Gestión del riesgo de desastres para un desarrollo con capacidad de adaptación

Abril 12, 2013

El terremoto que afectó Haití el 12 de enero de 2010 desplazó a un millón y medio de personas y fallecieron más de 230.000.

Los desastres naturales afectan en forma desproporcionada a las personas pobres y vulnerables. A la luz de la alarmante tendencia mundial que apunta hacia un aumento en las pérdidas debido a estos fenómenos, la gestión de los desastres y el riesgo climático (DRM, por sus siglas en inglés) está cada vez más presente en las actividades del Banco Mundial. Las inversiones ayudan a proteger millones de vidas y medios de sustento y salvaguardar el crecimiento en sectores socioeconómicos clave. Para responder a la mayor demanda por parte de los clientes, el Banco Mundial junto con la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y algunos donantes bilaterales financiaron en 2006 el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (GFDRR, por sus siglas en inglés), que tiene como objetivos movilizar nuevas inversiones, generar conocimientos y experiencias, y ayudar a formar una asociación mundial para incorporar el tema de DRM.
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7,8 millones

de habitantes rurales en Etiopía recibieron apoyo bajo el programa de cobertura social a través de pagos o donaciones como respuesta a la sequía entre 2007 y 2009

Desafío

El año 2011 fue uno de los más costosos de la historia en cuanto a catástrofes, con pérdidas aproximadas de US$380.000 millones, una tendencia ascendente desde hace 30 años. Entre 1980 y 2011, los desastres naturales han causado la muerte de más de 2,5 millones de personas y US$3,5 billones en daños económicos en todo el mundo (i).

Los riesgos están creciendo, principalmente, como resultado de la mayor exposición de las personas y los activos a las catástrofes naturales. Un análisis detallado  muestra que la causa primordial en los últimos años es el aumento considerable de la población y de los activos en zonas vulnerables. La migración hacia las costas y la expansión de las ciudades sobre planicies inundables, junto con normas de construcción deficientes, son algunos de los motivos de este aumento. Otro factor, es la degradación de ecosistemas que sirven de protección, como los manglares.

Los desastres hidrometeorológicos son responsables prácticamente del 80% de los fenómenos naturales adversos y del 75% de las pérdidas. En el futuro, el cambio climático tendrá efectos importantes sobre los ecosistemas mundiales, la agricultura y el suministro de agua, el aumento del nivel del mar y la aparición de fuertes tormentas. Los patrones históricos por sí solos ya no representarán una buena base para la planificación. Son las estrategias de adaptación eficaces las que ayudan a manejar los riesgos de desastres a mediano plazo, al tiempo que reducen la vulnerabilidad a largo plazo.

Solución

La gestión del riesgo de desastres se aprobó universalmente como una prioridad para el desarrollo en el Marco de Acción de Hyogo (i) (HFA, por sus siglas en inglés) en 2005. Se trata de un acuerdo firmado por 168 Gobiernos y organismos internacionales, entre ellos el Grupo del Banco Mundial y la ONU, cuyo fin es apoyar la prevención de catástrofes en todo el mundo.

El Banco responde a la creciente demanda de sus clientes, formando capacidades de resiliencia ante desastres en cinco áreas básicas:

Identificación de riesgos: al comprender los peligros y anticiparse a sus posibles impactos, las evaluaciones de riesgos climáticos y naturales pueden ayudar a Gobiernos, comunidades, empresas y personas a tomar decisiones informadas sobre cómo manejar la situación.

Reducción de riesgos: la información sobre los peligros involucrados generan estrategias, planes y proyectos de desarrollo diferentes, los que a su vez pueden disminuir el riesgo. Esto se puede lograr evitando que surjan peligros adicionales mediante la incorporación de nuevas inversiones, mejorando las prácticas de planificación territorial y construcción o enfrentando los riesgos que ya existen, a través, por ejemplo, de la modernización de obras de infraestructura importantes, la construcción de terraplenes, etc.

Preparación: contar con preparativos adecuados es fundamental ya que los riesgos nunca se podrán eliminar por completo. La preparación mediante sistemas de alerta temprana puede salvar vidas y proteger los medios de sustento, y es una de las formas más eficaces en función de los costos de reducir las consecuencias. Estas actividades deben incluir planes de contingencia factibles a nivel local y comunitario para responder a los efectos de los desastres.

Protección financiera: las estrategias de este tipo salvaguardan a Gobiernos, empresas y hogares de la carga económica que significa enfrentar una catástrofe. Estas pueden incluir programas que aumenten la capacidad financiera del Estado para responder ante una emergencia y protejan al mismo tiempo el equilibrio fiscal. También promueven la profundización de los mercados de los seguros a nivel soberano e individual y las redes de protección social para los más pobres.

Reconstrucción resiliente: el desafío de reconstrucción también representa una oportunidad para promover la gestión del riesgo de desastres mediante una planificación integrada de recuperación y restauración que puedan generar un desarrollo con mayor capacidad de adaptación a largo plazo.

Jim Yong Kim insta a los países a planificar para enfrentar desastres naturales con el fin de reducir su vulnerabilidad a eventos catastróficos. El Presidente del Grupo del Banco Mundial habló en un diálogo internacional en Sendai después de recorrer las zonas afectadas por el devastador terremoto y tsunami que afectó la costa norte de Japón hace 18 meses. Este país, junto con los organismos internacionales de desarrollo, reafirmó su compromiso de dar respaldo técnico y financiero para la creación de capacidad de respuesta y recuperación ante catástrofes en los países vulnerables.

Resultados

El creciente compromiso estratégico del Banco Mundial con el tema de DRM se refleja en la cantidad de estrategias de asistencia y alianza con los países (i) que ya consideran los riesgos de desastres y climáticos en sus enfoques del desarrollo. De acuerdo con el examen de una muestra representativa de 80 de dichas estrategias en 2012, en el 75% se reconocían los peligros naturales como desafíos al desarrollo sostenible, muy por sobre el 46% de 2006. Este aumento también se manifiesta en todas las regiones y grupos de ingreso de los países y apunta a un cambio en las tendencias históricas según las cuales los desastres eran una interrupción del desarrollo y no riesgos que se deberían manejarse en forma proactiva e integrada.

El Banco Mundial cumple una función crucial en el planteamiento de soluciones innovadoras de financiamiento para el riesgo de desastres que buscan disminuir la vulnerabilidad de los países en desarrollo ante estos fenómenos., La asistencia del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF), a través de inversiones e instrumentos  vanguardistas, apoya a los países expuestos a las catástrofes naturales. Por ejemplo, en 2007, se creó el primer fondo regional para el financiamiento de desastres, el Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofe para el Caribe (i) (CCRIF, por sus siglas en inglés), con el fin de ofrecer acceso a liquidez a corto plazo a los Gobiernos de la región después de ocurrido un desastre. Además de la asistencia técnica para su creación, el Banco Mundial financió el costo de integración al fondo de diversos países de la Comunidad del Caribe (CARICOM) y contribuyó al fondo fiduciario de múltiples donantes, que sirvió de capital inicial para apoyar la iniciativa. Casi dos semanas después del terremoto de Haití de 2010, el CCRIF transfirió US$8 millones con el fin de proporcionar liquidez inmediata al Gobierno. Un enfoque similar se está instalando en el Pacífico. La Iniciativa para la Evaluación y el Financiamiento de Riesgos de Catástrofe en el Pacífico (i) (PCRAFI, por sus siglas en inglés) está llevando a la práctica los resultados de una amplia evaluación de riesgos en 15 naciones del Pacífico, e incluye un programa experimental que cubre cinco países para probar la factibilidad de instrumentos soberanos de transferencias contra riesgos de catástrofes basados en el mercado con el objeto de reducir la vulnerabilidad financiera ante los desastres naturales.

Luego del terremoto de 2005 en Pakistán, el Banco Mundial comprometió cerca de US$1.000 millones para la labor de recuperación y reconstrucción. Con esta ayuda,  se dio oportunamente albergue a 550.000 personas y se reconstruyeron más de 400.000 casas,  esta vez resistentes a los terremotos. Más recientemente, y con el apoyo del Banco Mundial, el Gobierno de Pakistán creó un grupo de trabajo nacional sobre evaluación del riesgo (i) cuyo mandato es ofrecer pautas estratégicas y coordinar todas las actividades relacionadas con evaluaciones en esta materia en el país.

El Banco Mundial/GFDRR, junto con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y asociados de la Unión Europea (UE), ha ampliado su apoyo a los países propensos a las sequías en Oriente Medio y Norte de África (MENA) y en África, realizando evaluaciones de necesidades posteriores a desastres (i) (PDNA, por sus siglas en inglés) después de la grave crisis provocada por la escasez de lluvias en las regiones del Cuerno de África y el Sahel. Estas oportunas intervenciones son los factores que impulsan el diálogo sobre gestión del riesgo en los diferentes ministerios al tiempo que vinculan la mitigación a corto plazo de la crisis con los objetivos a largo plazo del desarrollo, tanto a nivel nacional como regional. En Djibouti, en 2011, una PDNA hizo posible la movilización de US$13 millones (i) destinados a mitigar la sequía en el sector rural, social y energético. En la actualidad, este programa apoya la creación de una red de seguridad nacional productiva, que aumenta el acceso al agua entre las comunidades rurales y mejora su capacidad para manejar los recursos hídricos, agrícolas y de pastoreo, además de entregar respaldo de emergencia y temporal a quienes no cuentan con fuentes de energía.

En las economías de ingreso mediano, los préstamos del BIRF permiten que los países evalúen y manejen con eficacia los riesgos de desastres naturales. En 2005, el Banco Mundial apoyó a Colombia con un préstamo de US$260 millones  (i)destinado a fortalecer la capacidad del sistema nacional y local de gestión de riesgos de desastres en alrededor de 1.000 municipios. La segunda fase de este programa comenzó en 2006 con un préstamo adicional de US$80 millones para Bogotá cuyo fin era fortalecer su capacidad de manejar riesgos y reducir la vulnerabilidad en sectores clave. Los resultados de esta iniciativa incluyen el reasentamiento de 5.000 familias desde áreas de alto riesgo hacia viviendas definitivas en zonas más seguras, la modernización de 201 escuelas y jardines infantiles de acuerdo con normas antisísmicas y la reducción de la población en riesgo en edificios públicos, de 575.000 a 252.000.

El préstamo del BIRF de US$550 millones para el Proyecto de Preparación de Emergencia y Mitigación del Riesgo Sísmico en Estambul (i), Turquía, mejora la preparación de la ciudad ante posibles terremotos con mejores capacidades institucionales y técnicas para la gestión de desastres y respuestas de emergencia, fortaleciendo las capacidades antisísmicas de las instalaciones públicas más importantes y apoyando medidas para la aplicación más estricta de los códigos de construcción. El financiamiento del Banco permitió movilizar US$1.000 millones adicionales en recursos paralelos de otros financistas para respaldar el programa. Hasta la fecha, se han modernizado 681 dependencias públicas y reconstruido 21 edificios. Se creó, además, un completo inventario digital de edificios de patrimonio cultural en Estambul con sus evaluaciones de vulnerabilidad y diseño para el fortalecimiento y conservación de algunas construcciones históricas. Como parte de las campañas de sensibilización pública y programas de voluntarios de la comunidad, se capacitó a 450.000 personas en preparación para desastres y se llegó a unos 5 millones de ciudadanos a través de los medios de comunicación y sociales. También se ofreció capacitación sobre códigos de modernización urbana a 3.630 ingenieros de toda Turquía.

Los préstamos del BIRF han ayudado a la recuperación sostenible y resistente a desastres de las comunidades afectadas. El Banco Mundial brinda su apoyo a China con un préstamo de US$710 millones para restablecer servicios de salud, educación e infraestructura en las provincias de Sichuan y Gansu (i), las que resultaron dañadas o destruidas después del terremoto de Wenchuan en 2008. El proyecto dura hasta 2014 y apoya la estrategia de reconstrucción del Gobierno formulada en el Plan Maestro Nacional para la Rehabilitación del Terremoto de Wenchuan, diseñado con respaldo del GFDRR. Como parte de este plan, se han reparado 4,4 millones de viviendas y otros 2,2 millones se están reconstruyendo, además de escuelas, hospitales, casas de reposo, centros comunitarios y otros servicios públicos. La construcción de todos los nuevos edificios está sujeta a rigurosas normas antisísmicas y de riesgo de inundaciones y cada etapa del trabajo es supervisada por expertos para prevenir la pérdida de vidas en el futuro.

Otros instrumentos financieros del BIRF personalizados para DRM incluyen los préstamos para políticas de desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés) con una opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofes (CAT-DDO, por sus siglas en inglés), que es un mecanismo financiero contingente ex ante para los países del BIRF. Este ofrece apoyo presupuestario inmediato para cubrir necesidades urgentes de financiamiento luego de un desastre nacional mientras se movilizan otros recursos, tales como ayuda nacional o bilateral o préstamos de reconstrucción. De los 16 DPL relacionados con la DRM, el Banco Mundial ha aprobado ocho desde 2008, incluida una CAT-DDO para mejorar la capacidad de los Gobiernos de manejar los impactos de las catástrofes naturales. Colombia (i), Costa Rica (i), El Salvador (i), Guatemala (i) y Filipinas (i) han girado fondos a partir de este instrumento, por montos de US$150 millones, US$24 millones, US$50 millones, US$85 millones y US$500 millones, respectivamente, para realizar actividades inmediatas de recuperación y reconstrucción posteriores a un desastre.

Los siguientes son algunos aspectos destacados de los resultados de proyectos que cuentan con el apoyo de la AIF:

Sri Lanka: una proporción importante del respaldo de la AIF proveniente del Programa de Reconstrucción de Emergencia tras el Tsunami I y II (US$75 millones cada uno) sirvió para restaurar aproximadamente 44.000 viviendas, con lo cual más de 100.000 familias resultaron beneficiadas gracias a las donaciones en efectivo para medios de sustento, cuyos primeros pagos se realizaron dentro de los tres meses posteriores al desastre.

Etiopía: cerca de 7,8 millones de habitantes rurales recibieron el apoyo del segundo préstamo adaptable para programas (APL, por sus siglas en inglés) de redes de protección social productiva a través de programas de trabajo o donaciones en respuesta a condiciones localizadas de sequía grave o intermedia entre 2007 y 2009.

Bangladesh: después del ciclón Sidr de 2007, más de 1,7 millones de familias fueron favorecidas con la construcción  de unos 50 nuevos refugios contra huracanes y la reparación de otros 250 que ya cumplían múltiples propósitos. Además, se rehabilitaron más de 100 kilómetros de terraplenes.

Togo: en 2010, más de 52.000 personas de vecindarios pobres recibieron protección contra las inundaciones gracias al Proyecto de Rehabilitación de Emergencia de Infraestructura Urbana. La iniciativa despejó más de 70 kilómetros de alcantarillas en zonas vulnerables a las inundaciones (lo que permitió que el agua de la lluvia siguiera su curso natural y no provocara anegaciones), rehabilitó caminos, entregó un centro de emergencias con 1.000 camas y conectó a comunidades desatendidas a la red de electricidad.

Viet Nam: más de 210.000 personas de 30 poblados ya están preparadas para enfrentar desastres naturales con sistemas locales de evaluación y alerta temprana, planes de acción, 12 refugios nuevos o reacondicionados y 165 escuelas e instalaciones de atención de salud seguras que habían resultado dañadas en tormentas anteriores.

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Hubo alertas, pero en realidad nada podía prepararnos para lo que sucedió. El huracán azotó mi pueblo natal, Barguna, con una intensidad feroz. Las fuertes ráfagas de viento y lluvias aterrorizaron a las personas indefensas, muchas de las cuales habían abandonado sus casas y pertenencias para buscar asilo en refugios como mi escuela Close Quotes

Hasina Begum
Directora de la escuela primaria Paschim Napitkhali de Barguna, Bangladesh

Hasina es una directora de escuela que viven en la primera línea del cambio climático. Su escuela refugio de ciclones protege a su comunidad frente a los desastres. La escuela es uno de los 2.000 refugios en las áreas costeras de Bangladesh. El Gobierno de Bangladesh imagina un país resistente a las catástrofes naturales. El Banco Mundial ha apoyado esta visión hace 40 años. Vea video en inglés.

Contribución del Grupo del Banco Mundial

Entre 2008 y 2012, el Banco Mundial financió 92 operaciones de prevención y preparación ante desastres (US$ 6.500 millones) y 53 de reconstrucción (US$2.700 millones). En los sectores de desarrollo urbano, rural, hídrico o agrícola, estos proyectos incorporan la gestión de riesgos de desastres como un componente central del diseño en un esfuerzo por integrar dicho aspecto al desarrollo. Recientemente, diversas catástrofes naturales a gran escala han originado nuevas inversiones de la AIF. Además, se aprobaron préstamos de recuperación de emergencia tanto de la AIF como del BIRF, cuyo objetivo es recuperar infraestructura y servicios públicos afectados por las crisis. No obstante, aún queda trabajo por hacer para integrar en forma sistemática evaluaciones de riesgos de desastres naturales en el diseño y la implementación de proyectos financiados por el Banco Mundial.

Asociados

En los países propensos a las catástrofes, el Banco Mundial suele coordinar los esfuerzos de los donantes, tanto en inversiones ex ante en reducción del riesgo o en la asistencia ex post para la reconstrucción y la recuperación. La institución crea asociaciones a través de asistencia técnica y financiera a organismos gubernamentales nacionales y organizaciones no gubernamentales, que tienen el desafío de proteger a sus países de los impactos de los desastres.

GFDRR: Como un mecanismo de financiamiento de asociaciones, el GFDRR (i) incluye a 43 gobiernos nacionales de países desarrollados, emergentes y en desarrollo, además de ocho organizaciones internacionales. Tras reconocer la necesidad de cooperación y sinergia en el contexto posterior a un desastre, en 2008, el Banco Mundial, la ONU y la Comisión Europea firmaron una declaración conjunta sobre evaluaciones después de crisis y planificación de la recuperación (i) a fin de mejorar la coordinación del apoyo ofrecido a los Gobiernos de los países afectados. Este documento promueve un enfoque armonizado de las PDNA, en las cuales un equipo multidisciplinario -liderado por el Gobierno cliente y compuesto por el Banco Mundial, la ONU, donantes y otros-, dirige la estrategia de recuperación en colaboración con una amplia variedad de partes interesadas.

El Programa de Seguro y Financiamiento de Riesgos de Desastres (i) mantiene un diálogo continuo con el sector de los seguros privados, movilizando: i) el conocimiento técnico del sector mediante la promoción, como bienes públicos, de la entrega de información sobre riesgos y conocimientos del mercado, y ii) su capacidad para sobrellevar riesgos apoyando a los países a acceder a soluciones de mercado adecuadas para sus necesidades en esta área.

Random Hacks of Kindness. La formación de alianzas está tomando nuevas formas cada vez más innovadoras, incluso a través de comunidades de expertos y la sociedad civil. Por ejemplo, las “comunidades técnicas voluntarias” -formadas principalmente por técnicos profesionales con vasta experiencia en sistemas de información geográfica, manejo de bases de datos, medios sociales y/o campañas en línea-, aplican sus capacidades en algunos de los aspectos más complejos de DRM, como hacer mapas de riesgos y evaluar las alternativas de mitigación. Random Hacks of Kindness (i) (RHoK), una asociación público-privada de personas, que incluye al Banco Mundial, Google, Microsoft, Yahoo!, la Administración Nacional de Aeronáutica y el Espacio y Hewlett-Packard, reúne a 150 Gobiernos, el sector privado y representantes de la sociedad civil, los que respaldan la iniciativa en todo el mundo.

InaSAFE. Otro ejemplo en este sentido es la formulación de la Evaluación de un escenario de emergencias de Indonesia (i)  (InaSAFE), que proporciona una herramienta práctica para que los planificadores locales comprendan y comuniquen los impactos de los peligros. La iniciativa fue creada en conjunto con la Oficina Nacional para el Manejo de Desastres de Indonesia (BNPB), el Fondo de Reducción de Desastres de Australia e Indonesia (AIFDR), el Fondo GFDRR y el Banco Mundial, el Organismo Australiano de Desarrollo Internacional (AusAID) y Open Street Map. La herramienta puede ser utilizada por cualquier usuario que tenga conocimientos básicos de computación y complementa la Iniciativa de datos de libre acceso para la capacidad de adaptación (i) (Open DRI) del GFDRR.

Próximos pasos

El Banco Mundial ofrecerá conocimientos y experiencia técnica de vanguardia sobre DRM en forma oportuna a los países asociados y continuará incorporando este tema en todos los sectores de inversión. También apoyará a los países en la creación y uso de información sobre riesgos, mayor despliegue de perfiles de riesgo por país y sector, formación de capacidades en evaluación de riesgos de desastres y uso de análisis del riesgo espacial y estructural para fundamentar la planificación de las inversiones.

La institución se esforzará para ampliar la asistencia técnica y el financiamiento focalizado de DRM a los países en desarrollo que enfrentan altos riesgos y que carecen de recursos y capacidades para invertir en actividades  a largo plazo en esta materia. Además, aumentará su apoyo en asesoría para los perfiles de riesgo financiero, estrategias de financiamiento del riesgo y mercados nacionales sostenibles de seguros contra riesgos de catástrofe.

La AIF ha redoblado su respaldo a la gestión de riesgos de desastres, tanto ex ante como ex post. Durante la decimosexta reposición de recursos de la AIF (AIF-16) fue institucionalizado un mecanismo especial de respuesta a las crisis (CRW, por sus siglas en inglés) destinado a ayudar a los países de ingreso bajo a mejorar su reacción ante desastres y adoptar medidas preventivas para minimizar las consecuencias adversas de futuras catástrofes. Dicho servicio es un paso importante y proporciona mayor disponibilidad y previsibilidad de asistencia adicional en términos concesionarios para la recuperación y la reconstrucción posterior a un desastre en países de alto riesgo y con baja capacidad de respuesta. Además de las inversiones físicas en adaptación, la AIF y el BIRF ampliarán su apoyo a soluciones financieras innovadoras y personalizadas, tanto para países de ingreso bajo como mediano, que fortalezcan la resiliencia fiscal y económica ante los peligros naturales.

Beneficiarios

“Todavía me acuerdo del ciclón Sidr de 2007”, comentó Hasina Begum (i), directora de la escuela primaria Paschim Napitkhali de Barguna, Bangladesh. “Hubo alertas, pero en realidad nada podía prepararnos para lo que sucedió. El huracán azotó mi pueblo natal, Barguna, con una intensidad feroz. Las fuertes ráfagas de viento y lluvias aterrorizaron a las personas indefensas, muchas de las cuales habían abandonado sus casas y pertenencias para buscar asilo en refugios como mi escuela”. La escuela primaria Paschim Napitkhali, un sencillo edificio de dos pisos, salvó la vida de muchas personas en 2007, cuando Barguna y otras regiones costeras fueron impactadas por mareas asociadas con la tormenta de más de 5 metros (16 pies) de altura. Este colegio, fundado por el padre de Hasina, posteriormente fue reconstruido como escuela y también como refugio anticiclones. Durante el año, los estudiantes lo llenan de bullicio, pero cuando hay un huracán u otro desastre natural, el edificio se convierte también en refugio. En 2007, solo gracias a este espacio se salvaron más de 800 vidas.

Con los efectos del cambio climático, es probable que aumente la frecuencia y la gravedad de los desastres naturales, por lo que Bangladesh necesita prepararse adecuadamente para esta incertidumbre. Con esto en mente, y gracias al apoyo del Banco Mundial, alrededor de 700 refugios anticiclones están en proceso de construcción o rehabilitación con diseños mejorados para proteger a la población costera del país. Asimismo se reparan y reconstruyen cerca de 480 kilómetros de terraplenes en el marco de la misma iniciativa.