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Mejorando la calidad del Gasto Público y suministrando protección social para los pobres en la República Dominicana

Transferencias Condicionadas de Efectivo y Subsidios en la República Dominicana

Abril 17, 2013

El Banco Mundial ayudó a la República Dominicana a asegurar la sostenibilidad fiscal y mejorar los programas clave de protección social cuando la economía del país fue golpeada por la crisis económica mundial de 2008-09. El gasto en el programa de transferencias monetarias condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés) del país se multiplicó casi por tres entre 2006 y 2012, y ahora alcanza 650.000 familias, 90% de los indigentes y 80% de los moderadamente pobres. La cantidad de beneficiarios del Seguro Nacional de Salud se expandió fuertemente en los últimos años hasta alcanzar al 73% de los pobres en 2012. Para proteger a los menos favorecidos mientras se promueve la sostenibilidad fiscal, se reemplazaron las subvenciones a la electricidad, en el marco del Programa de Reducción de Apagones (PARA), ineficiente y focalizado geográficamente, por el programa Bonoluz, que únicamente está dirigido a hogares pobres. El programa Bonoluz usa el mecanismo de focalización nacional (SIUBEN) para identificar a los pobres, y el mecanismo independiente de pago (ADESS) para transferir el subsidio, sacando así también provecho de las herramientas diseñadas para el programa CCT. Finalmente, esfuerzos para cerrar brechas en la provisión de servicios sociales básicos han ayudado a mejorar los resultados para los más pobres.
536.000

hogares pobres se beneficaron del subsidio Bonoluz.

MAPA DEL PROYECTO

Desafío

Luego de la crisis financiera interna de 2003, que exacerbó significativamente la pobreza, la República Dominicana se recuperó y logró un fuerte crecimiento económico, promediando 9,5% al año en el periodo 2005-07. A diferencia del resto de las economías de la región, el país pudo evitar la recesión en 2009, pero el menor crecimiento fue suficiente para amenazar la sostenibilidad fiscal cuando la reducción de los ingresos impuso restricciones a los sectores prioritarios. El alza aguda en los precios del petróleo presionó aún más el presupuesto debido a los subsidios a la electricidad no focalizados que obligaban al Gobierno a asumir las fluctuaciones en los precios de mercado en lugar de traspasarlos a los consumidores. El principal desafío para las autoridades residía en mantener los servicios gubernamentales, proteger el gasto social y restablecer la sostenibilidad fiscal para impedir la anulación de algunas reformas recientes.

Estrategia

El Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés) destinado a las Finanzas Públicas y el Sector Social y el primer Préstamo de la serie Desempeño y Rendición de Cuentas en Servicios Sociales, ambos en línea con la Alianza estratégica con el país y la Estrategia Nacional de Desarrollo de la República Dominicana, fueron firmados en noviembre de 2009. Los segundo y tercer Préstamos de la serie Desempeño y Rendición de Cuentas en Servicios Sociales fueron aprobados en Noviembre de 2010 y 2011 respectivamente. Estas operaciones se orientaron a mejorar la calidad y eficiencia del gasto público y mitigar el impacto de la crisis económica mundial en curso en las finanzas públicas del país. Buscaron fundamentalmente reformular el sistema de protección social con el fin de llegar a los más necesitados, utilizando de manera eficiente los escasos recursos públicos. Algunas de las medidas adoptadas para lograr estos objetivos incluyeron la racionalización de los programas de protección social, la reforma del programa de transferencias monetarias condicionadas Solidaridad para promover mayores inversiones en capital humano, el mejoramiento de la focalización mediante la actualización y combinación de las bases de datos disponibles, las inversiones en servicios sociales básicos dirigidos a áreas donde existen brechas en el acceso de los más pobres, y la promoción de reformas en el manejo del gasto social a través de acuerdos de desempeño, mayor transparencia y planificación plurianual de presupuesto e inversiones.

Resultados

Para mejorar la sostenibilidad fiscal, los subsidios universales al gas y la electricidad fueron reemplazados por subsidios focalizados y el Gobierno subió la tarifa eléctrica y redujo el consumo máximo bajo el cual se aplica el subsidio. En el momento de su eliminación, el anterior subsidio geográfico contaba con 450,000 hogares beneficiarios, pero únicamente el 44% de ellos era pobre. Este esquema fue reemplazado por un subsidio focalizado, Bonoluz. En 2012, 536,000 hogares pobres fueron beneficiarios de dicho programa (que cubre el equivalente al uso de 100 kWh de electricidad al mes). El incremento de la tarifa eléctrica en un 12% ayudó a reducir las pérdidas del sector eléctrico, aunque el repunte de los precios del petróleo finalmente contrarrestó esas ganancias. Otras medidas de mejora de administración tributaria y prevención de la evasión fiscal, apoyadas por los préstamos, ayudaron a mejorar la sostenibilidad fiscal.

El programa de transferencias monetarias condicionadas Solidaridad se expandió hasta cubrir al 90% de los extremadamente pobres y el 80% de los pobres a finales de 2012, suministrando incentivos a las familias para invertir en el capital humano de sus hijos al mismo tiempo que se protegía sus niveles de consumo. En el sector salud, el número de beneficiarios del régimen subsidiado se incrementó drásticamente para cubrir al 73% de los pobres en 2012. Además, alrededor de 766,000 hogares pobres reciben hoy subsidios focalizados al gas a través del programa Bonogas, para mitigar el incremento en tarifas y proteger su bienestar. Finalmente, inversiones significativas en servicios de salud y educación básicos en áreas donde los beneficiarios del programa de transferencias condicionadas carecían de acceso ha ayudado a promover mejoras en desarrollo humano.

En términos de cambios sistémicos, estos esfuerzos han ayudado a cambiar el panorama de protección social en el país. Concretamente, el país ha desarrollado un sistema nacional de focalización de subsidios (SIUBEN), compartido por multitud de programas dirigidos a la población pobre, como los arriba mencionados. También, la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS) ha centralizado las transferencias de dichos programas (Bonoluz, Bonogas, y Solidaridad entre otros) a través de la tarjeta de débito Solidaridad. Esto ha incrementado la eficiencia de los pagos (reduciendo los costes) y ha limitado los riesgos de fraude, dado que las transacciones son controladas electrónicamente. Estas herramientas han sido inversiones críticas para desarrollar un sistema de protección social efectivo y eficiente. Mejoras dirigidas a la elaboración un presupuesto por resultados en salud y educación son también pasos importantes para alcanzar un mejor uso de recursos públicos.

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Con nuestro anterior presupuesto, podíamos llenar el estanque de gas [del generador] para no más de 20-25 días de uso; el apoyo de Bonogas nos permite comprar gas para más de dos meses; ahora es un servicio y no una preocupación. Close Quotes

Altagracia Trinidad
Madre, 37 años, Santo Domingo

Contribución del Banco

Conforme a la Alianza Estratégica con el país, se combinaron una serie de instrumentos para mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público, y mitigar el impacto de la crisis global sobre la economía dominicana: el préstamo de 150 millones de dólares sobre Finanzas Públicas y el Sector Social firmado en noviembre de 2009; los tres préstamos de la serie Desempeño y Rendición de Cuentas en Servicios Sociales, que totalizaron 370 millones de dólares en apoyo presupuestario; una operación de inversión para apoyar el sector social y su fortalecimiento institucional; y un préstamo de apoyo al sector salud para promover reformas críticas de cara a expandir la cobertura y mejorar la calidad del servicio. Además de apoyo financiero, el Banco aportó actividades analíticas y de asesoría técnica para apoyar su trabajo con el Gobierno y evaluó los desafíos y oportunidades del país en cuanto a mejorar la gestión de las finanzas públicas y la protección social. Estas actividades incluyen, entre otras, los servicios de asistencia técnica prestados sobre la Calidad del Gasto Público en República Dominicana (2009-2012), el Análisis de Impacto Social y sobre la Pobreza de los programas de transferencias condicionadas, las Notas de Política sobre Crecimiento y Desarrollo sostenible o el Memorando Económico sobre la isla Quisqueya/Hispaniola (2012).


Socios

Ante la solicitud de ayuda del Gobierno durante la crisis económica, el Banco coordinó su respuesta con otros donantes, principalmente el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional. Al acordar las áreas de política que requerían reforma, las autoridades pudieron abordar algunos desafíos institucionales y demandas sociales clave y, al mismo tiempo, proporcionar estímulo fiscal conjunto con la movilización de US$1.000 millones en apoyo presupuestario en 2009 para sobrellevar la crisis. El Banco Mundial también coordinó diversas gestiones de implementación con varios ministerios gubernamentales –entre ellos Economía, Finanzas, Educación y Salud– y el Gabinete Social, así como con instituciones del sector eléctrico.

Próximos pasos

Desde el cierre del Préstamo de Finanzas Públicas y el Sector Social y la serie de préstamos de apoyo presupuestario sobre Desempeño y Rendición de Cuentas en Servicios Sociales, el Gobierno ha promovido varias iniciativas para mejorar la gestión del sector público, la sostenibilidad fiscal, y los resultados de desarrollo humano. Partiendo del programa de reformas anterior, el Gobierno está comprometido a mejorar e institucionalizar herramientas que son críticas para lograr mejoras adicionales de eficiencia. En concreto, ha actualizado en 2011/2012 el SIUBEN para reflejar cambios en la situación de las familias – para permitir a nuevas familias en situación de pobreza acceder a programas, mientras que aquellas que han mejorado su situación suficientemente como para salir de la pobreza dejan de ser beneficiarios – y se ha ampliado la cobertura a todo el territorio nacional. El gobierno también está continuamente mejorando su programa de transferencias monetarias condicionadas con el objetivo de adaptarlo a la cambiante situación y maximizar su impacto en términos de mejora del desarrollo humano y reducción de pobreza. Por último, el Gobierno ha reforzado su enfoque de mejora en la calidad de servicios básicos de salud y educación, fundamentalmente de cara a los pobres.

Beneficiarios

Altagracia Trinidad, de Santo Domingo, 37 años y madre de dos hijos, trabaja en su casa. Gracias al apoyo de Solidaridad, Bonoluz y Bonogas, el nivel de vida ha mejorado considerablemente en su hogar. El dinero que recibe de Comer es Primero (componente alimentario de Solidaridad) lo usa principalmente para comprar productos básicos como leche, azúcar, frijoles, aceite y arroz, aliviando así la presión financiera que afectaba a la familia. Al mismo tiempo, vela porque sus hijos asistan a la escuela, una de las condiciones del programa de transferencias en efectivo. Según la señora Trinidad, Bonoluz y Bonogas son muy importantes para su familia, porque le permiten llegar a fin de mes sin cortes de los servicios: “Con nuestro anterior presupuesto, podíamos llenar el estanque de gas [del generador] para no más de 20-25 días de uso; el apoyo de Bonogas nos permite comprar gas para más de dos meses; ahora es un servicio y no una preocupación”.

Para más información, visite el sitio web de Proyectos.