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Apoyo al programa de reforma económica de Iraq

Mitigar los efectos fiscales de la inestabilidad del precio del petróleo

Abril 30, 2013

Cuando la abrupta caída del precio internacional del petróleo en 2009 dio lugar a una inusual necesidad de financiamiento y ajuste fiscal en Iraq, el Banco Mundial brindó ayuda a las autoridades para mejorar las perspectivas de sostenibilidad fiscal entre diciembre de 2009 y marzo de 2011, mediante esta operación de financiamiento para políticas de desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés). El DPL respaldó acciones para mejorar la gestión y la implementación de los presupuestos, y las reformas del sector financiero a través de la restructuración institucional y operativa de dos bancos comerciales de propiedad del Estado.

Desafío

En los últimos 30 años, Iraq se ha visto envuelto en varios conflictos, el más reciente desde el 20 de marzo de 2003, situación que ha provocado importantes desafíos en materia de desarrollo. En este contexto, la prioridad es la necesidad de reconstruir la infraestructura e instituciones después de una trágica historia de autoritarismo, seguida de la guerra y ocupación. La tarea se dificulta debido a la amenaza de inestabilidad política y a la excesiva dependencia en un solo producto básico, el petróleo, para la generación de ingresos.

Los ingresos por concepto de exportaciones de crudo representan cerca de dos tercios del producto interno bruto (PIB) del país y prácticamente la totalidad de sus entradas fiscales y exportaciones. La volatilidad del precio internacional del petróleo se traduce en inestabilidad en los embarques desde Iraq y, como consecuencia, en la alta fluctuación de sus ingresos fiscales. La abrupta caída del precio internacional del crudo en 2009 provocó una inusual necesidad de financiamiento y un ajuste fiscal. Entre 2009 y 2011, surgió una importante brecha de financiamiento, del orden de los US$4.900 millones. La posición fiscal de Iraq, tan sujeta a un precio inestable, junto con la dependencia de la economía en el Estado, puso en duda la sostenibilidad de los primeros logros de la reconstrucción y generó un nuevo consenso político al respecto, en caso de que no fuera posible moderar el ajuste fiscal que era necesario.

Solución

El objetivo principal del DPL fue reducir el impacto de la crisis financiera en la economía iraquí y apoyar el programa de reformas económicas a mediano plazo, ayudando con ello al país a mejorar la sostenibilidad fiscal y disminuyendo su vulnerabilidad fiscal y socioeconómica ante caídas repentinas del ingreso por concepto del petróleo. Las áreas específicas que recibieron apoyo fueron: i) gestión de las finanzas públicas; ii) reformas al sector financiero, y iii) cambios al sistema de protección social para aumentar su eficacia y sostenibilidad fiscal. Estas modificaciones fueron muy útiles, ya sea para apoyar la consolidación fiscal y la racionalización/reasignación de prioridades del programa de gastos públicos de Iraq (red de seguridad social, sistema de distribución pública y reforma a las pensiones) o para reactivar el crecimiento del sector privado, incluso con cambios al sector financiero basados en un programa aprobado por el Gobierno en febrero de 2009.

Resultados

Se lograron avances en la gestión y la implementación de los presupuestos, entre ellos:

  • A partir de diciembre de 2011, los informes mensuales de ejecución presupuestaria se publican dentro de los 60 días después del fin de mes.
  • La Junta Suprema de Auditoría (BSA, por sus siglas en inglés) terminó las auditorías de las cuentas públicas de 2006 y 2007 y comenzó a trabajar en los informes de 2008 y 2009.
  • Desde diciembre de 2011, en el sitio web del Ministerio de Finanzas se encuentra disponible información sobre el presupuesto federal.

La reforma del sector financiero ha sido posible gracias a la restructuración institucional y operativa de los dos bancos comerciales de propiedad del Estado. Los resultados más importantes incluyen:

  • Mejor nivel de reservas en estos dos bancos, con un aumento en la relación entre reservas y préstamos improductivos (NPL, por sus siglas en inglés) de 10% en junio de 2008 a 20% en octubre de 2011.
  • Aumento de la relación entre préstamos al sector privado y el PIB de 4% en 2008 a 6% en octubre de 2011.
  • Mayor reducción en el tiempo de procesamiento de las transacciones de pagos mediante: i) la aplicación del sistema de liquidaciones brutas en tiempo real (RTGS, por sus siglas en inglés), y ii) el aumento del número de bancos que participa en el RTGS, de 16 a 44 entre 2006 y 2011.  La cantidad de transacciones diarias subió también de 120 a 500 en el mismo periodo.

Se iniciaron gestiones para aplicar una reforma al sistema de distribución pública, aunque los avances han sido inconstantes.  

  • Se creó la Junta Nacional de Pensiones (NBP, por sus siglas en inglés) como el organismo unificador de los planes obligatorios de pensiones.
  • La NBP aloja al recién creado Fondo de Pensiones Estatal (SPF, por sus siglas en inglés), que ofrece beneficios a trabajadores del sector público que jubilaron el 17 de enero de 2008 o con posterioridad a esa fecha.
  • El actual Sistema de Seguridad Social, el plan de pensiones del sector privado, será transferido a la NBP.

Contribución del Grupo del Banco Mundial

El financiamiento del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) consistió en US$250 millones.

Asociados

La operación formó parte de un paquete de apoyo más amplio que incluyó un acuerdo de derecho de giro del Fondo Monetario Internacional (FMI) por un monto total de US$3.700 millones. Al momento del cierre del proyecto, el FMI había desembolsado cerca de US$1.700 millones en tres etapas. El equipo del Banco trabajó en asociación con el FMI en programas paralelos. Además del FMI, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID, por sus siglas en inglés) y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos también prestaron asistencia para la creación y el mejoramiento de las herramientas de preparación presupuestaria y los procedimientos correspondientes. 

Próximos pasos

Aunque la operación fue programática y su diseño incluía dos fases, la situación económica en Iraq mejoró significativamente después de 2009 con el alza en los precios internacionales del petróleo y el aumento en la producción de crudo, y no hubo necesidad de financiamiento que justificara la segunda operación conforme a las pautas del actual DPL.

Beneficiarios

El Banco Central y dos bancos estatales fueron los principales beneficiarios de la reforma financiera.  Por otro lado, el público en general y los grupos vulnerables en particular recibieron beneficios indirectos del programa a través del apoyo a la gestión presupuestaria que se alineó con la estrategia de reducción de la pobreza, y también con la mayor eficiencia del sistema de protección social.