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OPINIONES

Detrás del cerco fiscal

Gloria M. Grandolini

The Business Year

Octubre 25, 2012

Hoy por hoy ya no es noticia decir que Colombia ha puesto su casa en orden. Políticamente, el país es mucho más estable, y las nuevas negociaciones de paz con las FARC alimentan la esperanza de seguir avanzando. Los indicadores sociales siguen mejorando, unos 1,2 millones de colombianos salieron de la pobreza o pobreza extrema, entre 2010 y 2011.

En 2011 el país registró una serie de récords en términos de creación de empleo, Inversión Extranjera Directa (IED) y crecimiento de las exportaciones, manteniendo a su vez la inflación bajo control. Este año, luego de un impresionante aumento del PIB de 5,9% en 2011, los ingresos impositivos de Colombia se incrementaron en un 30%.

Otro aspecto a favor de Colombia es que alcanzó estos logros en medio de un contexto internacional desfavorable. La economía mundial y la confianza de los mercados siguen en puntos bajos, abrumados por la crisis de deuda de la zona euro, la lenta recuperación de la economía estadounidense y la inquietud en torno a una desaceleración de la actividad económica en los mercados emergentes, especialmente China.

Existen muchos factores que ayudan a explicar los notables avances alcanzados por Colombia. Pero hay uno que en el Banco Mundial consideramos es especialmente significativo y poco publicitado: su solidez fiscal. Mediante una serie de prudentes reformas fiscales, Colombia erigió una especie de perímetro protector — un cerco fiscal — que debería asegurarle la sostenibilidad y proteger sus recientes avances.

Colombia nunca incumplió sus obligaciones de deuda, y los mercados valoran eso. El diferencial de sus bonos de mercados emergentes y los swaps de coberturas crediticias se encuentran entre las más bajas de la región y el mundo. Recientemente, Standard & Poor’s elevó la perspectiva del grado de inversión de la deuda soberana colombiana de “estable” a “positiva”.

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Gloria Grandolini

Gloria Grandolini
Directora para México y Colombia

Para apreciar el significado de este cerco fiscal, debemos de tener en cuenta la manera en que Colombia sentó las bases del mismo. Luego de la introducción de una nueva constitución en 1991, el tamaño del gobierno comenzó a aumentar. El incremento necesario del gasto público en salud, educación y justicia, sin embargo, no fue correspondido por un aumento acorde con los ingresos. Para fines de la década de 1990, la sostenibilidad fiscal de Colombia era incierta: la deuda del gobierno central aumentaba rápidamente y las administraciones locales estaban enormemente endeudadas.

A principios de la década del 2000, las sucesivas administraciones se embarcaron en un proceso de ajuste fiscal. La trayectoria de la deuda soberana se controló en parte mediante una serie de reformas impositivas que apuntaban a incrementar los ingresos, y también mediante cambios en las transferencias a nivel subnacional. Se introdujeron normas fiscales en departamentos y municipios para controlar la disciplina fiscal. Se implementaron marcos fiscales y de gasto a mediano plazo a nivel nacional para ayudar a fortalecer el rumbo general de la política fiscal. La gestión de deuda fue muy hábil, incluyendo una reducción en el desajuste monetario y un mayor uso de papeles de tasa fija con vencimientos ampliados (y más económicos).

Hacia fines de la década del 2000, surgieron nuevos desafíos: las regalías desembolsadas a entidades subnacionales eran insignificantes. Impulsada por los elevados precios internacionales, Colombia se convertía en una nación petrolera y minera, y las regalías (royalties) aumentarían hasta representar un 2%-3% del PIB en las décadas venideras. Muchas veces, estas regalías se gastaban de manera deficiente, beneficiando únicamente a las escasas regiones productoras.

En cuanto el Presidente Santos asumió el cargo, la primera gran reforma fiscal que llevó a cabo fue la implementación de un nuevo sistema de regalías, el cual  entró en vigor en 2012. Resumiendo, ahora todos los departamentos y municipios se benefician de estos ingresos, algunos de los cuales prudentemente se destinan a un fondo de ahorro en tanto los precios mundiales de materias primas, continúen elevados.

Si bien se había fortalecido  el marco fiscal a nivel nacional, aún existían desafíos significativos. Principalmente, se carecía de metas definidas de política fiscal y el rumbo fiscal podría variar con la sola firma de cualquier Ministro de Hacienda Al mismo tiempo, aumentaban los ingresos petroleros y mineros, generando preocupación respecto a cómo y cuándo gastar la potencial bonanza petrolera del gobierno central.

Como se afirma en un reciente informe del Banco Mundial, “los desafíos de política asociados con la producción de materias primas pueden abordarse de manera efectiva a través de normas fiscales, fondos de estabilización y un cambio flexible”. Este fue exactamente el camino seguido por Colombia. A mediados de 2011, el Congreso aprobó una norma fiscal que establece una trayectoria descendente para el déficit fiscal estructural. Para el 2022, la meta es 1% del PIB, aunque también se introdujeron metas intermedias, atándols eficazmente las manos a las siguientes tres administraciones.

En los últimos dos años, el Banco Mundial ha ligado cada vez más su apoyo a las reformas fiscales del gobierno. El respaldo presupuestario por valor de US$500 millones representó una alternativa más económica al financiamiento mediante la emisión de bonos. Un nuevo programa de servicios de conocimiento ayudó al gobierno a preparar posibles reformas impositivas y de pensiones. Un préstamo de inversión subnacional ayudará a fortalecer la capacidad de los departamentos y municipios de ejecutar el gasto de las regalías. Un innovador instrumento financiero puede ayudar a Colombia a solucionar las necesidades inmediatas de liquidez luego de un desastre natural, como de hecho lo hizo eficazmente durante el fenómeno La Niña en 2010. Desde la perspectiva del Banco Mundial, Colombia es la nueva frontera en donde las solucionas financieras y de conocimiento más innovadoras están teniendo experiencias piloto.

A futuro, Colombia seguirá enfrentando importantes desafíos fiscales. El sistema impositivo podría beneficiarse de un sistema más justo y simplificado, a la vez que incrementaría los ingresos. El sistema de pensiones debe ampliar su cobertura y mejorar la calidad, algo que pondrá presión a las finanzas públicas. El sistema de seguros de salud necesita de reformas fiscales y financieras adicionales para mantener una cobertura cuasi universal y equitativa.

Las autoridades se enfrentan a una serie de desafíos fiscales surgidos del sistema legal, que muchas veces emite dictámenes con serias consecuencias fiscales. De hecho, las demandas contra el Estado representan hoy en día un 69% del PIB. La introducción de la “sostenibilidad fiscal” como criterio constitucional le otorga al Ministro de Hacienda la opción de comentar formalmente aspectos fiscales relacionados a las sentencias judiciales.

A medida que Mauricio Cárdenas, el nuevo Ministro de Hacienda colombiano, toma las riendas de la economía del país, también accederá a una infraestructura fiscal de clase mundial que muchos ministros de Hacienda desearían tener. Su predecesor, Juan Carlos Echeverry, un antiguo alumno de Cárdenas y dos veces ganador del premio “Ministro de Economía Latinoamericano”, deja atrás un legado y una institucionalidad notable en un país ya conocido por su disciplina y credibilidad fiscal.