Octubre 06, 2017

Potenciar la transformación: el compromiso del Grupo Banco Mundial para alcanzar el éxito

“¡La electricidad es todo! La vida se detiene si esta tecnología no está disponible. ¡No eres nada sin luz eléctrica, porque no puedes lavar la ropa, ver la TV, o limpiar la casa!”. Con estas palabras, Fatma Ayaz, propietaria de una cafetería en Bilecik (Turquía) describe cuán importante es la luz eléctrica. En su vida cotidiana, depende de un suministro de electricidad asequible tanto para hacer funcionar su hogar como para servir a sus clientes. En un sentido más amplio, la necesidad de tener acceso a energía es fundamental para el crecimiento económico de todos.

en los últimos años, lo que demanda esfuerzos constantes para ampliar las fuentes de energía confiable y limpia. Mediante una serie de medidas interrelacionadas, iniciadas a comienzos de los años 2000, el país logró satisfacer esta creciente demanda y, al mismo tiempo, fomentar la inversión del sector privado y la innovación. Y ha recurrido desde entonces a la ayuda del Grupo Banco Mundial.

¿Qué se necesita para transformar un sector y satisfacer las necesidades de un país al tiempo que se asegura la sostenibilidad a largo plazo? El sector de la energía eléctrica de Turquía, en el que el Grupo Banco Mundial ha participado durante más de dos décadas, ofrece una perspectiva de lo que está en juego y de cómo se puede ayudar.

Crisis y oportunidades

Durante los años 2000 y 2001, Turquía enfrentó una grave crisis económica. Entre muchos otros problemas, esta crisis puso de manifiesto las deudas de los esfuerzos iniciales de privatización del sector de la energía eléctrica emprendidos en el país. Algunos de los acuerdos entre el Gobierno e inversionistas privados logrados en la década de 1990 no sobrevivieron a la crisis. El Gobierno se vio obligado a cancelar algunos de sus contratos y varios casos fueron revisados por el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), la entidad del Grupo Banco Mundial que se encarga de solucionar disputas relacionadas con inversiones internacionales.

Según un funcionario del Banco Mundial que trabajaba en la cartera de proyectos de Turquía en ese momento, se trató de “un periodo en que se puso fin al sector privado”, en particular, las empresas que habían empezado a invertir en el sector de la energía eléctrica del país.

Pero, el Grupo Banco Mundial tenía conocimiento de la situación cuando se produjo la crisis. Había proporcionado asesoramiento al Gobierno de Turquía en la década de 1990 cuando este evaluó la incorporación de actores privados en el sector eléctrico. Si bien el modelo inicial de privatización del Gobierno no resistió la crisis, el Banco apoyó al país durante la recesión, y renovó su compromiso de ayudar a encontrar soluciones más sostenibles. Con el tiempo, esta colaboración ha llevado a una participación del sector privado más estable y equitativa en el sector.

Al examinar retrospectivamente esos años, ¿cuáles fueron los elementos que ayudaron a impulsar esta transformación?

El apoyo del Banco a la reforma

Por su parte, el Gobierno mantuvo un firme compromiso de atraer al sector privado. La crisis fue un detonante de reformas más ambiciosas y algunas decisiones difíciles que se debieron adoptar para hacer bien las cosas. En 2001, el parlamento de Turquía aprobó una legislación que estableció nuevas instituciones para crear condiciones más propicias para las reformas.

Los años posteriores a la crisis conllevaron una extensa labor de apoyo del Banco Mundial a las reformas. Mientras el Gobierno estuvo dispuesto a hacer cambios, el Banco le dio apoyo, aportando flexibilidad y experiencias provenientes de todo el mundo, e interactuó de manera constante y continua con los responsables de la toma de decisiones. Integrantes del equipo del Banco Mundial recuerdan que algunos de los acontecimientos clave se produjeron de manera fortuita al aprovechar los momentos apropiados en las ajetreadas agendas de los ministros. Un funcionario gubernamental, que tuvo una activa participación, describe la contribución del Banco Mundial como “vital en ese momento, y muy exitosa”.

La ley consagró el plan de reforma del sector. Pero el plazo de tres años definido inicialmente para completar las reformas resultó ser poco realista, ya que estas tardaron entre 10 y 12 años. . Los países necesitan una amplia gama de apoyo mientras ponen en práctica sus programas de reformas aprobados por ley, y el Banco trabaja para seguir participando y dar respuestas durante todo el proceso.

Los desafíos en materia de implementación

En Turquía, el sector eléctrico pasó de estar bajo control de una sola empresa estatal (un monopolio) a ser administrado por numerosas empresas especializadas de generación, transmisión y distribución de electricidad. Estas debían ser eficientes y competitivas, debiendo tomar decisiones sobre los tipos de contratos, hardware y sistemas, y elaborar planes de ventas y concesiones. De manera similar, se necesitaba tiempo para organizar el nuevo organismo regulador, dotarlo de personal y presupuesto; todo esto significó varios años para fortalecer la capacidad, y un gran impulso para implementar complejos sistemas de tecnologías de la información.

El Banco Mundial proporcionó asistencia técnica y en materia de políticas sobre estructuras del mercado, regulaciones y precios. También, otorgó préstamos para políticas de desarrollo (PPD) destinados a respaldar los esfuerzos del Gobierno para liberalizar el mercado eléctrico. En 2006, se puso en marcha un mercado mayorista que dio a los inversionistas privados claras señales en materia de precios.

Sin embargo, también . Turquía tuvo la suerte de contar con un núcleo de inversionistas locales, lo que permitió a las fuentes de financiamiento privadas del país ponerse manos a la obra antes que los inversionistas internacionales. Los actores nacionales pueden ser un factor clave para dar credibilidad y solidez a este tipo de reformas, ya que ellos dan validez a los esfuerzos y ayudan a conseguir más participación a nivel local, haciendo que el Gobierno aumente su capacidad de respuesta y que tenga una mayor aceptación pública.

En el caso de Turquía, las reformas incluso llevaron a que algunos actores que participaron en acuerdos de privatización en el pasado se fusionaran. La iniciativa de reforma alcanzó un punto de inflexión en la inversión privada una vez que el nuevo mercado eléctrico estuvo listo y empezó a operar.

Apoyo financiero catalizador

La alianza del Grupo Banco Mundial con Turquía ha involucrado a cada una de las instituciones que lo conforman —el Banco Mundial, la Corporación Financiera Internacional (IFC), el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA) y el CIADI— y a una amplia gama de instrumentos financieros. El apoyo del Grupo Banco Mundial al país se ha entrecruzado en el sector de la energía, combinándose exitosamente la asistencia técnica en las primeras fases y los préstamos para políticas otorgados por el Banco Mundial con inversiones y garantías centradas en el sector privado proporcionadas por IFC y MIGA a medida que el mercado tomaba forma.

Para el Banco Mundial, el financiamiento público sirvió para catalizar la inversión privada, dar mayor acceso a las personas pobres y ayudar al sector energético a adaptarse mejor a los cambios del clima. Por ejemplo, un préstamo por un monto de . Esto tuvo un enorme efecto de apalancamiento movilizando miles de millones de dólares en inversión del sector privado.

"Turquía es un país con una necesidad cada vez mayor de energía eléctrica. Por eso, es importante diversificar y usar tecnologías energéticas alternativas y más eficientes"
Ercan Sayarı
Gerente general, Nuh Çimento Company

, dando la oportunidad de participar a IFC. Desde 2008, IFC ha invertido en empresas de electricidad privadas —promoviendo una mayor participación de las firmas del sector privado— y MIGA ha emitido USD 300 millones en garantías. , otorgando USD 1200 millones con cargo a su propia cuenta y movilizando USD 1800 millones de otras fuentes de financiamiento.

Las instituciones que conforman el Grupo Banco Mundial han trabajado estrechamente, segmentando el mercado para proporcionar financiamiento a los sectores público y privado. Esta colaboración ha demostrado ser simbiótica y efectiva. Al principio, IFC consultó ampliamente al Banco Mundial para entender el mercado. Y luego, a medida que IFC adquirió conocimientos sobre lo que funciona y lo que se necesita mejorar en el mercado, pudo formular observaciones acerca de la labor en curso del Banco Mundial con el Gobierno. Trabajando en estrecha colaboración, fue posible mejorar los esfuerzos a partir de los datos obtenidos y las lecciones aprendidas.

"Las inversiones de IFC son un símbolo de confianza para el sector energético de Turquía en general y sirven de ejemplo, alentando a otros inversionistas institucionales"
Hamdi Akin
Presidente, Akfen Holding.

. Una vez que el sector energético se convirtió en un mercado abierto y competitivo, esta asistencia ha ayudado a movilizar más de USD 55 000 millones en inversión del sector privado desde el año 2000.

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La transformación

En la actualidad, el sector privado controla todo el sector de la distribución de electricidad en Turquía. La generación de energía eléctrica se ha quintuplicado, aumentando de 58 gigavatios-hora en 1990 a 273 gigavatios-hora en 2016, y el 90 % de la producción se origina en el sector privado. El porcentaje de la población del país con acceso a electricidad alcanzó el 100 % en 2014. Y hasta 2013, las iniciativas de energía renovable y eficiencia energética habían ayudado a ahorrar a la economía una suma equivalente a 25 millones de toneladas de petróleo.

 

"En 2015, “A través de la privatización y las nuevas inversiones, la participación del Estado... bajó de alrededor de 100 % a 30 %”."
Budak Dilli
Exdirector, Ministerio de Energía de Turquía

Algunas medidas resultaron especialmente críticas para el éxito de Turquía. Las reformas establecieron un marco regulatorio con precios determinados y predecibles, objetivos claros y un organismo regulador independiente. El Gobierno mantuvo activos propios, vendiendo solo derechos de explotación: esto proporcionó un nuevo comienzo a las empresas. El Gobierno evitó asimismo la emisión de garantías, por lo que los inversores asumieron los riesgos del mercado.

El mercado eléctrico del país ha sido eficiente desde 2015, al limitarse la apertura y la competencia. , y satisfacer el 30 % de sus necesidades de energía con fuentes renovables.

¿Un modelo para otras intervenciones?

¿El éxito del sector eléctrico de Turquía proporciona un modelo para nuevas intervenciones del Grupo Banco Mundial en otros países y sectores?

Sin duda, el trabajo realizado en Turquía sirve de base para el análisis de procesos de reformas en otros países. Por ejemplo, la hipótesis anterior de que los ajustes de precios tienen que ser rápidos ya no es válida, y esto indica que se necesita un mayor nivel de paciencia. Se busca aplicar las lecciones aprendidas, reconociendo que siempre se debe adaptar la ayuda a las circunstancias de cada país.

Los países clientes del Banco están a cargo, y el factor más importante para el éxito es el compromiso y el apoyo de sus propios encargados de tomar decisiones. El Grupo Banco Mundial está listo para ayudar, ofreciendo la experiencia que refleja su alcance mundial único y con el respaldo de décadas de experiencia en los sectores público y privado. Ofrece una gama amplia y cada vez mayor de instrumentos financieros, y su participación ayuda a aprovechar inversiones de otros actores del mercado.

Fundamentalmente, esta es la historia de un país que aprendió de la experiencia y encontró soluciones para sus desafíos específicos, aprovechando la experiencia del Grupo Banco Mundial, el financiamiento y el apoyo inmediato durante todo el proceso. Por supuesto, cada país tiene sus propias circunstancias. Turquía no solo tuvo la ventaja de contar con actores nacionales sólidos, sino que también se benefició de su relación con la Unión Europea (UE), por ejemplo teniendo el incentivo de armonizar sus políticas con las normativas de la UE. Los sectores también varían:

 

De cara al futuro

Un aspecto fácilmente repetible de la experiencia exitosa de Turquía es el compromiso a largo plazo que aportó el Banco, apoyando a un país que enfrentó una crisis y que tuvo que reconsiderar algunas decisiones anteriores sobre la participación del sector privado. Durante ese periodo, el Banco se mantuvo atento, estableció una relación de confianza con el Gobierno y buscó nuevas oportunidades para marcar la diferencia a medida que la situación evolucionaba. Se mostró dispuesto a adaptar una combinación de financiamiento y asesoría técnica a las necesidades del cliente.

También se encontraron maneras eficaces de coordinar la tarea de las distintas instituciones del Grupo Banco Mundial, con el financiamiento y la experiencia que cada una aporta. Y esto es realidad hasta el día de hoy ya que existe un fuerte compromiso en un sector que continúa creciendo y evolucionando.

"El Grupo Banco Mundial proporciona a los países de ingreso mediano financiamiento y conocimientos técnicos, extraídos de la experiencia internacional, para ofrecer productos que pueden anteceder y complementar al sector privado. Nuestra cooperación a largo plazo permitió a Turquía abordar sus desafíos de desarrollo y a nosotros compartir sus éxitos con clientes de todo el mundo."
Johannes Zutt
Director a cargo de las operaciones del Banco Mundial en Turquía

Este nivel de compromiso se aplica a todos los países clientes del Grupo Banco Mundial, ayudándolos a hacer realidad su potencial de un futuro más próspero. Con vistas al futuro, se coordinan los esfuerzos de manera sistemática en todas las instituciones del Grupo Banco Mundial, y el Banco Mundial suele ayudar a sentar las bases para IFC, MIGA y los inversionistas privados. El objetivo es seguir concentrados en una perspectiva más amplia, más allá de los límites de los proyectos individuales, y adaptarse cada vez que los países o sectores enfrentan nuevos desafíos y riesgos.

El Grupo Banco Mundial está dispuesto a trabajar con todos los clientes, desde los países más pobres y frágiles hasta los de ingreso mediano que avanzan más rápidamente en las clasificaciones económicas. La intención es que los países puedan aprovechar al máximo las nuevas oportunidades de prosperidad a medida que desarrollan sus economías de manera creativa, sostenible y al servicio de todos.