Fortaleciendo los marcos de rendición de cuentas y resultados en la educación, salud y nutrición en el Perú

Desafío

A partir de 1990, y a pesar de inversiones significativas en los servicios de educación básica y salud que sirvieron para aumentar la cobertura, Perú experimentó un persistente estancamiento en sus resultados de desarrollo humano. Para 2005, apenas el 15 por ciento de los alumnos de segundo grado peruanos alcanzaban un nivel suficiente de alfabetización, mientras que alrededor de la mitad no podía leer. En términos de salud, los partos institucionales cubrían apenas el 49,4 por ciento de los partos rurales en 2007, derivando en una elevada tasa de mortalidad materna y neonatal, mientras que los controles de crecimiento en menores de un año llegaron a un pésimo promedio de 3,3 visitas por año, versus el estándar recomendado de 12. Al mismo tiempo, el 30 por ciento de los peruanos menores de cinco sufría de malnutrición crónica. Estos malos resultados eran especialmente prevalentes en áreas rurales. La baja calidad de los servicios educativos y de salud se veía reforzada por un “equilibrio de bajo nivel”; los proveedores de servicios, reguladores y usuarios aceptaban estos servicios de baja calidad debido a la falta o ausencia de marcos de rendición de cuentas e incentivos para mejorarlos.

Enfoque

Basándose en el marco de rendición de cuentas elaborado por el Informe sobre Desarrollo Mundial 2004 del Banco Mundial, la Serie de Préstamos de Políticas de Desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés) de Resultados y Transparencia (REACT) del Perú constituye uno de los pocos esfuerzos señeros de la Vicepresidencia del Banco para Desarrollo Humano (DH) en enfocarse en el nexo entre gobernanza y prestación de servicios; en este caso específico, hacer que los servicios de educación, salud y nutrición sean más responsables frente a las comunidades que sirven. El programa hizo uso de trabajos analíticos a nivel mundial y nacional, y se benefició de una coordinación con otros préstamos del Banco, tanto en el área de DH como en otras. La serie REACT DPL respaldó la participación y movilización de varios actores sociales para presionar por cambios en la calidad de los servicios, en especial en comunidades rurales pobres (muchas con una gran población indígena), instando al gobierno a llevar a cabo numerosas consultas con la sociedad civil respecto a la orientación estratégica e intervenciones. El Banco jugó un papel crucial como agente confiable e informado en este diálogo sobre políticas con múltiples partes interesadas.

Resultados

El foco puesto en la rendición de cuentas y los resultados promovido por la serie REACT suscitó un cambio dramático en el enfoque del gobierno hacia la prestación de servicios. El cambio, desde una presupuestación y supervisión basadas en procesos a otras basadas en resultados, y hacia relaciones claras de rendición de cuentas tanto ascendentes como descendentes tuvieron un impacto decisivo sobre los resultados.

• En educación, el establecimiento de un examen estándar universal y la divulgación de sus resultados han sido instrumentales en el diseño de políticas basadas en resultados, la focalización de escuelas rezagadas, y la creación de un ambiente orientado a resultados. Desde la creación de la serie DPL en 2007, la proporción de alumnos de segundo grado que logran el Nivel 2 en comprensión lectora aumentó de 16 a 44 por ciento.
• En salud, la institucionalización del censo de infraestructura especializada para partos en regiones de alto riesgo genera datos sobre capacidad y calidad del servicio que están facilitando la tendencia hacia una mejor asignación de recursos y mejores tasas de partos rurales institucionales, que aumentaron de 49,4 por ciento en 2007 a 68,5 por ciento en 2013.
• En nutrición, la divulgación masiva y seguimiento habitual de normas simples de monitoreo y orientación a infantes mejoró la concientización pública respecto a la malnutrición infantil crónica y sentó las bases para una asignación estratégica de recursos así como la participación de autoridades locales y sociedad civil en el logro de resultados nutricionales. Perú redujo la tasa de crecimiento reducido en menores de cinco años de 28,5 por ciento en 2007 a 14,5 por ciento en 2014.

Gracias a las políticas apoyadas por el programa REACT, todos los niños peruanos nacidos después de 2008 reciben un código único de identificación de manera automática. Actualmente, todos los certificados de nacimiento nuevos emitidos por el Registro Nacional de Identificación de Estado Civil (RENIEC), oficinas auxiliares del RENIEC o registros civiles municipales incluyen el código único de identificación. Si bien ningún resultado en educación, salud o nutrición está directamente vinculado a un mayor registro civil de los recién nacidos, existe evidencia que apunta a que el uso ampliado de una identificación contribuye a la detección temprana de niños en riesgo así como a una mejor focalización de y participación en programas sociales. Incluir el CUI en los certificados de nacimiento fue el primer paso hacia un registro civil nacional integrado.

Contribución del Grupo del Banco

El financiamiento total de la serie REACT, por parte del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, fue de US$530 millones, incluida una opción de desembolso (REACT II). El RECURSO Programático (2007 a 2011) respaldó el DPL a través de estudios oportunos y asistencia técnica en las áreas de fijación de estándares de calidad y marcos de rendición de cuentas. La contribución no prestataria del Banco fue de US$2,89 millones. El Trabajo Económico y Sectorial, “Perú: evaluación del presupuesto participativo y su relación con el presupuesto basado en resultados”, complementó el trabajo analítico de la serie DPL sobre temas relacionados con la presupuestación, rendición de cuentas y participación locales. Se financió con una subvención del Mecanismo de Asociación para la Gobernanza (GPF, Governance Partnership Facility) (US$200.000) y una contribución no financiera del Banco de US$76.000. El Fondo Fiduciario para un Desarrollo Ambiental y Socialmente Sostenible contribuyó con US$60.000 para una evaluación de jóvenes indocumentados en Perú.

Socios

El Banco colaboró con el FMI en temas fiscales (en el contexto de un Acuerdo de derechos de giro para el período 2007-2009), con el Banco Interamericano de Desarrollo en gestión del gasto público (incluidas presupuestación y monitoreo basados en resultados y participativos), y con una amplia gama de agencias bilaterales y multilaterales. Estas agencias, involucradas mediante la participación en mesas redondas temáticas para donantes, incluyeron la Corporación Alemana para la Cooperación Internacional, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los EE.UU., el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, la Agencia para la Cooperación Internacional de Japón, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, y la Cooperación para el Desarrollo de Italia. También existió una estrecha coordinación con el sistema de la ONU, la Fundación Gates y la Iniciativa Nutrición (una coalición de ONG, la ONU y agencias bilaterales) en torno al componente nutricional de REACT. También se recibió apoyo sistemático del Fondo Japonés para el Desarrollo Social, que financió la operación de asistencia técnica.

Hacia adelante

El gobierno de Perú adoptó y fortaleció de manera sistemática el enfoque y la orientación de las políticas respaldadas por el programa REACT. Asimismo, la institucionalización de la presupuestación basada en resultados, la creación del Ministerio de Desarrollo Social e Inclusión en 2011, y la prioridad puesta en mejorar la calidad de los programas sociales por parte de dos administraciones consecutivas (las de Alan García y Ollanta Humala) resultó en una profundización de los mecanismos de rendición de cuentas y mayor foco en resultados. El modelo y el enfoque adoptado por el programa REACT ha sido reproducido por el Banco en otros países, incluida la República Dominicana.

Beneficiarios

El conjunto de reformas apoyadas por la serie DPL contribuyó a que la prestación de servicios fuese más inclusiva y efectiva. El número de jóvenes rurales de ambos sexos en segundo grado que alcanzan un nivel satisfactorio en lectura se triplicó en los últimos siete años. El número de madres en el quintil más pobre que dan a luz en maternidades adecuadas aumentó en un 20 por ciento entre 2009 y 2015. Los niños del quintil más pobre que reciben todas las vacunas así como controles de crecimiento de manera oportuna alcanzaron el promedio nacional en 2015. Más de 647.000 jóvenes peruanos nacidos en 2009 que de otra manera hubieran sufrido de retraso en el crecimiento a la edad de cinco están ahora libres de malnutrición crónica.