Notas sobre los Riesgos
Socio-Políticos
que enfrentan Procesos de Empoderamiento y Desarrollo Inclusivo
(con algunas recomendaciones)
Carlos H. Acuña
Universidad de San Andrés
Buenos Aires, Argentina
Trabajo cuya versión original fue preparada para el
Taller Internacional sobre Participación y
Empoderamiento para un Desarrollo Inclusivo
(Lima, Perú - Julio 9 –11 de 2001)
Organizado por el Banco Mundial
&
Auspiciado por:
Gobierno del Perú
Gobierno de Holanda
Department for International Development – UK
Banco Mundial
Buenos Aires, Octubre de 2001
Notas sobre los Riesgos Socio-Políticos
que enfrentan Procesos de Empoderamiento y Desarrollo Inclusivo
(con algunas recomendaciones)
. Introducción
Estas notas
surgieron con el objetivo de brindar un contexto de variables socio-políticas
para la evaluación y análisis de casos a llevar adelante durante el “Taller
Internacional sobre Participación y Empoderamiento
para un Desarrollo Inclusivo” (organizado por el Banco Mundial en Lima, Perú -
Julio 9 –11 de 2001).
El objetivo apunta
a acentuar aspectos claves para procesos de empoderamiento
e inclusión socio-política que, a pesar de su relevancia, no se ven
suficientemente contemplados en el análisis y/o en el diseño de estrategias
para alcanzarlos. Estos aspectos se exponen en dos capítulos. El primero,
“Recetas universales y diversidad en América Latina” argumenta que el empoderamiento y el desarrollo inclusivo deben alejarse de la tentación de
recetas universales frente a una realidad como la latinoamericana,
caracterizada por muy distintas situaciones socio-nacionales así como muy
diversos tipos de pobreza y exclusión, por lo que acciones pertinentes en una
situación no lo son, necesariamente, en otra. El segundo, “Llamados de atención
a la hora de diseñar estrategias de empoderamiento
y desarrollo inclusivo”, resalta seis aspectos puntuales usualmente no
suficientemente tomados en cuenta por las recomendaciones de política de los
organismos multilaterales de desarrollo como Banco Mundial, BID o aquellos
ligados a Naciones Unidas:
1.
No hay sociedad civil fuerte sin un estado fuerte
2.
No hay estado o instituciones públicas de lujo en
sociedades pobres
3.
No hay descentralización (política y de servicios)
funcional al empoderamiento y la
inclusión, a) que sea válida en todo momento y lugar, y b) sin la simultánea
centralización de ciertas funciones y responsabilidades públicas
4.
No hay empoderamiento
sustentable de los excluidos sin aceptación de consecuencias riesgosas
(incertidumbre sobre los resultados)
5.
No hay empoderamiento
e inclusión sin un “para qué” o ámbito en el que se despliega esta capacidad
6.
No hay empoderamiento
e inclusión integral de los excluidos, sin conflictos y participación de no
excluidos
Es de destacar que
los argumentos desarrollados en este trabajo son resultado de diversos estudios
socio-políticos (propios de la Ciencia Política y del análisis de las políticas
públicas) por lo que su carácter resulta de una lógica predominantemente
académica. Sin embargo, el hecho que este documento, a) cumple una función de
aporte a la discusión y elaboración de estrategias político-institucionales
conducentes al empoderamiento e
inclusión de pobres y excluidos en América Latina; y b) tiene como
destinatarios a policy makers,
cuadros de organismos multilaterales de desarrollo, de organizaciones de la
sociedad civil y de base; ha determinado un formato de estilo algo coloquial,
alejado de la extensión, exhaustiva fundamentación, numerosas jugosas notas a
pie y persistentes referencias bibliográficas, propias del juego de la
validación académica (aunque algo de esto sea inevitable).
El contexto de
estas notas parte del reconocimiento que los organismos y bancos multilaterales
de desarrollo, como el Banco Mundial, tienden, por la necesidad de contar con
pautas de acción y prioridades para decidir líneas de financiamiento, a plasmar
sus recomendaciones bajo la forma de recetas que se presumen universalmente
válidas o, al menos, regionalmente pertinentes. La fuerza o grado de rigidez de
estas generalizaciones ha variado según el mayor o menor dogmatismo que ha
caracterizado en distintos periodos al paradigma o teoría predominante en sus
diagnósticos y análisis. Hoy, habiendo en parte superado el economicismo propio
de los años ochenta, que desestimaba la relevancia de lo político y lo
institucional, los organismos multilaterales enfrentan el riesgo de mantener
posturas dogmáticas y generales que siguen asumiendo que porque los síntomas
observados (como exclusión socio-política y económica o ineficiencia e
ineficacia de las políticas públicas) tienen algo de parecido a través de
regiones, el problema se resuelve con las mismas recetas.Por el carácter de este documento vamos a obviar la fundamentación de
por qué esta forma analítica predominante en los supuestos de las
recomendaciones de política de los organismos multilaterales reproduce la
falacia de la afirmación del consecuente, lo que condena a muchas de las
recomendaciones universales a estar basadas en un error lógico insalvable o, en
otras palabras, en la falta de fundamento válido. Por otra parte, si bien
tampoco es este el lugar donde analizar las diferencias teóricas y
político-institucionales entre la primera generación de reformas que impulsaron
los Bancos Multilaterales de Desarrollo en la década de los años ochenta hasta
principios de los noventa y, la subsecuente, segunda generación de reformas,
que llega hasta el presente, son de destacar algunos puntos. La búsqueda de
recetas universalmente válidas reconoce dos momentos: la búsqueda de la receta
en forma deductiva y la búsqueda de la misma en forma inductiva. La primera
etapa, ligada a la “primera generación de reformas”, buscaba la receta de
políticas deduciendo a partir de modelos abstractos con fuertes presupuestos
economicistas en el sentido que las reformas de los mercados tendrían un efecto
“de arrastre” sobre las dinámicas políticas e institucionales. La lógica
teórica que animaba esta etapa no contemplaba una segunda, por lo que no se
asumía como una primera generación sino como “hija única”. La segunda etapa,
que surge a partir del reconocimiento de las limitaciones y fallas de la
primera etapa de reformas, centra la atención en lo institucional y rescata la
importancia del reconocimiento y el valor de las “buenas prácticas”. Ahora, el
poder de las recetas no estaría en su consistencia lógico-deductiva a partir de
modelos formales sino en el aprendizaje y generalización de experiencias que se
habían mostrado exitosas. El camino es inverso, de la experiencia exitosa se
inducen conclusiones y recomendaciones generales
Sin embargo, ambas formas de elaborar
recomendaciones, más allá de las diferencias en términos de su direccionalidad
lógica, comparten dos importantes debilidades. Primero, ambas persiguen la
elaboración de recomendaciones universalmente válidas, más allá del contexto
específico dentro del cual las políticas o prácticas deben ser aplicadas.
Segundo, comparten el intento o ilusión de proveer un menú o receta detallado,
similar a la sugerencia de la escritura de “contratos completos”, algo que ha
sido hace ya tiempo descartado en la literatura económica sobre contratos,
incluso para intercambios mucho más simples que procesos de reforma
socio-económica o político-institucional.
En síntesis, los apartados que siguen apuntan a
argumentar las razones para desconfiar de la eficiencia y eficacia de recetas
universales. La simplificación que estas conllevan resulta en una doble
debilidad: a) al no reconocer las especificidades propias de nuestras
sociedades, tienden a proponer acciones que, aunque pertinentes para algunas
situaciones, se muestran impropias para otras; b) esta simplificación, por su
raíz economicista, también se muestra débil a la hora de identificar
complicaciones claves –esto es, ineludibles y en el corazón de la problemática
en cuestión- ligadas a los aspectos político-institucionales y conflictivos
propios de procesos de inclusión y redefinición de la distribución de poder en
una sociedad.
I. Recetas universales y diversidad en América Latina
La forma de pensar
y encarar el desafío de la organización y empoderamiento
de los pobres y excluidos en América Latina, debe partir del reconocimiento de
las diferencias que caracterizan a nuestras sociedades. Estas diferencias
muestran, al menos, un carácter nacional o por región, por un lado, y por tipo
de pobreza o exclusión, por el otro.
a)
Diferencias
nacionales/regionales
América Latina
muestra un mosaico de muy diversos de tipos de sociedades en términos
políticos, sociales y económicos. Veamos algunas de las posibles clasificaciones
(o puntos de partida/condiciones iniciales de nuestras sociedades), ineludibles
al diseñar cursos de acción político-institucionales.
. por régimen político: la
nueva ola de democratización que ha cubierto en las últimas dos décadas a América
Latina , esconde no sólo realidades como la cubana, (y, hasta hace poco, México
y Perú) sino también democracias que, por distintas razones, han visto minadas
sus fundaciones (como Colombia o Venezuela). Por otra parte, así como existen
diversos tipos de autoritarismos también existe diversidad entre el tipo de
democracias: están las que muestran clara predominancia de los partidos
políticos y poca presencia de intereses colectivos (democracias pluralistas),
las que combinan una fuerte presencia partidaria con las organización y
participación de intereses socio-económicos como los sindicales y empresariales
(neo-corporativas), y aquellas que articulan la lógica partidaria con canales
de participación de intereses de la sociedad civil en los que no predomina la
lógica socio-económica sino la organización y representación de otros diversos
intereses (mostrando América Latina algunas democracias con aceitados canales
de participación ciudadana independientes de los partidos políticos y,
simultáneamente, otras con importantes
niveles de exclusión y barreras a la participación de las organizaciones de la
sociedad civil).
. por
organización político-regional: algunos de nuestros son países muestran una
alta concentración de la decisión política a nivel nacional –unitarios- y otros
una alta desconcentración de la lógica de representación y toma de decisiones,
usualmente a niveles de provincias o estados –federales-. Algunos de los países
formalmente federales desde el siglo XIX están, por su histórica inestabilidad
política, recién, y de la mano de la novedosa estabilidad democrática,
experimentando las ventajas y obstáculos que conlleva el federalismo. Algunos
de nuestros países unitarios y algunos de nuestros federales han experimentado
con diferente intensidad, y diversas características político-institucionales,
con el corrimiento de procesos de representación, toma de decisiones, diseño e
implementación de políticas públicas a niveles municipales. Otros mantienen un férreo control de
procesos de representación e implementación de políticas públicas a nivel
nacional o subnacional pero sin llegar a lo municipal.
. por organización
político-gubernamental: las democracias funcionan a partir del principio de
división de poderes. Esta división supone la búsqueda de un equilibrio
institucional entre los órganos de gobierno en los que se plasma la
representación de las preferencias de la ciudadanía, la decisión de políticas
públicas y su implementación. Este
equilibrio entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, apunta a evitar la
predominancia de uno sobre otro: el cumplimiento de las leyes y resguardo de
los derechos, la hechura de las leyes y el diseño e implementación de
políticas, son funciones específicas, autónomas, y mutuamente relacionadas en
una democracia. Sin embargo, las democracias latinoamericanas muestran muy
diversos equilibrios entre los poderes de gobierno que las constituyen. No sólo
se encuentran regímenes con poca presencia del parlamento frente al Ejecutivo,
o regímenes en los que la autonomía del Judicial es inexistente frente al
Ejecutivo. También se pueden observar democracias en las que existe autonomía
del Judicial, pero una autonomía que no es funcional para control del Ejecutivo
o del Legislativo, sino para maximizar intereses corporativos y/o corruptos
enquistados en la propia judicatura. Democracias, entonces, con mayor o menor
fuerza en su división de poderes, o democracias en las que las división de
poderes muestra significados muy diversos son, en definitiva, muy distintas democracias
y muestran una potencialidad (y necesidad) institucional radicalmente distinta.
. por organización
político-partidaria: detrás de la afirmación que los partidos políticos en
América Latina ven su papel debilitado y enfrentan un problema de legitimidad
(como de todas las democracias), se esconden muy distintas realidades. Desde la
crisis partidaria en sociedades (como Perú o Venezuela) donde los partidos
tradicionales cayeron en una cuasi desaparición electoral (más allá de
recomposiciones cuya sustentabilidad temporal queda en cuestión), a radicales
aperturas como la mexicana, o a situaciones de atomización y fuerte
participación de partidos nuevos (como Brasil) o el mantenimiento de los
partidos tradicionales (como Chile) o un equilibrio inestable entre partidos
tradicionales y “terceras fuerzas” (como Argentina), América Latina además
muestra organizaciones partidarias con lógicas que representan el predominio de
distintos intereses: regionales, de intereses de clase, de intereses populistas
o de intereses sin una clara relación con la lógica de su estructura
socio-económica. En definitiva, la lógica de organización y representación
partidaria no se escapa del mosaico constitutivo de la región.
. por organización
político-estatal: más allá de las características unitarias o federales de
los países de la región, el papel que juegan los municipios en los procesos de
decisión, diseño e implementación de políticas públicas es también muy variado,
así como la propia capacidad de estos municipios de sostener estos procesos una
vez ubicados en su ámbito jurisdiccional. Latinoamérica se caracteriza no sólo
por un peso/papel diverso entre las distintas jurisdicciones
(nacional/provincial/municipal) sino también por distintos patrones de
articulación, superposición o competencia entre estas jurisdicciones.
En este contexto,
un determinante central de la capacidad de gestión pública son las propiedades
de funcionamiento del Estado en cada uno de los niveles
jurisdiccionales. América Latina también muestra gran diversidad en este
sentido. Algunos Estados, como por ejemplo el chileno tienden a caracterizarse
por mayor capacidad de articulación y división de trabajo sectorial (entre
ministerios y/o secretarias) que otros, como el argentino, que muestran serios problemas
de coordinación y hasta abierta competencia entre áreas o ámbitos sectoriales
dentro de los Ejecutivos nacional, provincial y hasta municipal. En estos
últimos casos, temáticas como la pobreza o la salud materno-infantil que, por
la multidimensionalidad de sus determinantes demandan acciones concertadas
entre áreas tradicionalmente discretas (como los Ministerios de Economía,
Salud, Educación y Desarrollo Social), gozan de una capacidad
significativamente menor de actuar eficaz y eficientemente, más allá de las
decisiones que resulten de los órganos de gobierno.
El desarrollo de
estructuras estatales focalizadas en el bienestar social, o Estados de
Bienestar (en los distintos niveles jurisdiccionales), se han dado en América
Latina en diversos momentos (algunos países a partir de los años veinte y
treinta, otros a partir de los años cuarenta y cincuenta) y con distintas
características. Estas distintas características nos remiten, por ejemplo, al
grado de cobertura de la población, a los distintos equilibrios entre la
participación pública y la privada en la oferta de servicios sociales, o a
casos con mayor peso de lo público-estatal –siguiendo el modelo británico-
frente a otros casos con un mayor peso de lo público no estatal en la provisión
de servicios sociales–siguiendo modelos de mayor participación sindical como el
alemán-. Las diversas características nos hablan de distintas crisis del Estado
de Bienestar en América Latina, por la diversidad en términos de capacidades y
problemáticas institucionales, los distintos actores involucrados y
potencialidades a la hora de buscar reconstituir la capacidad pública de
ofrecer servicios de bienestar a la sociedad. Parece difícil diseñar un curso
de acción de inclusión socio-política y empoderamiento
de los pobres, sin distinguir las capacidades y propiedades diferenciales que
caracterizan a los Estados, en sus distintos niveles jurisdiccionales, en
América Latina.
. por organización de la sociedad
civil: las sociedades civiles latinoamericanas son resultado de distintos
procesos históricos. Algunas muestran una fuerte presencia de organizaciones no
gubernamentales (o “de la sociedad civil”) sin mayor relación con
organizaciones sindicales o empresariales, otras se caracterizan por una fuerte
tradición o presencia de organización en base a líneas capital/trabajo.
Aquellas que muestran una fuerte presencia simultánea de ONGs y de sindicatos,
a su vez están evolucionando en forma distinta con respecto a la inter-relación
entre estos actores de la sociedad civil (en algunas situaciones desarrollando
vínculos de colaboración y en otras manteniendo desconfianza y hasta cierta
competencia). La legalidad que liga a las ONGs o a los sindicatos con el Estado
(estableciendo distintos grados de autonomía o dependencia/control) también es
diversa y cambiante. En síntesis, sociedades civiles organizadas “en espejo” a
su estructura laboral versus sociedades civiles predominantemente organizadas
en base a “pobres” y “excluidos” del mercado laboral, mostrarán muy distintas dinámicas
de participación y conflicto, así como distintas relaciones
político-institucionales entre sociedad civil-estado, sociedad civil-gobierno y
sociedad civil-mercado.
. por peso relativo de lo urbano
versus lo rural: lo regional no se agota en los aspectos jurisdiccionales
que marca su (des)agregación entre lo nacional, provincial y municipal. América
Latina también muestra gran diversidad en términos del peso relativo de lo
urbano versus lo rural. Es más, esta, como otras variables, muestran cierta simplificación
porque se podría colocar en clave de relativa homogeneidad/heterogeneidad
geográfica donde lo “no urbano” puede mostrar propiedades de costa o llanura,
selva o montaña. De esta forma, desde lo geográfico tenemos sociedades
“pequeñas y homogéneas” (como Uruguay), “pequeñas y heterogéneas” (como Costa
Rica o Ecuador), “medianas y heterogéneas“
(como Perú), “grandes” (usualmente heterogéneas, aunque con diversidad
en su propia heterogeneidad, como Brasil, México o Argentina). Es dentro de
estos cortes geográficos que, a su vez, se dan diversos pesos de
concentraciones urbanas o dispersión “rural”. Muchas veces, los problemas de
exclusión van de la mano del alejamiento de las grandes concentraciones
urbanas, las que tienden a mostrar mayor peso político y provisión de servicios
públicos a sus habitantes. Las estrategias de inclusión y empoderamiento implicarán muy diversos caminos (y costos de
transición) frente a cada una de las distintas realidades y cortes
urbanos/rurales y geográficos que enfrentamos.
. por peso relativo de la
homogeneidad/heterogeneidad racial, étnica y cultural: la exclusión por
cuestiones socio-económicas tiende a ser más fácil de negociar que las
exclusiones o situaciones de pobreza ligadas a cuestiones raciales, étnicas o
culturales. Las barreras a superar en estos casos, están cargadas de prejuicios
y percepciones de amenaza de mayor magnitud que la que muestran los conflictos
o tensiones por la distribución económica dentro de un mismo grupo social en
términos raciales, étnicos y culturales. La variedad que muestra América Latina
en su peso relativo de heterogeneidad/homogeneidad blanco/mestizo/negro o
criollo/europeo/indio (en algunas regiones, oriental), con diversidades
culturales que muestran influencias indias, africanas, europeas o criollas, nos
habla de distintos mundos al momento de incluir a excluidos. La construcción de
una cultura pluralista, precondición de una inclusión sustentable en el largo
plazo, enfrenta diversos grados de desafío en nuestras sociedades. Es más,
sociedades con fuerte peso indígena, como Guatemala o Perú, muestran a su vez
un distinto significado (y costo/beneficio político) al momento de mostrar (o
esconder) raíz indígena en la ascendencia sanguínea. De nuevo, “incluir a los
excluidos” como objetivo, nos dice poco sobre los diversos cursos de acción
pertinentes en cada una de las situaciones que caracterizan a nuestras
sociedades.
. por tipo de economía e
inserción en la economía internacional: las economías latinoamericanas se
caracterizan por muy distintos pesos relativos de las actividades
manufacturero-industriales, de servicios, o minero-agropecuarias y pesca en su
capacidad productiva, por distinta capacidad productiva per cápita, así como por diversas mezclas de economía formal/informal,
de producción trabajo intensiva versus capital intensiva, del peso
público/privado sobre lo producido, o entre sus actividades abiertas, cerradas
y semicerradas a la competencia extranjera. La lista de las diversidades
económicas podría seguir incorporando los distintos tipos de sistemas
financieros, políticas para fijar tipos de cambio (fijo, desdoblado, flotante,
etc.), tipos de estructura impositiva (peso diferencial de impuestos al
consumo, a los capitales, a las ganancias o los bienes personales, a la
importación o a la exportación, etc.), dinámica de precios (más o menos de o
inflacionarias), o mixes entre
capital doméstico y capital multinacional y la distribución regional de las
actividades productivas. Por otra parte, y si bien está ligada a lo anterior,
tiene su especificidad la dinámica potencial de exportaciones, el peso de la
deuda externa, mayor o mayor/menor dinamismo de los productos de exportación en
los mercados externos, así como la calidad de sus redes de información y
comercialización de productos. Así como es bastante difícil hablar de “la”
economía latinoamericana, sus problemas y potencialidades, resulta superficial
(y riesgoso) suponer que estrategias de desarrollo inclusivo podrán obviar las
particular forma en que se estructuraron las arriba citadas variables en cada
sociedad. Objetivos generales como “desarrollo inclusivo”, “mayor capacidad exportadora” o “menor
déficit fiscal” nos dicen poco sobre el camino más conveniente a implementar en
cada caso.
b)
Diferencias por tipo de pobreza/exclusión
De darse la muy
improbable situación de encontrar situaciones similares en términos del régimen
político; la organización político-regional; la organización
político-gubernamental; la organización político-partidaria; la organización
político-estatal; la organización de la sociedad civil; del peso relativo de la
homogeneidad/heterogeneidad racial, étnica y cultural; o por tipo de economía e
inserción en la economía internacional, una estrategia de empoderamiento de los excluidos y desarrollo inclusivo todavía
enfrenta como problema las diversas características de aquellos grupos sociales
excluidos y destinados a constituirse en sujetos de los procesos de empoderamiento.
Por un lado, si
bien estas características están ligadas al tipo de estructura social, política
y económica en el que están inmersas, por ser también consecuencia de
políticas, aciertos y errores del comportamiento de los actores, muestran una
especificidad que no se puede deducir de la información ligada a las variables
citadas en la sección anterior. Por el otro, la noción de “pobre” o de
“excluido” tiende a esconder muy diversas realidades en términos de las causas,
características y “rigidez” de la pobreza y exclusión. Estas causas,
características y rigideces nos indican los distintos problemas de acción
colectiva y capacidades de estos grupos (desde los distintos recursos
materiales, nutricionales o educacionales, hasta los recursos valorativos y
culturales con los que cuentan los diversos grupos pobres y excluidos), como
las propiedades y fortaleza, o grado de equilibrio, propios de los obstáculos
que enfrentan los pobres y excluidos para superar su condición de tales.
Es necesario tomar
distancia de una visión economicista (unidimensional) de la pobreza y la exclusión,
a partir de la cual estas se miden sólo por niveles de ingreso o capacidad de
consumo. La situación en términos de los niveles de ingreso o capacidad de
satisfacer las necesidades básicas es central, sin embargo nos dice poco sobre
el grado de dificultad que se enfrenta, y las variables que intervienen en
reproducir la pobreza y exclusión, al no contemplar, al menos:
. presencia o ausencia de cortes
culturales
. presencia o ausencia de cortes
étnicos, raciales y/o religiosos
. presencia o ausencia de cortes
regionales y/o geográficos
. presencia o ausencia de
condiciones “estacionales” (por ejemplo, “nuevos” pobres
versus pobres “históricos”)
. impacto diferencial de la pobreza y exclusión sobre diversos subgrupos
vulnerables, inclusive en grupos pobres que no muestren ninguno de los cortes
arriba mencionados (la pobreza y la exclusión golpean diferencialmente a
mujeres, niños, adolescentes, hombres o discapacitados)
La
pobreza y la exclusión son multidimensionales y las sociedades latinoamericanas
tienden a mostrar “mezclas” diversas entre las distintas dimensiones que las
constituyen, lo que a su vez nos indica distintas situaciones en términos de
capacidades, fortalezas, potencialidades, debilidades y lógica de los
conflictos distributivos (en algunas sociedades predominan los conflictos entre
pobres y no pobres mientras en otras se observa, además, una importante
presencia de conflictos entre subgrupos pobres). Esto lleva a reconocer la
necesidad de estrategias de empoderamiento
e inclusión que contemplen y se ajusten a las especificidades de los distintos
tipos de pobreza que caracterizan a las realidades latinoamericanas. De no
hacerlo, la probabilidad de éxito de estas estrategias, más allá de los
recursos económicos invertidos, será magra (como hasta el presente).
PRIMERA CONCLUSION:
El Empoderamiento y el Desarrollo Inclusivo deben alejarse de
la tentación de recetas universales: América Latina muestra muy diversas
situaciones socio-nacionales así como muy diversos tipos de pobreza y exclusión.
Estas distintas condiciones “iniciales” sobre las que operarán las estrategias
inclusivas demandan el reconocimiento de las distintas características,
obstáculos y potencialidades propias de cada situación. Cada particular
articulación entre características de organización socio-política y económica,
así como de pobreza (y sus “mezclas”), demandará distintas estrategias de
inclusión/empoderamiento que, a su
vez, enfrentarán distintos tipo de “oposiciones” (algunas veces incluyendo
entre los opositores a algunas de las estrategias de inclusión a subgrupos
dentro de los propios pobres): por ejemplo, es claro que la distribución de
bienes económicos dentro de un mismo grupo étnico, racial o religioso resulta
menos dificultosa y negociable que la redistribución de bienes culturales o
aquella que incorpora, además, una tensión por cortes étnicos, raciales o
religiosos. Es en función de esta identificación y caracterización de la
diversidad y la especificidad de la situación de pobres y excluidos, que un curso
de acción responderá a necesidades reales e incrementará probabilidades de
éxito, evitando la imposición de modelos que, por su generalidad, oscurecen las
diferencias al punto de resultar superficiales y poco eficaces al momento de
mostrar resultados significativos.
II. Llamados de atención a la hora de diseñar estrategias
de empoderamiento
y desarrollo inclusivo:
1.
No hay sociedad
civil fuerte sin un estado fuerte
Las reformas
estructurales que se comenzaron a implementar en los años ochenta, se basaron
en el diagnóstico que afirmaba que gran parte de las ineficiencias en la
generación y distribución de recursos de América Latina, encontraban su causa
en el excesivo peso del Estado con respecto a los mercados y a la sociedad
civil. El diagnóstico veía en la vieja matriz “Estado-céntrica” fuertes raíces
no sólo de ineficiencia sino también de autoritarismo y exclusión.
El economicismo
propio de esa etapa (o primera generación de reformas), motivó recomendaciones
de política basadas en dos fuertes presupuestos:
. primero, que las reformas
económicas pro-mercado “arrastrarían” a las instituciones y a los procesos
políticos hacia equilibrios más eficientes;
. segundo, que la remoción y/o
desmantelamiento de instituciones estatales conllevaría la “liberación” de
fuerzas económicas y sociales, con un consiguiente resultado de fortalecimiento
de mercados y sociedad civil. Así, tanto la sociedad civil como el mercado eran
concebidos en una relación suma-cero con el Estado: cada espacio cedido por el
Estado sería “recibido” u ocupado por fuerzas económicas o sociales, las que
sentarían las bases de un desarrollo más eficiente, justo y sustentable en el
largo plazo.
La magra
experiencia pos-reformas estructurales (apertura de las economías,
privatizaciones, desregulación de los mercados, etc.) en términos de
crecimiento, estabilidad y distribución, llevó a los organismos multilaterales
de desarrollo a rever los simplismos de la primera generación de reformas. En
la segunda mitad de los años noventa se “redescubre” la importancia de las
instituciones y del Estado para que funcionen los mercados y la sociedad civil
pueda sostener su organización y accionar en base a derechos y garantías
ciertos. Las reformas que centraron en el Estado la mira de su accionar, en gran
medida resultaron en Estados débiles que produjeron o bien a un mayor empoderamiento de los ya poderosos o
bien en el enfrentamiento no mediado de intereses.
Es el poder
público-estatal, particularmente bajo regímenes democráticos, el que está en
condiciones de equilibrar mediante políticas públicas, las asimetrías de poder
y de realización de intereses propias del mercado y de la sociedad civil. Es
más, es el poder público-estatal el que media institucionalmente (y
legítimamente en un orden democrático) entre las contradicciones de intereses y
tendencias disruptivas de un orden social justo tanto de mercados como, a
veces, de la propia sociedad civil. En el caso de los mercados es obvio
reconocer la importancia del accionar conjunto del Estado y la sociedad civil
para defender los derechos de los consumidores, así como de la necesidad del
poder estatal para neutralizar tendencias o prácticas monopólicas u
oligopólicas por parte de poderosos grupos o empresas.
Por otra parte, la
visión de la sociedad civil y su papel por parte de los organismos
multilaterales de desarrollo (OMDs), ha tendido a desplegarse en forma algo
superficial y excluyente:
. esta
visión ha tendido a contraponerla al Estado, no sólo sugiriendo la mencionada
relación suma-cero entre estos, sino confundiendo muchas veces el papel de las
organizaciones de la sociedad civil con funciones y responsabilidades que son r
indelegables por parte del Estado;
. la
visión o apoyo a las organizaciones de la sociedad civil se dio, además, sin
mayor claridad sobre su necesaria complementación con los partidos políticos,
planteando cursos de acción muchas veces superpuestos con las funciones y
responsabilidades de los partidos, lo que conlleva el debilitamiento de canales
centrales del funcionamiento democrático;
. los
OMDs también tendieron a acentuar una visión excluyente de la sociedad civil,
usualmente restringiendo su espacio a organizaciones populares o relacionadas a
“temáticas” no ligadas a la defensa de intereses que pudieran confrontar con
aspectos relevantes de las reformas macroeconómicas propuestas, como los de los
sindicatos;
. por
último, y dentro de esta concepción de confrontación y/o falta de claridad de
la relación entre las organizaciones de la sociedad civil con el Estado, los
partidos políticos y los sindicatos, predominó también una noción idílica y
poco problematizada de estas organizaciones. En general, la tendencia ha sido a
considerar lo proveniente “de abajo” como legítimo, no llegando a incorporar en
el marco de análisis asimetrías de poder y diversos (hasta contradictorios)
intereses de la propia sociedad civil. El papel del Estado en relación a la
organización y dinámica de participación de la sociedad civil es visto con
resquemor, sin claridad sobre sus obligaciones, por ejemplo, con respecto a lo
que en la literatura sobre “capital social” se ha dado en llamar “capital
social negativo”, refiriéndose a organizaciones de la sociedad civil que
atentan contra derechos de grupos sociales y políticos e, inclusive, contra el
orden democrático (como organizaciones racistas o antidemocráticas). Por
supuesto, este argumento deja de lado el caso (menos extremo de lo pensado) de
aquellas situaciones donde la mayoría de la sociedad civil, y no sólo minorías
excéntricas, apoya posiciones fundamentalistas o autoritarias, situación que no
encuentra resolución en la teoría o ideología democrática pues si se viola el
criterio de decisión mayorítaria no hay democracia y si se viola el respeto a
los derechos minoritarios o el cumplimiento de ciertos requisitos (como
libertad de expresión, asociación, información, etc.) tampoco es posible
sostener un funcionamiento democrático.
Es de destacar que
la noción de “Estado fuerte” no implica un movimiento de péndulo hacia el viejo
Estado autoritario latinoamericano. La aclaración es necesaria dado que Estados
fuertes pueden, claramente, implicar un control social despótico y, por tanto,
atentar contra procesos de empoderamiento
e inclusión. La fortaleza estatal a la que nos referimos tiene como origen un
poder “infraestructural” o enraizado en la sociedad (usualmente coincidente con
el orden democrático), muestra relativa autonomía con respecto a los diversos
intereses puntuales que constituyen a la sociedad porque cuenta con suficientes
recursos como para evitar el asalto o control por parte de minorías o intereses
particulares de la sociedad o el mercado. Y, finalmente, despliega su fortaleza
en la capacidad de asegurar el ejercicio de la ciudadanía por medio de
políticas y acciones que profundizan la autonomía personal, el bienestar
social, el cumplimiento de la ley y el tratamiento igualitario frente a la
misma.
En este contexto,
fortaleza estatal y fortaleza de la sociedad civil se complementan y son
precondición una de otra, para promover y sostener procesos de empoderamiento e inclusión en el largo
plazo. La complejidad de estos procesos nos habla de la construcción de
equilibrios no neutros en términos de la distribución de poder no sólo entre la
sociedad civil y el Estado, sino dentro de la sociedad civil, dentro
del estado, dentro del mercado, y entre la sociedad civil, el
mercado y el estado. Por ello, Estados más transparentes y abiertos a los
intereses de sus sociedades, y en particular a los más débiles en las mismas,
no pueden pensarse como resultado de dar cuentas a la sociedad civil como una
contraparte externa y benigna frente a un sospechoso. Los procesos de
transparencia y de rendición de cuentas (accountability),
desde este punto de vista, se deben dar del estado frente a sociedad civil, de las
instituciones estatales frente a otras instituciones estatales, así como de las
organizaciones de la sociedad civil frente a la sociedad civil y al Estado.
SEGUNDA CONCLUSIÓN:
Ni
toda la sociedad civil es bella, ni su ámbito está restringido a las organizaciones
no gubernamentales. El papel de las ONGs debe establecer mayor claridad con
respecto a su relación con los sindicatos y con los partidos políticos,
tendiendo a una complementación clave para el funcionamiento democrático y que,
de mantenerse ambigua, su ausencia puede resultar en el debilitamiento del
régimen democrático. Finalmente, esta complementación también debe clarificarse
en su relación con el Estado: no hay experiencia histórica que muestre una
sociedad civil fuerte y democrática sin que articule esta fortaleza con la de
un Estado también fuerte. La dualidad del poder público (estatal y no estatal)
muestra un círculo virtuoso dentro del juego democrático y se presenta como
precondición de desarrollos inclusivos. Cuando el Estado se debilita, no se
fortalece la sociedad civil sino que resultan con más poder los ya poderosos.
Comprender estos polos de poder público (el estatal y el no estatal) como
alternativos, es minar las bases institucionales de sociedades justas y
democráticas.
2.
No hay estado o
instituciones públicas de lujo en sociedades pobres
Al enfrentar
problemas simultáneos de orden institucional y de distribución o escasez de
recursos sociales, como los que caracterizan a la exclusión y a la pobreza en América
Latina, usualmente se enfrentan dos tentaciones: la del desarrollismo
socio-económico y la del desarrollismo institucional.
En los años
cincuenta y sesenta, y con muy distintos orígenes ideológicos, las teorías de
la modernización tendían a acentuar los problemas de distribución
socio-económica para poder asegurar una verdadera y sustentable participación
política. El argumento nos decía que la participación/inclusión política (o, en
términos más actuales, el empoderamiento)
debía comenzar asegurando las bases materiales de la autonomía personal. Desde
este punto de vista, el desarrollo socio-económico (refiriéndose a los procesos
de producción-industrialización y distribución que resultasen en “pisos” o
niveles mínimos de educación, ingreso, salud, vivienda, etc.) era precondición
para el desarrollo político participativo y democrático. El desarrollismo
socio-económico partía del supuesto que un autoritarismo benigno (más o menos
popular, más o menos tecnocrático, más o menos extendido en el tiempo, pero
seguramente paternalista) era necesario como primer paso en la construcción de
sociedades democráticas. Sin las bases materiales (esto es, socio-económicas)
que diesen sustento a la participación política, la democracia estaba condenada
al fracaso.
Frente a la
derrota de las estrategias revolucionarias y a la experiencia de los
autoritarismos y el terrorismo de Estado de los años setenta, gran parte de
América Latina replanteó a la democracia como un valor en sí mismo. El respeto
a los derechos humanos y el reaseguro de la participación político-electoral,
más allá de las condiciones socio-económicas, surgieron como demandas
mayoritarias. La nueva promesa decía que la estabilidad democrática permitiría
la construcción de una institucionalidad que, a su vez, generaría mejores
políticas socio-económicas. El nuevo desarrollismo era el institucionalista: el
orden causal ahora proponía alcanzar las bases institucionales democráticas
como precondición de políticas de inclusión y justicia social.
El camino recorrido
muestra diversidad en América Latina: por un lado regiones de debilitamiento
democrático y, por el otro, sociedades en las que la estabilidad democrática ha
ido de la mano de mayores niveles de exclusión socio-económica y desencanto
político.
Hoy resulta claro
que el desafío enfrentado por nuestras
sociedades es el de la simultaneidad. En otras palabras, el “normal”
funcionamiento de las instituciones democráticas en un contexto de estabilidad
de largo plazo, no asegura per se
políticas resultantes en mayor inclusión y distribución de poder. El efectivo
ejercicio de la ciudadanía demanda tanto la construcción de canales
institucionales más eficaces y eficientes de participación y representación,
así como la generación de condiciones socio-económicas que den base material, o
posibiliten, autonomía personal suficiente como para utilizar esos canales.
TERCERA CONCLUSIÓN:
Hoy América Latina
no cuenta con el margen como para construir instituciones público-estatales o
público-no estatales de calidad, manteniendo los niveles de marginalidad,
distribución y exclusión que la caracterizan. No hay Estado o instituciones
públicas de lujo en sociedades pobres. Y tampoco se resuelven en el largo plazo
los problemas de pobreza y exclusión sin contar con instituciones democráticas
de mayor calidad. Por ello, es necesario reconocer que los procesos de empoderamiento y desarrollo inclusivo
deben también alejarse de las viejas tentaciones desarrollistas -en su versión
socio-económica o institucional- y reconocer que las estrategias de mayor
equidad y participación demandan la simultánea construcción de mejores reglas e
instituciones así como de condiciones socio-económicas más inclusivas y justas.
3.
No hay
descentralización (política y de servicios) funcional al empoderamiento y la inclusión, a) que sea válida en todo momento y
lugar, y b) sin la simultánea centralización de ciertas funciones y
responsabilidades públicas
Como parte de las
reformas de segunda generación, la descentralización de servicios públicos a
provincias y municipios representó una respuesta/solución inducida por los OMDs
a la crisis de representación y problemas de exclusión socio-política, así como
a problemas de gerenciamiento de estos servicios (como salud, educación, etc.).
La hipótesis que sustenta la propuesta
es que la mayor cercanía (menor distancia) entre representantes y funcionarios
con respecto a los representados y usuarios de los servicios, fortalecería la
capacidad de estos últimos de controlar el comportamiento de los primeros. En definitiva,
que tornaría a gobernantes y funcionarios más receptores de la voluntad y
preferencias de los ciudadanos, lo que, a su vez, resultaría en mejor gobierno
y gestión. De esta forma, la descentralización se convirtió en una poderosa
receta universal frente a problemas de representación política, transparencia,
corrupción, eficiencia y eficacia de la gestión pública. En definitiva, una
revolucionaria herramienta destinada a mejorar el funcionamiento tanto del
régimen democrático como del Estado en América Latina.
Como toda receta
universal, la descentralización comenzó a mostrar problemas en varias de las
situaciones en las que se implementó. Muchas veces, se llevó adelante sin
proveer a las jurisdicciones subnacionales receptoras de las nuevas responsabilidades
con los recursos (económicos o humanos) necesarios para administrar los
servicios descentralizados (lo que en muchos casos, como el argentino, no dejó
de cumplir la función de reducir el déficit fiscal a nivel del Estado nacional,
más allá de incrementarlo a niveles provinciales y producir una caída de la
provisión efectiva de los servicios a la ciudadanía de bajos recursos). Por
otra parte, la descentralización sin contemplar qué funciones mantener
centralizadas, lleva también a desarticulación de sistemas más que a una
provisión más eficiente y eficaz en el plano nacional. Con Estados nacionales
debilitados en términos de los recursos con los que cuentan, la
descentralización también profundiza diferencias regionales: mientras que
provincias y municipios
con experiencia descentralizada aprovecharon la nueva oportunidad, provincias y
municipios con tradición centralista ven su capacidad de gestión pública
seriamente amenazada. Provincias o municipios con recursos organizacionales o
económicos para reconvertirse, se ajustan a la nueva situación, y provincias y
municipios sin estos recursos sufren la nueva situación, empeorando su
capacidad de gestión y respuesta a necesidades publicas y sociales. En
síntesis, de la mano de la descentralización se amplía la distancia entre casos
“exitosos” y casos “frustrados”, entre jurisdicciones subnacionales “ricas” y
“pobres” mientras el Estado nacional o Federal contempla la situación sin mayor
capacidad de acción. Finalmente, los
esquemas simplistas con respecto a la descentralización y las implicancias de
una menor “distancia” política entre representantes y representados
(gobernantes y gobernados), han tendido a acentuar la capacidad de los
representados de controlar al representante, dejando de lado el aumento de la
capacidad de los representantes de controlar a los representados. En otras
palabras, de la mano de la descentralización se han fortalecido algunas
oligarquías regionales que, en el viejo esquema, encontraban en el poder
central/nacional el único límite al encubrimiento democrático de su poder
despótico. Son demasiados, y no una originalidad latinoamericana, los casos
donde los derechos de minorías o mayorías a nivel regional son defendidos o
realizados gracias a alianzas o poderes nacionales en oposición a los poderes
dominantes locales.
CUARTA CONCLUSION:
Tampoco todo lo
local es bello. En un contexto en el que la descentralización se promueve como
un eficiente y eficaz mecanismo universal de empoderamiento e inclusión de excluidos a nivel local o regional,
los desafíos previos a la implementación de estrategias de descentralización
son identificar: a) para qué conviene y para qué no; b) las precondiciones de
su éxito/fracaso; y c) qué se debe mantener centralizado para que la
descentralización no resulte en meras desarticulaciones de sistemas nacionales.
Tan importante como identificar y comprender la dinámica de casos de
descentralización exitosos es, 1) reconocer qué aspectos de la experiencia son
generalizables a otras realidades y cuáles no; y 2) identificar, comprender y
aprender de la dinámica de casos de descentralización fallidos.
4.
No hay empoderamiento sustentable de los
excluidos sin aceptación de consecuencias riesgosas (incertidumbre sobre los
resultados)
Por una parte, la
principal característica de la representación y política democráticas es que
aseguran estabilidad de reglas pero no contenidos de políticas. En otras
palabras, la legitimidad de las decisiones democráticas no está en que éstas
digan A o B, sino en que la forma en que estas se llevaron adelante responde a
las reglas de participación y respeto de derechos, propias de la democracia.
Por otra parte,
los Organismos Multilaterales de Desarrollo (por su carácter técnico) tienden a
priorizar el contenido de ciertas políticas. Las decisiones de inversión,
comprensiblemente, tienden a realizarse a partir de criterios técnicos sobre lo
que corresponde “hacer” en una situación dada. En este sentido, se presentan
como entidades “técnicas” más que “políticas” o “democráticas”.
Cuando organismos “técnicos”
pretenden basar sus políticas en el empoderamiento
e inclusión de los excluidos, más allá de lo positivo de la dirección adoptada,
enfrentan ineludiblemente dos riesgos. El primer riesgo es que, de darse una
lógica democrática y efectivizarse de la mano de los procesos de inclusión/empoderamiento un incremento en la
autonomía de criterio y acción por parte de los recién llegados a los procesos
de decisiones, nada asegura que las preferencias de los nuevos incluidos/empoderados coincidan con las recomendaciones
técnicas de los OMDs. Pueden votar en contra, movilizarse, realizar huelgas,
cortar rutas, promover la desobediencia civil, en definitiva, luchar contra lo
recomendado por los "técnicos” y, quizás, tener éxito... La posible
colisión entre las preferencias de los nuevos empoderados y las recomendaciones/preferencias de los OMDs nos
llevan al segundo riesgo: que los OMDs, a partir de reconocer que entre los
potenciales empoderados existen
potenciales aliados así como opositores a las políticas consideradas
pertinentes, los OMDs desarrollen vínculos equivalentes a los clientelístas,
esto es, apoyar el empoderamiento de
futuros aliados (procesos de empoderamiento
como cooptación más que como de construcción de autonomía) y desincentivar el
de futuros oponentes. Es, en definitiva, racional y honesto, apoyar a aquellos
que pensamos que tienen razón y no hacerlo con respecto a aquellos que
consideramos equivocados. Y hasta aquí no habría nada nuevo bajo el sol
latinoamericano pués, fortalecer a los futuros aliados y debilitar a los
futuros oponentes es politics as usual
para nuestros líderes políticos (de hecho, para todos los líderes políticos en
todo momento y lugar). Simplemente porque no es verdad que la política
latinoamericana ha sido una permanente lucha para excluir a los más
necesitados. Muchas veces su inclusión ha sido funcional a diversos proyectos
políticos (con cambiantes y, hasta hoy, discutibles intenciones).
QUINTA CONCLUSION:
Si el empoderamiento y la inclusión no va a
ser recortada/clientelista, se debe aceptar que la inclusión de los excluidos
como actores de su destino (lo que implica autonomía y libertad), conlleva
necesariamente la incertidumbre con respecto a los contenidos de política por
los que optarán una vez incluidos/empoderados.
Y esta opción constituye, necesariamente, un riesgo no sólo para las elites
latinoamericanas, sino también para los organismos multilaterales de
desarrollo.
5.
No hay empoderamiento e inclusión sin un “para
qué” o ámbito en el que se despliega esta capacidad
Los intereses de
los actores se ven influidos por juegos en distintas arenas o ámbitos (en los
que varían los actores participantes, son regidos por distintas reglas de
resolución de conflictos, muestran diversidad en la estructura de opciones, así
como distintos mixes de
costo/beneficio, etc.).
Por un lado, los
recursos y capacidades propias del empoderamiento
no gozan de la misma capacidad de impacto/influencia en todos estos ámbitos,
esto es, el poder resultante de las características y recursos que constituyen
a un actor varía según el juego en el que participa (por lo que un actor puede
desplegar, por ejemplo, alta influencia/control sobre el accionar del
Ejecutivo, menor poder sobre las del Legislativo, todavía menor sobre el
Judicial y, quizás, mínima o desdeñable si el “juego” se corre al mercado).
Por otro lado, los
ciclos o etapas de las políticas públicas ilustran diversos tipos de juego en
los que varían los actores, las racionalidades dominantes (a veces más
política, otras más técnica), las reglas/instituciones, opciones, etc.: 1) la
definición de qué es un problema público y su inclusión en la agenda de
gobierno; 2) la decisión política de operar sobre el problema; 3) el diseño de
la política; 4) su implementación; y, por fin, 5) la evaluación del impacto de
la misma.
Hoy la práctica de
empoderamiento parecería focalizarse
en las dos últimas etapas (de implementación y de evaluación/control), lo que
incrementa la capacidad o poder de los excluidos para combatir la pobreza que
los afecta aunque no la desigualdad social (temática, esta última, que
demandaría fuerte participación en las tres primeras etapas o ciclos de las
políticas públicas).
Es necesario, por
tanto, reconocer que la forma de empoderamiento
no es neutra con respecto al tipo de actor que se constituye y para qué se
constituye, lo que implica reconocer que el empoderamiento
puede incluir al actor para influenciar ciertos aspectos de sus intereses y
mantenerlo excluido en otros.
SEXTA CONCLUSION:
La evaluación y
diseño de cursos de acción que persiguen empoderamiento
y desarrollo inclusivo, deben a) abandonar la ilusión que los actores “suman”
poder como en un proceso de crecimiento que va de lo micro a lo macro (de lo
“chico” a lo “grande”), pues la forma del proceso de empoderamiento puede constituir a los actores para participar en
ciertos juegos o ámbitos y no en otros; y b) dar cuenta de qué aspectos
relacionados a los intereses de los excluidos se mantendrán excluidos de la
mano de su inclusión en otros aspectos de la política. No es lo mismo el empoderamiento para proteger el medio
ambiente, para mejorar la atención de en los hospitales públicos, para lograr
acceso igualitario a la justicia, para participar en las decisiones sobre
integración regional-internacional o sobre la distribución de la riqueza. Una
estrategia que no reconozca esta diversidad y sus especificidades corre el
riesgo de incluir/empoderar en un
ámbito o temática, mientras excluye/reproduce la debilidad en otra...
6.
No hay empoderamiento e inclusión integral de
los excluidos, sin conflictos y participación de no excluidos
La presencia de
cierto “economicismo” en nuestros debates nos muestra a los procesos de empoderamiento e inclusión como caminos
donde algunos mejoran su situación (los excluidos) sin que los otros (los ya
incluidos) se vean afectados. Apuntando en una dirección paretiana superior,
nos hablan de un proceso sin mayores conflictos ni contradicciones de intereses
(salvo que se den problemas de “información” por los que algunos actores
muestran un comportamiento conflictivo porque, supuestamente, no terminan de
comprender la situación y sus intereses).
Sin embargo, el empoderamiento e inclusión de los
excluidos no son neutros con respecto a la distribución de poder en la
sociedad. Esto implica que otros actores (los ya incluidos) pierden relativa
influencia sobre las decisiones y distribución de recursos. Por ello, no se
puede pensar procesos de empoderamiento
y desarrollo inclusivo como uno de crecimiento y construcción lineal de un
actor, sino que es necesario ubicarlos en la estructura de relaciones sociales
en la que están inmersos.
Un primer problema
es que la historia muestra que los procesos de empoderamiento e inclusión socio-política conllevan importantes
arcos de oposición: ¿quiénes son los opositores a estos procesos?, ¿cuáles son
sus intereses?, ¿con qué recursos y capacidades cuentan?, ¿qué incentivos
pueden tener los afectados por el empoderamiento
de los excluidos para aceptarlo? Estas son preguntas clave para comprender un
primer obstáculo para el éxito de estos procesos. Diagnósticos sobre las
características y posibles cursos de acción por parte de actores sociales
dominantes, algunos de los actores políticos y la burocracia, parecen
ineludibles a la hora de diseñar e implementar estrategias de empoderamiento y desarrollo inclusivo.
Un segundo
problema es el de la paradoja de la temporalidad y la consecuente necesidad de
alianzas por parte de los actores a incluir con algunos de los actores ya
incluidos: la paradoja de la temporalidad está en que en un primer momento los
más interesados en fortalecerse e iniciar el proceso de empoderamiento e inclusión no cuentan con suficiente poder y se ven
excluidos de las decisiones y acciones que reproducen su debilidad y exclusión.
En esta instancia, el inicio y sostén del proceso de empoderamiento e inclusión demanda la acción de actores ya
incluidos, que permitan restarle estabilidad al viejo “equilibrio excluyente”.
Si bien el arco de alianzas necesarias para sostener este proceso es
contingente a las características propias de cada sociedad, se pueden
identificar tres elementos centrales para el éxito o fracaso de este tipo de
alianzas: a) la relación entre los beneficiarios del empoderamiento y las clases medias; b) el papel de los medios de
comunicación (creando “ambientes” ideológico/culturales más o menos propicios a
la integración socio-política); y c) el papel de los actores internacionales
como los OMDs (por su capacidad de actuar no sólo aportando recursos para
alivianar el costo doméstico de estos procesos, sino también legitimando como
necesarios/inevitables estos procesos frente a los opositores –particularmente
frente a los actores socio-económico dominantes-).
La articulación de
los contenidos de este apartado con los del punto anterior, no deben llevar a
la conclusión que la participación y el empoderamiento
en etapas como la implementación o la evaluación de políticas, o a nivel local,
no son relevantes o son necesariamente conflictivas. Es indudable el valor y
mejoramiento de la calidad de vida que este tipo de participación muestra sobre
los sectores marginados o débiles de nuestras sociedades. Lo que se acentúa es
la presencia de un doble peligro: a) que el no reconocimiento de las
complejidades propias de estos procesos reduzca su probabilidad de éxito y genere
escenarios inesperados y de alto riesgo (particularmente para los propios
excluidos); b) que frente a la conflictividad, la incertidumbre y el riesgo de
procesos de empoderamiento e
inclusión, se busque como salida “enfrascar” o “contener” estos procesos en
ámbitos no conflictivos (“pequeños” o “micro”), reproduciendo la debilidad y
exclusión de los marginados en los “grandes” temas o ámbitos que afectan sus
intereses.
No parece gozar de
atención suficiente en nuestros debates el reconocimiento de que, por sus
características, los procesos de empoderamiento
e inclusión socio-política integral (que no quedan “enfrascados” en lo
“pequeño”) son procesos conflictivos que demandan saber cómo neutralizar la
reacción de los afectados/amenazados por esta redistribución de poder y cómo
construir una alianza que permita iniciar y sostener estos procesos hasta
alcanzar un nuevo equilibrio estable.
SEPTIMA CONCLUSION:
Dado que los
procesos de empoderamiento y
desarrollo inclusivo desestabilizan el previo equilibrio excluyente y redefinen
la capacidad de influencia social no sólo de los excluidos sino también de los
incluidos, son procesos que necesariamente generan oposición y conllevan
amenazas, riesgos y conflictos. Para que resulten exitosamente en la construcción
de un nuevo equilibrio, ahora inclusivo, las estrategias que los guían deben
reconocer la complejidad y conflictividad que los caracteriza, así como que
existen tres elementos centrales para el tipo de alianzas capaces de sostener
estos procesos en el largo plazo: a) la relación entre los beneficiarios del empoderamiento y las clases medias; b)
el papel de los medios de comunicación (creando “ambientes”
ideológico/culturales más o menos propicios a la integración socio-política); y
c) el papel de los actores internacionales como los OMDs (por su capacidad de
actuar no sólo aportando recursos para alivianar el costo doméstico de estos
procesos, sino también legitimando como necesarios/inevitables estos procesos
frente a los opositores –particularmente frente a los actores socio-económico
dominantes-).
. Conclusiones
Las recomendaciones que surgen de estas notas
acentúan que, a la hora de decidir e implementar estrategias de empoderamiento y desarrollo inclusivo,
se debe reconocer:
1) Que el Empoderamiento y el
Desarrollo Inclusivo deben alejarse de la tentación de recetas universales:
América Latina muestra muy diversas situaciones socio-nacionales así como muy
diversos tipos de pobreza y exclusión. Estas distintas condiciones “iniciales”
sobre las que operarán las estrategias inclusivas demandan el reconocimiento de
las distintas características, obstáculos y potencialidades propias de cada
situación. Cada particular articulación entre características de organización
socio-política y económica, así como de pobreza (y sus mixes), demandará distintas estrategias de inclusión/empoderamiento que, a su vez,
enfrentarán distintos tipo de “oposiciones” (algunas veces incluyendo entre los
opositores a algunas de las estrategias de inclusión a subgrupos dentro de los
propios pobres): por ejemplo, es claro que la distribución de bienes económicos
dentro de un mismo grupo étnico, racial o religioso resulta menos dificultosa y
negociable que la redistribución de bienes culturales o aquella que incorpora,
además, una tensión por cortes étnicos, raciales o religiosos. Es en función de
esta identificación y caracterización de la diversidad y la especificidad de la
situación de pobres y excluidos, que un curso de acción responderá a
necesidades reales e incrementará probabilidades de éxito, evitando la
imposición de modelos que, por su generalidad, oscurecen las diferencias al
punto de resultar superficiales y poco eficaces al momento de mostrar
resultados significativos.
2) Que no toda la sociedad civil es
bella, ni su ámbito está restringido a las organizaciones no gubernamentales.
El papel de las ONGs debe establecer mayor claridad con respecto a su relación
con los sindicatos y con los partidos políticos, tendiendo a una
complementación clave para el funcionamiento democrático y que, de mantenerse
ambigua, su ausencia puede resultar en el debilitamiento del régimen
democrático. Finalmente, esta complementación también debe clarificarse en su
relación con el Estado: no hay experiencia histórica que muestre una sociedad civil
fuerte y democrática sin que articule esta fortaleza con la de un Estado
también fuerte. La dualidad del poder público (estatal y no estatal) muestra un
círculo virtuoso dentro del juego democrático y se presenta como precondición
de desarrollos inclusivos. Cuando el Estado se debilita, no se fortalece la
sociedad civil sino que resultan con más poder los ya poderosos. Comprender
estos polos de poder público (el estatal y el no estatal) como alternativos, es
minar las bases institucionales de sociedades justas y democráticas.
3) Que hoy América Latina no cuenta
con el margen como para construir instituciones público-estatales o público-no
estatales de calidad, manteniendo los niveles de marginalidad, distribución y
exclusión que la caracterizan. No hay Estado o instituciones públicas de lujo en
sociedades pobres. Y tampoco se resuelven en el largo plazo los problemas de
pobreza y exclusión sin contar con instituciones democráticas de mayor calidad.
Por ello, es necesario reconocer que los procesos de empoderamiento y desarrollo inclusivo deben también alejarse de las
viejas tentaciones desarrollistas -en su versión socio-económica o
institucional- y reconocer que las estrategias de mayor equidad y participación
demandan la simultánea construcción de mejores reglas e instituciones así como
la construcción de condiciones socio-económicas más inclusivas y justas.
4) Que, como la sociedad civil, tampoco todo lo
local es bello. En un contexto en el que la descentralización se promueve como
un eficiente y eficaz mecanismo universal de empoderamiento e inclusión de excluidos a nivel local o regional,
los desafíos previos a la implementación de estrategias de descentralización
son identificar: a) para qué conviene y para qué no; b) las precondiciones de
su éxito/fracaso; y c) qué se debe mantener centralizado para que la
descentralización no resulte en meras desarticulaciones de sistemas nacionales.
Tan importante como identificar y comprender la dinámica de casos de
descentralización exitosos es, 1) reconocer qué aspectos de la experiencia son
generalizables a otras realidades y cuáles no; y 2) identificar, comprender y
aprender de la dinámica de casos de descentralización fallidos.
5) Que si el empoderamiento y la inclusión no van a ser recortados/clientelistas,
se debe aceptar que la inclusión de los excluidos como actores de su destino
(lo que implica autonomía y libertad), conlleva necesariamente la incertidumbre
con respecto a los contenidos de política por los que optarán. Y esta opción
constituye, necesariamente, un riesgo no sólo para las elites latinoamericanas,
sino también para los organismos multilaterales de desarrollo.
6) Que la evaluación y diseño de
cursos de acción que persiguen empoderamiento
y desarrollo inclusivo, deben a) abandonar la ilusión que los actores “suman”
poder como en un proceso de crecimiento que va de lo micro a lo macro, pues la
forma del proceso de empoderamiento
puede constituir a los actores para participar en ciertos juegos o ámbitos y no
en otros; y b) dar cuenta de qué aspectos relacionados a los intereses de los
excluidos se mantendrán excluidos de la mano de su inclusión en otros aspectos
de la política. No es lo mismo el empoderamiento
para proteger el medio ambiente, para mejorar la atención de en los hospitales
públicos, para lograr acceso igualitario a la justicia, para participar en las
decisiones sobre integración regional-internacional o sobre la distribución de
la riqueza. Una estrategia que no reconozca esta diversidad y sus
especificidades corre el riesgo de incluir/empoderar
en un ámbito o temática, mientras excluye/reproduce la debilidad en otra...
7) Que los procesos de empoderamiento y desarrollo inclusivo
desestabilizan el previo equilibrio excluyente y redefinen la capacidad de
influencia social no sólo de los excluidos sino también de los incluidos, por
lo que son procesos que necesariamente generan oposición y conllevan amenazas,
riesgos y conflictos. Para que resulten éxitosamente en la construcción de un
nuevo equilibrio, ahora inclusivo, las estrategias que los guían deben reconocer
la complejidad y conflictividad que los caracteriza, así como que existen tres
elementos centrales para el tipo de alianzas capaces de sostener estos procesos
en el largo plazo: a) la relación entre los beneficiarios del empoderamiento y las clases medias; b)
el papel de los medios de comunicación (creando “ambientes”
ideológico/culturales más o menos propicios a la integración socio-política); y
c) el papel de los actores internacionales como los OMDs (por su capacidad de
actuar no sólo aportando recursos para alivianar el costo doméstico de estos
procesos, sino también legitimando como necesarios/inevitables estos procesos
frente a los opositores –particularmente frente a los actores socio-económico
dominantes-).
* * *
Más allá de estas
especificidades, lo central es reconocer que todo proceso de empoderamiento e inclusión conlleva un
desafío a un orden establecido y excluyente (más o menos democrático). En la
historia, la inclusión de los excluidos siempre implicó un proceso traumático,
que muchas veces resultó en tensiones, guerras y, me atrevo a decir sin
exagerar, genocidios. Por ello, de lo que se habla no es de nuevas técnicas de
gerenciamiento de servicios públicos, sino de procesos mucho más complejos y
riesgosos. El tema remite a la construcción de regímenes democráticos no solo
más eficientes sino también más justos y legítimos, lo que implica mejor manejo
de recursos (efectivamente, mayores capacidades de gestión) así como
profundización y efectivo respeto de derechos, lo que corre a estas estrategias
del terreno estrictamente técnico al ético-normativo. La dirección de empoderamiento
y desarrollo inclusivo es en la actualidad latinoamericana, sin duda, la
correcta. Pero si se la percibe meramente como una mejor forma de
gerenciamiento de recursos públicos y no se comprenden las complejidades,
riesgos y compromisos que acarrea, no sólo se reproduce la superficialidad
economicista frustrada en los años ochenta, sino que se corre el riesgo de “eficientizar”
la exclusión.
