Reseña de resultados Julio 11, 2018

Uso de contratos basados en desempeño para mejorar la prestación de servicios públicos: un nuevo enfoque para el suministro de agua en Colón, Panamá

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Yimitzia, beneficiaria del proyecto Metro Agua en Colón, Panamá

Foto: Jessica Belmont, Banco Mundial


Panamá mejoró la calidad del servicio de agua para 80.382 beneficiarios en Colón, a la vez que proporcionó al Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales un modelo reproducible —mediante contratos basados en desempeño— para poner a prueba e implementar nuevos métodos de negocio.

Desafío

Al momento de diseñar el proyecto, el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN) enfrentaba serios desafíos en su capacidad. El IDAAN había mantenido las mismas tarifas desde 1982 (al 50% de su valor real), y para 2008 el déficit operacional del IDAAN alcanzaba los US$34 millones. En lugar de centrarse en mejorar la eficiencia y calidad del servicio en áreas urbanas, el IDAAN se había concentrado en mantener el statu quo y responder emergencias. El Instituto enfrentaba desafíos particulares como garantizar la calidad del servicio en barrios de bajo ingreso. En Colón aproximadamente 30% de sus 165.000 habitantes carecía de acceso a un servicio de agua confiable y apenas 38% de sus barrios registraba servicio de 18 a 24 horas por día (muy por debajo del promedio nacional de 70%). La Unidad de Negocios Colón era una de las unidades con peor desempeño del IDAAN, en tanto que la tasa de cobro de tarifas era aproximadamente de 40% de la facturación y el agua no facturada de 54%.

Enfoque

El Proyecto de Mejoramiento del Abastecimiento de Agua y el Saneamiento en la Zona Metropolitana surgió como respuesta a los problemas de capacidad del IDAAN y a los considerables desafíos operacionales en Colón. El equipo del Banco Mundial sugirió la utilización de un contrato basado en desempeño (Performance-Based Contract, PBC) para la construcción, rehabilitación y reparación necesarias para mejorar tanto la eficiencia comercial como operacional de la Unidad de Negocios Colón y la continuidad en su servicio de agua. Dado que IDAAN no tenía experiencia en PBC, el equipo del Banco, apoyado en una subvención consultiva público privada para infraestructura (TF011135) de US$70.000, convocó a expertos internacionales para que ayudaran en el diseño e implementación del contrato y facilitó un evento de intercambio de conocimientos con el Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento de Honduras. El PBC básicamente transfirió al contratista toda la responsabilidad por los resultados en tres indicadores clave. El 70% del valor del contrato se cubrió con pagos fijos, mientras que el 30% restante se utilizó para pagos variables acordes con los avances en el cumplimiento de indicadores con metas de desempeño clave. Se contrató una empresa internacional de supervisión de obras de ingeniería para monitorear la implementación del PBC y verificar de manera independiente el cumplimiento de los tres indicadores clave por parte del contratista. 

 


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71%

El proyecto trajo consigo una mayor continuidad en el suministro de agua, de 13% en 2014 a 71% hacia el fin del proyecto en junio de 2017


Resultados

El PBC, elaborado bajo el Proyecto de Mejoramiento del Abastecimiento de Agua y el Saneamiento en la Zona Metropolitana, derivó en mejoras de calidad, eficiencia y cobertura del servicio de agua. Algunos de sus resultados específicos incluyen:

  • Continuidad del suministro de agua. El proyecto trajo consigo una mayor continuidad en el suministro de agua, de 13% en 2014 a 71% hacia el fin del proyecto (junio de 2017), lo que mejoró de manera significativa la calidad del servicio. El contratista logró este resultado mediante el desarrollo de un sistema de monitoreo del flujo y presión en tiempo real, organizando el área de medición distrital de la red de agua en zonas bien definidas, y ejeutando otras inversiones.
  • Aumento en el volumen de agua facturada por medidor en Colón. En octubre de 2014, IDAAN facturó 430.000.000 de galones (1.629.700.000 litros) de agua medidos, pero al final del proyecto, la Unidad de Negocios Colón había facturado 1.590.390.024 galones (6.027.578.191 litros) medidos, convirtiéndose así en la unidad de negocios IDAAN con la tasa de cobro más elevada del país. El PBC respaldó la instalación de más de 10.000 medidores de agua en Colón.
  • Cobertura. El PBC apoyó la ampliación de la red de agua corriente a 2.115 hogares (poco más del 1% de la población de Colón, es decir, 11.632 residentes) y la rehabilitación de conexiones de agua en 12.500 hogares (aproximadamente 68.750 residentes).
  • Cobro de pagos. El PBC registra actualmente los mejores indicadores de cobro de pagos en Panamá.

Además de estos logros, el proyecto proporcionó a IDAAN un modelo funcional de contrato capaz de abordar efectivamente sus ineficiencias sistémicas y a la vez reproducible en sus otras unidades de negocio.

Contribución del Grupo del Banco

El Banco Mundial, a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, proporcionó un préstamo por US$24,5 millones para cubrir parte de los US$29,9 millones que significó el costo total del proyecto, el cual también recibió US$5,4 millones en financiamiento de contrapartida.

Socios

IDAAN, a través de su Unidad de Proyectos Externos, dirigió la implementación del proyecto. El PBC trabajó de manera estrecha con la Unidad de Negocios Colón del IDAAN, institución que tuvo un papel activo en supervisar la implementación del PBC.

Beneficiarios

Mientras que previo al proyecto muchos residentes de Colón dependían de camiones cisterna y de la recogida de aguas pluviales para contar con agua, posterior al mismo los beneficiarios pudieron acceder a una fuente continua de agua potable en sus hogares, trayendo una gran mejora de su calidad de vida. Hasta ahora, más de 150.000 personas se beneficiaron del proyecto y 75% de la población de Colón tiene ya acceso al agua las 24 horas del día.

María Martínez, residente de Colón, tiene ahora un medidor de agua. Ella vive en el barrio Valle Verde y en los últimos 20 años no había podido tener acceso al agua potable. “Antes de este proyecto, no teníamos nada de agua. Formábamos filas de más de 20 personas solo para obtener dos o tres baldes de agua. Eran épocas difíciles. Para mí, el agua es como el oro. Sin ella, era prácticamente imposible vivir”.

“Ahora es mucho mejor que antes”, dice Bertha de Vitola, vecina del barrio Davis de Colón. “Tenemos los edificios de recogida en una ubicación central para un fácil acceso a todas las comunidades. Todo lo que hay que hacer ahora es asegurarnos de pagar la factura a tiempo. Tenemos acceso al agua las 24 horas del día y a una buena presión”.

Hacia adelante

Si bien las autoridades de IDAAN reconocen el éxito del modelo PBC, no hay planes concretos para darle seguimiento al contrato basado en desempeño de Colón. El riesgo de que los resultados de Colón no se mantengan es elevado: la Unidad de Negocios Colón depende en gran medida de las oficinas centrales del IDAAN y no tiene muchos recursos como para mantener las mejoras en la calidad del servicio. Un proyecto de seguimiento, Metro Agua II, ha sido ampliado para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de los resultados, aunque el proyecto propuesto, de US$281 millones, no avanzó.