y manejo de programas y redes de infraestructura constituye una variable clave para aprovechar su utilidad en el desarrollo rural. La descentralización va cambiando gradualmente la responsabilidad de la planeación y prestación de servicios de infraestructura a los municipios. Sin embargo, éstos suelen carecer de la capacidad técnica y financiera, así como de los incentivos necesarios, para enfrentar los retos antes descritos. Por consiguiente, la participación del sector privado en la provisión de infraestructura es cada vez mayor. De otro lado, la coordinación y planeación entre diferentes instituciones encargadas de prestar los servicios de infraestructura rural, junto con la formación de capacidad y el seguimiento y evaluación de los objetivos e indicadores de desarrollo, pueden mejorar la efectividad y eficiencia de la planeación de la infraestructura.

• ¿Cuáles son los requisitos necesarios para mejorar el acceso a la infraestructura y la calidad y sostenibilidad de los servicios de infraestructura ya instalados?
• ¿Cómo se puede fomentar la planeación y coordinación de la infraestructura entre los diferentes sectores?
• ¿Cuáles son los beneficios de las alianzas entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil para lograr como resultado la eficiencia en la planeación y administración de la infraestructura?

C.3. Capital humano y migración
El concepto del capital humano abarca los temas de educación, salud y protección social. Para ampliar la prestación de los servicios de educación básica y salud a las áreas rurales es preciso tener en cuenta la dinámica específica que caracteriza al espacio rural, que incluye una elevada tasa de migración de las áreas rurales a las urbanas en la región, la cual produce un cambio en las relaciones de género e implica asuntos de índole cultural.

La migración de la mano de obra de las áreas rurales y el abandono de las actividades agrícolas afectan cada vez más las economías rurales y los patrones sociales de estas áreas. Aunque el crecimiento natural de la población es superior en las áreas rurales en comparación con las urbanas, en muchos países de la región el porcentaje de población rural ha sufrido un descenso en el curso de las décadas pasadas, debido a la 'emigración rural'. Aunque algunas autoridades encargadas de fijar las políticas buscan mantener la migración rural-urbana en niveles manejables, hay otros que sostienen que los flujos migratorios probablemente se continuarán incrementando.

La educación y la formación de capacidad pueden contribuir a dos cosas: a acrecentar el capital humano en las áreas rurales con el fin de mejorar la productividad y fomentar la inversión en estas áreas, así como a dotar de mejor forma a la población rural pobre antes de que ésta decida migrar. Las reformas al sistema educativo y el diseño de programas académicos rurales estrechamente ligados a los mercados de trabajo contribuyen a construir capital humano y mano de obra preparada para las transformaciones del espacio rural (s. 5). De otro lado, la teoría del capital humano indica que unas habilidades mejoradas se convierten en un activo gracias al cual se facilita el acceso a mejores oportunidades de empleo, así como a actividades no agrícolas y a economías urbanas. La emigración rural no sólo incide en los propios migrantes y en las comunidades receptoras de éstos, sino también en los no migrantes que permanecen en las comunidades que produjeron tal emigración. Además de investigar acerca de los impactos sociales y económicos de la migración en la economía y los medios de sustento locales, el impacto que producen las remesas sobre el desarrollo está recibiendo una creciente atención de los medios académicos y de la comunidad dedicada al tema del desarrollo.

La propagación de la pobreza rural en las minorías étnicas y el papel cada vez más prominente de las mujeres en la sociedad rural plantea el tema de la inclusión social y los enfoques de formación de un capital humano más acorde con las diferencias culturales y las necesidades de género, por ejemplo la educación bilingüe y la formación académica de las niñas. Asimismo es necesario reconocer de manera más proactiva el rol que desempeñan los jóvenes como impulsores de la futura transformación del sector rural. Los jóvenes, que constituyen un sector dinámico de la sociedad, capaz de introducir nuevas tecnologías y de establecer redes y conocimientos, constituyen un potencial de desarrollo que no se debe echar a perder ni relegar al mismo patrón de pobreza que padecieron las generaciones anteriores.

Pese a que la extensión de la educación primaria a las áreas rurales está mejorando gradualmente , se ha señalado que la educación secundaria continúa siendo especialmente problemática en estas áreas, debido a la menor densidad de población así como a las limitaciones presupuestarias locales. De hecho, la matrícula escolar de los menores en edades entre 6 y 11 años es del 88 por ciento en las áreas rurales de la región de América Latina y el Caribe y alcanza el 73,5 por ciento en la franja de edades entre 12 y 14 años, mientras que la matrícula escolar de los mayores de 15 años es de apenas el 47 por ciento.

Dado que el acceso restringido a los servicios de salud en las áreas rurales agrava en forma significativa las consecuencias de encontrarse en la franja de pobreza debido a los bajos ingresos las estrategias de desarrollo rural necesitan también ocuparse de los asuntos relacionados con la salud, la mortalidad infantil, la nutrición y la protección social.

• ¿Qué impactos produce la migración en el contexto económico y social del espacio rural y qué tratamiento se le debe dar?
• ¿En qué forma se puede mejorar el impacto de las migraciones en el desarrollo?
• ¿Qué inversiones en capital humano son necesarias para aumentar la asistencia a la escuela y las tasas de matrícula en las áreas rurales?
• ¿Qué combinación de habilidades se debe proponer en los programas académicos rurales para hacer frente a la transformación del espacio rural?
• ¿Que inversiones hace falta realizar para extender los servicios de salud y protección social a las áreas rurales?

C.4. Recursos naturales y biodiversidad
El uso sostenible de los recursos naturales constituye uno de los mayores retos para el sector rural en la Región de América Latina y el Caribe (LCR). En esta región se encuentra "alrededor de 21 por ciento del total de tierras cultivables del mundo, 12 por ciento de la tierra cultivada, 46 por ciento de las selvas tropicales ricas en biodiversidad, 31 por ciento del agua dulce del mundo y 48 por ciento de los recursos hídricos anuales renovables del mundo". Sin embargo, LCR padece problemas de erosión de suelos: más del 15 por ciento de la tierra deteriorada del mundo se halla en países de América Latina , además de la contaminación por la producción agrícola intensiva y el uso de productos agroquímicos, al igual que una extensa deforestación. La mayor parte de esta degradación medioambiental está relacionada estrechamente con la pobreza rural, "debido a que en América Latina muchas de las tierras marginales y escasas de recursos probablemente han sido tierras anteriormente boscosas y a que las tierras de inferior potencial son propensas a una degradación crónica, posiblemente se da un nexo cercano entre la pobreza rural, la deforestación y la degradación del suelo" . Esta "causación acumulada" es ocasionada por los labriegos rurales pobres que abandonan las tierras degradadas para irse a deforestar y cultivar las tierras boscosas fronterizas carentes, lo cual ocasiona una degradación adicional y un abandono de la tierra que, a su vez, desplaza las fronteras agrícolas hacia las áreas y reservas boscosas. El desarrollo de biotecnologías también produce efectos dramáticos en el uso y manejo de los recursos naturales. Estos daños al medio ambiente tienen implicaciones en el panorama nacional, regional y mundial. Por consiguiente, el Manejo de Recursos Naturales (MRN) exige abordar asuntos no solamente internos del sector agrícola (como políticas, tecnologías e instituciones) sino externos (por ejemplo, la estabilidad económica y política, la educación, el transporte, las comunicaciones, etc.).

El punto clave de una estrategia a largo plazo en los programas de desarrollo es una gestión sostenible de los recursos naturales, con el fin de mejorar el uso eficaz de dichos recursos y contribuir a la protección medioambiental nacional y mundial, incluyendo la biodiversidad, el agua y la calidad del suelo. Los recursos naturales contribuyen, asimismo, al desarrollo de la energía, el turismo y otros sectores de la economía local y nacional.

Para poder integrar los asuntos relacionados con la producción, la gestión y la conservación de los recursos naturales se dispone de numerosos mecanismos e instrumentos, por ejemplo, organismos reguladores y administrativos de recursos nacionales, gestión integrada de microcuencas al nivel comunitario, planeación y gestión participativa y descentralizada de recursos naturales, fomento de prácticas de conservación de suelos, diseño de instrumentos de compensación para los agricultores ante los beneficios externos generados por prácticas más amigables con el medio ambiente, y normas y prácticas mejoradas de cultivo para reducir la contaminación del suelo y el agua causada por pesticidas.

Una preocupación permanente será la de cómo trasladar el impacto de los programas medioambientales a una escala superior, incorporando las tareas de conservación a los planes y prácticas de desarrollo. La búsqueda de instrumentos que faciliten la integración de asuntos intersectoriales e intervenciones multinivel continúa.

• ¿Cómo se puede trasladar el impacto de las políticas ambientalmente sostenibles a una escala superior?

C.5. Investigación y extensión rurales
El asunto de la investigación y la extensión constituye una de las principales áreas de intervención para fomentar el desarrollo rural. Tanto en la agricultura como en la economía rural, los conocimientos y la capacidad para tomar decisiones determinan en qué forma utilizar los factores de producción como la tierra, la mano de obra, el ganado, el agua y el capital en una forma eficiente y sostenible. La dedicación al descubrimiento de nuevas tecnologías y técnicas - así como a la adaptación de las existentes a las condiciones ecológicas, productivas y culturales del espacio rural- resulta importante para impulsar los cambios tecnológicos. Esto, a su vez, puede incrementar la productividad en las áreas rurales de actividades agrícolas y de otras actividades no agrícolas que cobran cada vez mayor importancia. Así pues, el objetivo de la investigación y la extensión es ayudarles a los agricultores y productores a mejorar sus estrategias de producción y mercadeo y a poner las tecnologías a disposición de todos los productores mediante programas de extensión rural. Ejemplos de esta área de intervención son la formación de capacidad de los productores en nuevas herramientas e instrumentos, la utilización de nuevos mecanismos de control de plagas, la vacunación del ganado y el apoyo a la formación de cooperativas de pequeños productores.

Para hacer que las actividades anteriores surtan efecto es necesario establecer un sistema eficaz de conocimientos rurales, (i) fomentando la interacción entre los principales actores de la investigación y extensión rurales, incluidos investigadores agrícolas, empresarios rurales, organizaciones de productores y agricultores, funcionarios políticos, organizaciones no gubernamentales (ONG), centros de capacitación, institutos de investigación técnica, medios de comunicación, etc. y (ii) promoviendo la organización de instituciones de conocimientos e investigación locales y sistemas de divulgación de la información, que contribuyan al empoderamiento de las comunidades rurales.

• ¿Cómo se puede maximizar el impacto de la investigación y extensión rurales para llegarles al mayor número posible de agricultores?
• ¿De qué manera pueden la investigación y extensión rurales tener en cuenta las necesidades especiales de las mujeres que llevan a cabo una parte importante de las labores agrícolas?
• ¿En qué forma afectan los procesos de integración económica y comercio internacional la necesidad de la investigación y extensión rurales?

III.D. Elementos de análisis y mecanismos del desarrollo rural
Hay diferentes elementos de análisis, entre otros (i) el marco institucional y la gobernabilidad, (ii) el acceso a los mercados, (iii) el acceso a instrumentos financieros, (iv) la formación de capacidad, (v) la tecnología y (vi) el seguimiento y evaluación, que interactúan con cada una de las áreas de intervención descritas anteriormente. Estos pueden considerarse elementos básicos que son críticos para la eficaz puesta en marcha de las estrategias de desarrollo rural. (i) Un enfoque de desarrollo rural territorial exige un marco de instituciones públicas mejorado, cuya finalidad sea la integración sectorial y los nexos entre los niveles rurales y urbanos así como entre los locales y subregionales, y la participación cada vez mayor de los actores y beneficiarios locales de los programas de desarrollo rural. De igual modo, un marco regulatorio estable, que conduzca a una participación más eficaz del sector privado y a unos mercados transparentes y en sano funcionamiento, crearán un ambiente favorable para el desarrollo rural. Un marco institucional sólido ayudará a aumentar la eficiencia en la asignación de los recursos, facilitará la inversión del sector privado y mejorará la planeación intersectorial vinculando, por ejemplo, la planeación de la infraestructura con los asuntos de desarrollo del sector privado y el medio ambiente. Por otra parte, unas instituciones mejoradas y una buena gobernabilidad facilitarán asimismo (ii) el acceso a los mercados, lo que a su vez le proporcionará al área rural los productos y bienes necesarios para mejorar la calidad de vida y llevar a cabo las operaciones comerciales rurales. Adicionalmente, un mejor acceso a los mercados les ayudará a los pequeños agricultores a localizar la demanda para los productos y servicios rurales y, en esta forma, les brindará oportunidades de expandir sus actividades económicas a nuevos mercados. El acceso a los mercados mejorará mediante (iii) la disponibilidad de instrumentos financieros como un factor crítico para hacer progresar a cada una de las áreas clave del desarrollo rural. Unos instrumentos financieros consistentes facilitarán las inversiones a largo plazo requeridas para diversificar y modernizar la producción, mejorar las oportunidades económicas de las pequeñas empresas, y facilitar tanto la disponibilidad de nuevas tecnologías como la inversión en actividades no agrícolas. (iv) La formación de capacidad resulta crucial para ayudarles a los actores locales a adaptarse a los cambios en el contexto de la globalización y la liberalización de mercados, así como para prepararse para una planeación y ejecución eficientes de los programas de desarrollo rural, integrales y participativos, impulsados por la demanda. (v) El desarrollo de nuevos conocimientos y tecnologías resulta crucial para mantener la ventaja competitiva en el mercado. Además, el desarrollo de la economía rural depende, en gran medida, de conquistar esta ventaja y mantenerla. Por último, para identificar el nexo que une a las políticas rurales con los resultados, las estrategias de desarrollo rural deben incluir (vi) actividades de evaluación y seguimiento, de manera que esta información pueda ser compartida por todos los actores participantes.

Cada uno de los elementos anteriores ofrece una variedad de acciones y mecanismos de política que sirven para apoyar y mejorar la implantación de las estrategias de desarrollo rural. Estas actividades se presentan en forma esquemática en la tabla 1.

Bibliografía

Alderman, Harold. 2001. "What Has Changed Regarding Rural Poverty Since Vision to Action?" Rural Strategy Background Paper #5. Banco Mundial: Washington, D.C.

Barham, Bredford y Stephen Boucher. 1998. "Migration, Remittances, and Inequality: Estimating the Net Effects of Migration in Income Distribution". Journal of Development Economics 55(2): 307-331, April.

Bathrick, David D. 1998. "Fostering Global Well-Being. A New Paradigm to Revitalize Agricultural and Rural Development." International Food Policy Research Institute; Documento de Trabajo sobre Alimentos, Agricultura y Medio Ambiente No. 26. Washington, D.C.

Berdegué, Julio y Germán Escobar. 2001. "Rural Nonfarm Employment and Incomes in Latin America: Overview and Policy Implications." World Development 29, No. 3: 395-409.

De Janvry, Alain y Raul de Garcia. 1992. "Rural Poverty and Environmental Degradation in Latin America". Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, Documento de Trabajo del Personal No. 1, junio de 1992

De Janvry, Alain. 2004. "Toward a New Approach to Rural Development Strategies - Discussion Notes." Presentado en el taller de GDLN, The Territorial Approach to Rural Development, April 2004, Washington, D.C.

Deininger, Klaus. 2003. Land Policies for Growth and Poverty Reduction. Banco Mundial y Oxford University Press: Washington, D.C.

Foster, William. "Rural Economy and Policy Bias in LCR". Presentación incluida en el "LCR Flagship 2004 Workshop." 20 de mayo de 2004.

Banco Interamericano de Desarrollo. 1999. "Strategy for Agricultural Development in Latin America and the Caribbean." Banco Interamericano de Desarrollo: Washington, D.C.

Jimenez, Emmanuel y Yasuyuki Sawada. 1999. "Do Community Managed Schools Work? An Evaluation of El Salvador's EDUCO Program." En: The World Bank Economic Review. 13(3): 415-445.

Kay, Cristobal. "Rural Development: From Agrarian Reform to Neoliberalism and Beyond." En: Latin America Transformed.

Loker, William M. ed. 1999. Globalization and the Rural Poor in Latin America. Lynne Rienner: Boulder.

López, Ramón y Valdés, Alberto, eds. 2000. Rural Poverty in Latin America. St. Martin's Press: Nueva York.

Mora Alfaro, Jorge. 2004. "Política Agraria y Desarrollo Rural en Costa Rica: Elementos para su definición en el nuevo entorno internacional". Fundación Friedrich-Ebert, San José.

Neto, Federico. 2004. "Innovative Approaches to rural development: Moving from state controlled towards market-based land reforms." Natural Resource Forum 28 (2004) 50-60, Naciones Unidas.

OECD. 2003. The Future of Rural Policy: From Sectoral to Place-Based Policies in Rural Areas. OECD: París.

Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación. 1997. "Agricultural Extension". http://www.sdc.admin.ch/ressources/deza_product_e_148.pdf

Taylor, Edward y Philip L. Martin. 2004. "Human Capital: Migration and Rural Population Change". En: Handbook for Agricultural Economics. Ed. Bruce L. Gardner y Gordan C. Rausser. De próxima publicación por Elsevier Science, Nueva York.

Banco Mundial. 2002. Reaching the Rural Poor. Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo: Washington, D.C.

¹ Con contribuciones de Katherine Bain, Osvaldo Feinstein, Jonas Frank, Pilar Larreamendy, Daniel Lederman, Jorge Muñoz, Monica Peñuela, William Reuben, Jennifer Sara, Maria Poli y Roby Senderowitsch. Este documento se desarrolló para estimular discusiones y comentarios dentro de la comunidad del desarrollo. Este documento no refleja las opiniones del Banco Mundial, sus organizaciones afiliadas, su Junta de Directores Ejecutivos ni los gobiernos que representan.