Política de tierras: Resultados del sector

Garantizar derechos de tenencia de tierras para combatir la pobreza y promover el crecimiento

Abril 02, 2014

En Brasil, más de 55 000 familias rurales pobres tuvieron acceso a cerca de 1,2 millones de hectáreas de tierras en el marco del Proyecto de Alivio de la Pobreza en base a la Tierra, respaldado por el Banco Mundial.

La existencia de sistemas de administración de tierras modernos, eficientes y transparentes son importantes para reducir la pobreza y promover el crecimiento y el desarrollo sostenible. En ese sentido, garantizar los derechos de propiedad también es crucial para preservar los medios de sustento, mantener la estabilidad social y aumentar los incentivos para la inversión y el uso sostenible de los terrenos productivos. Cuando los derechos se pueden transferir, quienes no poseen tierras logran acceder a ellas a través de mercados de venta y arrendamiento o mediante traspasos públicos, lo que incentiva aún más las inversiones. Desde fines de los años sesenta, el Banco Mundial ofrece financiamiento, asistencia técnica y capacitación con el objetivo de fortalecer las leyes, las políticas y los programas de inversión nacional relacionados con la administración de la tierra.
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títulos y certificados de títulos fueron entregados a propietarios de tierras después del tsunami de Aceh; más de un cuarto de ellos incluyó el nombre de mujeres.

Desafío

La incertidumbre en relación con la propiedad de la tierra y los derechos de ocupación complica la planificación del desarrollo que hacen los Gobiernos y también puede aumentar la vulnerabilidad, en especial de los pobres y marginados. Además, desmotiva la adopción de medidas que son fundamentales para mejorar los ingresos y conservar recursos valiosos a largo plazo. Muchos países enfrentan retos similares que requieren soluciones específicas, a saber: i) marcos legales o reguladores obsoletos o incompletos; ii) clasificaciones de tenencia rígidas que no reflejan todas las tradiciones étnicas, culturales y legales; iii) dispersión y superposición de responsabilidades en diferentes instituciones; iv) tecnología anticuada que genera demoras y gastos excesivos en el proceso de demarcación, regularización y entrega de títulos; v) falta de integración de sistemas de información sobre la tierra; vi) acceso limitado a servicios fundamentales de administración de tierras, incluida la solución de conflictos, entre algunos grupos de la población, y vii) mecanismos inadecuados para garantizar la transparencia, buen gobierno, participación ciudadana e instancias de apelación en diferentes fases de la administración de tierras, desde la demarcación hasta la entrega del título de dominio y su cumplimiento. Además, para que la modernización de estos sistemas genere los mejores resultados, los Gobiernos deben hacer las correspondientes inversiones públicas. Por ejemplo, la certeza legal respecto de los límites de las tierras de pueblos indígenas y las áreas protegidas requiere de consultas amplias y significativas con los grupos afectados, mejores sistemas de seguimiento y fiscalización y nuevos incentivos para la inversión local. Asimismo, entregar títulos de dominio puede alentar a los pequeños empresarios y agricultores  a realizar inversiones, pero también deben existir programas de crédito que sean de fácil acceso para ellos.

Adicionalmente, el alza constante de los precios de los alimentos y el uso de la tierra para la producción de biocombustibles ha motivado el brusco aumento de la presión comercial sobre las tierras de cultivo, las praderas, las áreas forestales y los recursos hídricos, tanto en los países desarrollados como en los países emergentes.

En los objetivos de aumentar el crecimiento y luchar contra la pobreza, se destacan dos principios de la política de tenencia de la tierra:

  • La importancia de la seguridad en la tenencia de la tierra. Garantizar estos derechos (ya sea mediante títulos o uso consuetudinario) y la capacidad de recurrir a las autoridades locales o nacionales para hacerlos respetar son aspectos cruciales cuando se trata de preservar los medios de sustento, mantener la estabilidad social y aumentar los incentivos para la inversión y el uso sostenible de las tierras productivas.
  • El acceso a las tierras y la transferencia de los derechos. Permitir algún grado de transferencia de los derechos de propiedad, según sea el caso en cada país o las circunstancias del sistema agrario, permite a los sin tierra acceder a ella mediante mercados de venta y arrendamiento o traspasos públicos, lo cual incentiva aún más la inversión.

Solución

Durante más de cuatro décadas, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF) han apoyado a los países miembros en la realización de inversiones públicas que buscan fortalecer las políticas y los sistemas de administración de tierras. Los primeros programas aplicados a finales de los años sesenta se concentraron en la demarcación y la entrega de títulos de propiedad en zonas geográficas específicas, generalmente como parte de programas más amplios de desarrollo rural o asentamientos. En los nueve estados del noreste de Brasil, el BIRF respaldó la demarcación y titulación de más de medio millón de hectáreas conforme a varios proyectos de desarrollo rural. A mediados de la década de los ochenta, la atención comenzó a desplazarse desde la garantía de los derechos en áreas específicas hacia la modernización de los sistemas de administración de tierras a nivel nacional. Uno de los primeros esfuerzos en este sentido, y el más ambicioso, fue el Programa de Títulos de Dominio de Tailandia. Desde mediados de los años noventa, el Banco Mundial ha intensificado significativamente su asistencia para ayudar a 19 países de Europa oriental y la ex Unión Soviética y varias naciones de Asia sudoriental a transitar de la propiedad estatal de los bienes y la tierra en economías controladas hacia la propiedad privada en economías de mercado. En otros lugares, el Banco continúa apoyando la modernización de los sistemas nacionales de administración de la tierra y destina ayuda a áreas problemáticas, como asentamientos de ocupantes ilegales, tierras indígenas, zonas marinas costeras y otros lugares vulnerables en términos ambientales, de importancia nacional o mundial. 

El Banco Mundial respalda y recomienda consistentemente políticas gubernamentales que apliquen programas sistemáticos de agrimensura y otorgamiento de títulos de propiedad que reconozcan todas las formas de tenencia de la tierra: públicas y privadas; formales y consuetudinarias, incluidas las de los pastores u otros productores dotados de títulos de propiedad imperfectos; colectivas e individuales, por ejemplo aquellas cuyos titulares sean mujeres, y tanto rurales como urbanas. Al mismo tiempo, el respeto de los derechos consuetudinarios y tradicionales sobre la tierra se debe considerar en un contexto dinámico, poniendo atención en las deficiencias (tal como el acceso de las mujeres a la tierra) y logrando un equilibrio entre lo que se debe mantener y lo que se debe cambiar. La estrategia del Banco Mundial pone énfasis en el diálogo sobre políticas, la investigación, la inversión pública y el apoyo operacional para la solución de los problemas relativos a la tierra. También facilita el intercambio de mejores prácticas entre países y regiones y, además de prestar asistencia específica a los proyectos, sigue utilizando sus conocimientos técnicos para trabajar con los Gobiernos a fin de fortalecer las instituciones de administración de la tierra y evaluar el marco general de las políticas agrarias. Por ejemplo, la institución junto con varios asociados crearon el marco de evaluación de la gestión de la tierra (LGAF, por sus siglas en inglés) (i), una herramienta de diagnóstico para evaluar el buen gobierno de la tierra a nivel de países conforme a un proceso participativo que, más que en asesorías externas, se basa en los conocimientos locales y en la información disponible. Hasta la fecha, se han realizado o se están efectuando estudios de LGAF en 32 países (20 de los cuales se encuentran en África).

En Etiopía, la certificación de la tierra está dando a los agricultores pobres una prueba clara de su propiedad. Es especialmente útil para las mujeres, que a menudo son forzadas a dejar sus granjas cuando su marido muere o se divorcia de ellas. Vea video en inglés.

Resultados

Los siguientes ejemplos ilustran el tipo de resultados obtenidos gracias al apoyo del BIRF y la AIF en la modernización de los programas de administración de tierras en los últimos 40 años.

Asegurar la tenencia de tierras y mejorar el acceso al crédito: 

Tailandia: tres proyectos de adjudicación de títulos de propiedad financiados por el BIRF aprobados en 1984 (i), 1990 (i) y 1994 (i), ayudaron al Gobierno a generar más de 5 millones de títulos de dominio, con beneficios directos para unos 20 millones de personas (aproximadamente un tercio de la población en ese momento). La experiencia tailandesa fue objeto de intensa investigación y algunos aspectos del programa sirvieron como modelo de programas de administración de tierras en todo el mundo. Los resultados de los estudios confirman la importancia de contar con seguridad en la tenencia de la tierra para mejorar el acceso al crédito e incentivar la inversión. Estas conclusiones enfatizan además la importancia ofrecer acceso a programas de crédito complementarios con el fin de lograr estas metas.

República Kirguisa: el Proyecto de Registro de Propiedades Inmobiliarias y Tierras (ejercicio de 2000) (i), financiado por la AIF, apoyó la creación de mercados para la tierra y los bienes raíces y aumentó la eficacia de los mismos. Esto fue posible gracias a la introducción de un sistema confiable y eficiente para la inscripción de derechos y la creación de Gosregister”, un organismo estatal que sentó las bases legales y administrativas en el sector. Hasta 2007, se habían inscrito más de 2,4 millones de inmuebles y aumentaron las ventas, los arrendamientos y las hipotecas, además de los ingresos fiscales y otros beneficios económicos. Ese mismo año, se registraron cerca de 45 000 hipotecas avaluadas en un equivalente de US$1100 millones.  

Armenia: en el marco del Proyecto de Registro de Títulos de Dominio (ejercicio de 1999) (i), la AIF fomentó el desarrollo del sector privado mediante la implementación de un sistema de inscripción por parcela confiable, de fácil acceso y transparente para la tierra y otros inmuebles. Se midió prácticamente la totalidad de los 2,5 millones de edificios y parcelas privadas del país y se guardaron cerca de 1 millón de registros de propiedad en una base de datos centralizada. 

Bosnia y Herzegovina: el Proyecto de Registro de Tierras (ejercicio de 2007) (i), financiado por la AIF, ayudó al desarrollo y la adopción de nuevas normas de servicios con el propósito de mejorar los sistemas, la transparencia, la rapidez y la exactitud de los registros. El proceso de inscripción demoraba varios meses antes del inicio del proyecto, pero ahora el 80 % de todas las transacciones se resuelven en cinco días o menos y las hipotecas se registran en un día en 16 de los 47 tribunales, incluido el de Sarajevo.

Mejorar la recuperación después de un desastre:

Indonesia: en el marco del Proyecto de Reconstrucción de la Administración de Tierras de Aceh (ejercicio de 2005) (i), la AIF respaldó las iniciativas de recuperación después del paso del tsunami en esta provincia mediante una rápida cartografía de las comunidades y la adjudicación y el registro de tierras. Por otra parte, el proyecto introdujo el concepto de la concesión de títulos conjuntos y la inscripción femenina. En ese contexto, se distribuyeron 222 628 certificados de títulos de propiedad, de los cuales 63 181 se destinaron a mujeres, ya sea de manera individual o como copropietarias con sus cónyuges.

Proteger las tierras indígenas y aquellas vulnerables desde el punto de vista ambiental:

Nicaragua: en el marco del Proyecto de Administración de Tierras (ejercicio de 2002) (i), la AIF ayudó a demarcar, repartir y registrar 1 millón de hectáreas de tierras indígenas y de comunidades étnicas en la región de la Costa Atlántica, además de preparar planes de manejo territorial con la participación de las comunidades, sus líderes y autoridades a fin de guiar los próximos esfuerzos de desarrollo.

Apoyar la paz y la mitigación de conflictos:

Guatemala: como uno de los factores de trasfondo en los 30 años de guerra civil en Guatemala, los asuntos relacionados con la tierra surgieron con fuerza en los Acuerdos de Paz de 1996. La inseguridad en los derechos de tenencia alimentaba el conflicto y obstaculizaba las inversiones, en especial en las zonas rurales. Mediante el Proyecto de Administración de Tierras (i) que comenzó en 1999, el BIRF ayudó a demarcar unas 720 000 hectáreas rurales (2980 propiedades con títulos de propiedad y registradas) y 67 000 parcelas urbanas (28 750 de ellas recibieron títulos de dominio inscritos y el 40 % pertenecía a jefas de hogar), con lo que se cubrió la mayoría de las tierras del Departamento de El Petén. De los conflictos relacionados con tierras, el 79 % se resolvió mediante un proceso de mediación participativo que fue puesto a prueba en el proyecto. En la actualidad, un Segundo Proyecto de Administración de Tierras (i) que se inició en 2007 está ampliando estas actividades a varios otros departamentos del país.

Sri Lanka: el Programa de Reconstrucción de Viviendas en el noreste del país (ejercicio de 2005) (i), financiado por la AIF, ayudó a la reparación de 31 200 viviendas en la zona durante cuatro años. Esta iniciativa posibilitó el regreso de los habitantes desplazados y la regularización de los títulos de dominio para beneficiarios específicos.

Demostrar la factibilidad de estrategias comunitarias para garantizar el acceso a tierras por parte de los pobres:

Honduras: el Proyecto Piloto de Acceso a la Tierra (i) (ejercicio de 2001) demostró la factibilidad financiera de una reforma agraria comunitaria con financiamiento privado para la adquisición de tierras. Al término del proyecto, 990 familias habían adquirido 2400 hectáreas, 97 % de los agricultores habían  pagado sus préstamos y los ingresos de los agricultores se habían duplicado en cuatro años.

Malawi: el Proyecto Comunitario para el Aprovechamiento de Tierras Rurales (i) (ejercicio de 2004) se basó en la nueva política agraria adoptada por el país en 2002 y que contó con el respaldo de la AIF. En mayo de 2010, 15 000 familias pobres lograron acceder a tierras. De este modo, los márgenes brutos por hectárea se multiplicaron por 10 en el caso del maíz híbrido en comparación con el nivel de referencia previo a la reubicación.

Brasil: en el marco del Proyecto de Alivio de la Pobreza (i) en base a la Tierra (ejercicio de 2000), las familias formaron grupos que negociaban en forma directa con los posibles vendedores para adquirir propiedades en buen estado. Luego obtenían financiamiento y apoyo técnico para instalarse en los terrenos o cerca de ellos y mejorar su productividad. Gracias a la iniciativa del BIRF, más de 55 000 familias rurales pobres tuvieron acceso a cerca de 1,2 millones de hectáreas.

Ayudar a las mujeres a conseguir un trato igualitario en la obtención del derecho a la tierra:

Las mujeres suelen enfrentar dificultades a la hora de demostrar que son dueñas de la tierra que trabajan o habitan. La falta de derechos de propiedad claros les niega la posibilidad de ganar más, por ejemplo arrendando la propiedad o usándola como garantía para un préstamo. El Banco Mundial ayuda a mujeres en Etiopía, Honduras, Indonesia, Kosovo, Nicaragua y Viet Nam a comprender sus derechos y garantizar el título de dominio sobre sus propiedades, gracias a lo cual pueden aprovechar mejor el activo más importante que poseen.

La República Kirguisa introdujo un sistema de registro de los derechos de la tierra y una agencia que creó la base jurídica y administrativa para el registro de tierras y bienes raíces. Vea video en inglés.

Contribución del Grupo del Banco Mundial

En los últimos 10 años (desde el ejercicio de 2004 en adelante), el Banco Mundial ha apoyado 34 proyectos en 27 países en los que la tenencia de la tierra representaba el tema principal con una asistencia total de unos US$1200 millones.  Además, alrededor de 82 proyectos en 41 países abordaron esta materia como un tema secundario. En algunos casos, los proyectos solo se concentraron en problemas de la tenencia de la tierra; en otros, este asunto fue uno de los muchos componentes de programas de inversión pública más amplios. Algunos proyectos financiaron inversiones públicas específicas mientras que otros respaldaron reformas institucionales y en materia de políticas.

La cartera activa de proyectos del Banco Mundial incluye 19 iniciativas donde la tenencia de la tierra es el tema principal (por un monto de unos US$771 millones en compromisos de financiamiento) y 27 donde este asunto es secundario (con al menos US$200 millones en compromisos adicionales).

La sólida capacidad de análisis y el liderazgo intelectual del Banco Mundial permiten aprovechar al máximo la investigación de vanguardia y demostrar la importancia de esta materia para el desarrollo económico mundial. También han servido para ayudar a los países a formular estrategias nacionales participativas para abordar el tema de la tierra estableciendo prioridades y un orden secuencial.

Asociados

El Banco Mundial se asoció con bancos regionales de desarrollo, organizaciones de Naciones Unidas (ONU), donantes bilaterales, gobiernos nacionales y locales así como organizaciones de la sociedad civil en un esfuerzo por promover el conocimiento y apoyar la modernización de las políticas agrarias y los sistemas nacionales de administración. Además, fomentó una labor trascendental de cooperación “sur-sur” entre los países en desarrollo, lo que a menudo permitió a las autoridades nacionales y al personal técnico que participa en proyectos exitosos de administración de tierras compartir sus experiencias con sus pares de otros lugares.

Además, apoyó activamente la preparación y aprobación en mayo de 2012 por parte del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS, por sus siglas en inglés) de las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional (i). La institución es parte de un compromiso activo con múltiples asociados (organismos de la ONU, donantes bilaterales y organizaciones de la sociedad civil) para apoyar la implementación de estas pautas a nivel de país mediante una amplia divulgación, formación de capacidades y respaldo financiero a políticas y proyectos que mejoren la gestión de la tenencia de la tierra de acuerdo con estas pautas. El Grupo del Banco Mundial considera que estas directrices son un instrumento internacional importante para orientar reformas normativas específicas, ya que ofrecen un marco acordado para la adopción de medidas, la amplia participación y el seguimiento de los resultados.

Otros ejemplos de asociaciones sobre políticas y administración de la tierra en las que participa el Banco Mundial incluyen el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), la Red de Herramientas Globales sobre la Tierra de ONU-Habitat y el Programa Piloto para Conservar el Amazonas de Brasil (i), apoyado por el Grupo de los Siete (G-7). El Banco colabora también con asociaciones de profesionales, como la Federación Internacional de Agrimensores; fundaciones privadas como la Fundación Bill y Melinda Gates, y diversos fondos fiduciarios de múltiples donantes dedicados a la recuperación después de conflictos y desastres naturales. Anualmente, organiza una conferencia internacional de políticas y administración de la tierra a la que asistieron más de 800 participantes solo el año pasado. El Banco forma parte del Grupo de trabajo de los donantes sobre la tenencia de la tierra (i), el cual recientemente dio a conocer una base de datos de todos los proyectos en esta área financiados por la plataforma de donantes. Esta herramienta mejorará la coordinación entre los donantes y apoyará la implementación de las directrices voluntarias a nivel individual y de los países. También integra la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra (ILC, por sus siglas en inglés), una alianza mundial conformada por organizaciones internacionales y de la sociedad civil que promueve un acceso seguro y equitativo a la tierra.

Próximos pasos

Por lo general, la tierra y la propiedad de esta representan entre la mitad y tres cuartas partes del patrimonio nacional. Desde ese punto de vista, clarificar aspectos como la tenencia y la ocupación, resolver conflictos por este tema y distribuir y valorar los recursos terrestres — además de concebir leyes, reglamentos e instituciones apropiadas—, son elementos muy importantes para el crecimiento, la lucha contra la pobreza y el desarrollo sostenible. Un marco legal propicio y acuerdos eficaces sobre la administración de la tierra son tan trascendentales para el proceso de desarrollo como lo son las leyes y reglamentos prudentes y las disposiciones institucionales relativas a la mano de obra y el capital. En la medida en que el cambio climático, la volatilidad de los precios de los alimentos y otros factores ejercen cada vez más presión sobre los escasos recursos naturales, los países enfrentan la necesidad de agilizar las medidas para modernizar los sistemas de administración de la tierra; garantizar la disponibilidad de datos precisos sobre los recursos de la tierra, la ocupación y la tenencia, y asegurar que la información esté organizada de manera tal que se pueda actualizar con facilidad y compartir con las distintas instituciones que participan en la planificación para el desarrollo y en situaciones posteriores a conflictos y desastres.   

El Banco Mundial continuará su labor en los países, ofreciéndoles trabajo analítico, oportunidades de diálogo sobre políticas y apoyo operacional y financiero, para ayudar a modernizar los sistemas de administración de la tierra de modo de proteger los derechos de los pobres, impulsar una mejor gestión de los recursos nacionales, aumentar la inversión productiva e impulsar una diversificación de las fuentes de riqueza y su distribución.