Los Núcleos Rurales de Administración de Justicia: Una experiencia de acceso a servicios de Justicia

 

Por: Jefrey Gamarra. IPAZ-AYACUCHO

 

Un contexto cambiante:

 

Si pudieramos resumir el proceso que atravesó Ayacucho durante los últimos cuarenta años este sería el de TRANSICION entre una sociedad basada en el STATUS a aquella basada en el CONTRATO[1]. Proceso aún no concluido que va manifestando en su discurrir marchas y contramarchas, aceleramientos y súbitas detenciones. Transición que todavía no permite captar con nitidez las futuras configuraciones de la sociedad regional.

 

Sin embargo, podemos conocer algunos de los elementos que caracterizan este proceso:  en primer lugar anotamos una lenta construcción de un nuevo ordenamiento social que ha implicado el surgimiento de nuevas actorías sociales, el reemplazo paulatino de antiguos grupos de poder especialmente en las zonas rurales pero al mismo tiempo la mantención de estilos tradicionales de acción política como el clientelismo y en cierto modo el paternalismo; estilos usados por intermediarios o brokers del poder. En segundo lugar, señalamos la mantención de mecanismos discriminatorios y excluyentes de acceso a la participación política y a la acción ciudadana: la pobreza retroalimenta la discriminación y la exclusión étnico-cultural al mismo tiempo que refuerza un status ciudadano de “segunda clase”. En tercer lugar, la relación Estado-Sociedad Civil no ha terminado de definirse: el orden impuesto desde las instancias estatales aún es endeble, está erigido sobre la búsqueda de seguridad antes que la del concenso y la libre elección; al mismo tiempo, el centralismo secular genera desconfianza respecto a la seguridad que el Estado puede brindar a sus ciudadanos.

 

La violencia iniciada por sendero luminoso durante los años 80 sacó a luz los problemas derivados de esta fase de transición. Al grito de ¡la rebelión se justifica! trataron de imponer una solución de continuidad al impasse de la transición mediante el retorno a un “orden” erigido sobre el status y la familiaridad. Los resultados fueron obviamente desastrozos para la sociedad ayacuchana: imposición forzada de nuevas autoridades a costa de la desaparición física de las anteriores, desintegración y fragmentación del sistema precedente y la búsqueda, por parte de la población, de un nuevo “orden” estatal basado en la inseguridad y el miedo antes que en el consenso y la libre adhesión.

 

El desenvolvimiento del sistema judicial ha estado inmerso en esta dinámica de la transición y la violencia. Podríamos señalar con respecto a la primera, los siguientes factores que han limitado el acceso a la justicia:

 

-          Factores económicos:[2]

Intermediarios de la justicia.- mecanismos de intermediación obligatorios y onerosos para la población en situación de pobreza y marginación étnico-social.

Lejanía territorial.- dificultades para el desplazamiento de pobladores viviendo fuera de las capitales de provincia.

Costos judiciales.- tasas para trámite judicial aprobadas nacionalmente sin tomar en cuenta las condiciones económicas de la población ayacuchana especialmente rural.

 

-          Factores Judiciales:

Complejidad y rigidez de los procedimientos.- excesivo formalismo inherente al status de la burocracia judicial.

Dilación procesal.- Los procesos judiciales son excesivamente dilatados y pasan por varias instituciones que no coordinan necesariamente entre si.

Deficiente investigación de los casos.- Dificultades para conseguir medios probatorios.

 

-          Factores de Credibilidad:

Desconfianza.- El Estado en su conjunto no goza de la confianza de la sociedad.

Excesivo legalismo.- El juez promedio no imparte justicia sino aplica la Ley. A quien presenta un petitorio que considera justo no siempre la ley lo asiste y no sabe cuál será la resolución final de un juicio.

Corrupción de funcionarios.- práctica constante de coimas, influencias y favores para la administración de justicia. Uso constante de relaciones de reciprocidad entre grupos influyentes al interior de las cortes y juzgados.

 

-          Factores Culturales:

No respeto al Derecho Consuetudinario.- el promedio de los jueces desprecian las normas consuetudinarias locales.

Discriminación y prejuicio.- abogados, auxiliares y jueces discriminan a usuarios provenientes de zonas rurales y periurbanas en razon del idioma y analfabetismo. El “indio” por poseer tal status “nunca tiene la razón”.

Criminalización de prácticas culturales.- sistemas de valores distintos entre el derecho estatal y el derecho consuetudinario.

 

-          Factores Estructurales:

Lógica adversarial del proceso judicial.- no se aplica una lógica de composición que si se observa en el derecho consuetudinario.

Adjudica derechos pero no siempre compone conflictos.- dar razón legal no necesariamente significa la solución del conflicto.

Escaso desarrollo de mecanismos alternativos de resolución de conflictos.- la conciliación extra-judicial sólo se viene aplicando en la capital de la república.

 

No solamente el proceso de transición ha generado limitaciones para el acceso a la justicia de buena parte de la población ayacuchana (80.9% se halla en condición de pobreza), también el ciclo de la violencia retroalimentó el problema. Sendero Luminoso logró distanciar aún más al Estado de las comunidades campesinas y principales poblados rurales al forzar la renuncia de gobernadores, jueces de paz, agentes municipales y otras autoridades convirtiéndolas en blancos militares. Entre 1980 y 1993 fueron asesinadas 1140 autoridades locales. Sus sueños por resolver el problema del acceso a la justicia de la población más pobre terminaron por generar tribunales populares que atentaban contra las normas más elementales del derecho consuetudinario. Durante el conflicto, la arbitrariedad con la que actuaron los comisarios del partido fue sustituida, en no pocos casos, con aquella de los jefes de las bases militares convertidos ahora en jueces supremos que dirimían los conflictos en las zonas bajo su resguardo.

 

Desde 1994, en IPAZ se trató de entender las características del proceso de transición al mismo tiempo que la dinámica de la violencia y sus consecuencias en la atención de los servicios de acceso a la justicia. El primer problema detectado fue la casi total desarticulación de estos servicios en el campo y las limitaciones del sistema judicial del Estado para poder extender su presencia hacia áreas rurales. Un segundo problema radicaba en la desvinculación existente entre un derecho consuetudinario basado en el STATUS y un derecho estatal que descansaba (aunque sólo formalmente) en el CONTRATO. Pero un tercer problema radicaba en la desarticulación de las instituciones de base como las comunidades campesinas que tradicionalmente habían administrado justicia en las zonas rurales. Las interrogantes al inicio de la experiencia fueron: a) ¿Cómo vincular un sistema de administración de justicia que vinculara a la Sociedad y el Estado y que pudiera ser reconocido y legitimado por ambas instancias?, b) ¿De qué manera organizar un servicio de acceso a la justicia que pudiera ser funcional al proceso de transición entre status y contrato? y finalmente, c) ¿Cómo lograr que este servicio retroalimente la reconstrucción social de la población de base?.

 

Los Núcleos Rurales de Administración de Justicia (NURAJs).-

 

La respuesta a la problemática fue desarrollar una experiencia piloto de administración de justicia que tuviera las siguientes condiciones:

 

a)       Que se inscriba dentro del marco jurídico de la Constitución peruana. Para ello, nos basamos en el artículo 149 de la Constitución.

b)       Que sea participativa. La composición de los Nurajs es democrática y representativa por cuanto es un grupo de autoridades locales elegidas los que los administran.

c)       Que tengan un enfoque de género. Las organizaciones de mujeres deben contar minimamente con una representante.

d)       Que no se desvinculen del Derecho consuetudinario. Se valora la experiencia tradicional en la adminitración de justicia.

e)       Que no se desvinculen del Derecho Estatal. Se respetan los derechos humanos.

f)          Que se basen en el CONTRATO y consenso. Los conflictos se resuelven por conciliación.

 

Principales objetivos:

 

-          La población de base debe aprender a reconocer y defender su derecho de acceso a la justicia.

-          Las propias comunidades de base en coordinación con las instancias judiciales pertinentes están en condiciones de resolver conflictos y atender las necesidades de justicia.

-          Se ha descentralizado el servicio de atención legal.

 

Ambito de intervención:

La experiencia inicial se implementó en el Centro Poblado Menor de Chaca, en el Distrito de Santillana de la Provincia de Huanta Ayacucho. Actualmente, se ha ampliado el ámbito, funcionando en la actualidad dos Nurajs a nivel distrital en la provincia de Vilcashuamán.

 

Estrategia de intervención:

 

-          Areas de intervención de IPAZ (programas previos y complementarios al tema de DD.HH y Desarrollo).

-          Ubicación de espacios sociales (vinculación administrativa, productiva y cultural)

-          Compromiso y grado de involucramiento de la población.

-          Autodiagnóstico

-          Capacitación

-          Asesoría

-          Evaluación y seguimiento

-          Transferencia a programas regionales de administración de justicia.

 

Fases de Intervención:

 

a)      Instalación:

-          Estudio de factibilidad: responde a criterios sociológicos: grados de integración/desintegración comunal. También responde a criterios técnicos: presencia real de actividad intercomunal, articulación administrativa e identificación de necesidades comunes y capacidad de interlocución frente a instituciones públicas y privadas. Igualmente se considera la presencia de dinámicas económicas locales y existencia y actividad de servicios públicos.

 

b)      Diagnóstico:

Talleres autodiagnósticos (participativos) con autoridades y comuneros con la finalidad de establecer una tipología de conflictos, el sistema de autoridades y funciones además de sus competencias.

 

c)       Elaboración de la propuesta de intervención:

-          Reuniones de consulta para conocer costumbres del lugar.

-          Planteamiento de la propuesta a las comunidades en su conjunto.

-          Aprobación en asambleas comunales.

-          Remisión de actas de aprobación de la propuesta.

 

d)      Representación:

-          Celebración de asambleas comunales para aprobar la participación de sus autoridades o elegir a su representante.

 

e)      Entrenamiento inicial:

-          Capacitación de delegados en normatividad legal, competencia y funciones de los nurajs.

-          Apertura y legalización de los libros de actas.

 

f)        Instalación:

 

-          Debe contarse con un ambiente especial aunque provisionalmente puede usarse el despacho de otra autoridad de la zona.

-          Juramentación necesaria para respetar el simbolismo y religiosidad andinos y con asistencia de autoridades para generar legitimidad y credibilidad.

-          Elección de junta directiva con Presidente, vice-presidente y secretario.

 

g)      Funcionamiento:

-          Determinar jurisdicción intercomunal

-          Frecuencia de reuniones y horario de atención.

-          Quorum por mayoría simple y realización de audiencias.

-          Casos se notifican a través de rondas campesinas y son atendidos directamente.

-          Velar por cumplimiento de acuerdos y actividades de capacitación.

-          Permanente coordinación con autoridades superiores y tratamiento y gestión de asuntos comunales.

h)      Transferencia:

- El tiempo recomendable para la transferencia es de tres años.

 

Composición de los NURAJs:

 

a)       Número: 9 a 10 miembros delegados de cada comunidad campesina conformante del Centro poblado Menor o del Concejo Distrital.

b)      Composición:  Son miembros todas las autoridades que administran justicia  como el Juez de Paz, el Teniente Gobernador, Alcalde, un lider religioso (por lo general el Pastor de una iglesia evangélica o un catequista católico) además de la presidenta de una organización de mujeres. El número es completado con líderes comuneros que supervigilan las funciones y competencias de estas autoridades.

c)       Asesoría:  personal especializado (abogados y antropólogos) hace visitas periódicas para evaluar el funcionamiento y capacitar a sus miembros.

 

Resultados de la experiencia:

-          Se basa en costumbres del lugar.

-          Recurre a la equidad y el sentido común: componer el conflicto, reparar a la víctima y educar al culpable para prevenir futuros conflictos.

-          Derechos y deberes son evaluados desde perspectiva individual y comunal.

-          Persuasivos antes que coactivos.

-          Procesos son cortos, flexibles y de bajo costo.

-          Son directos “cara a cara”.

-          Algunas decisiones son sometidas a asamblea general.

-          Por razones de seguridad o gravedad de los hechos los casos son derivables a instancias superiores.

-          Nurajs son instancias supracomunales.

-          Existe identidad entre autoridad y usuario.

-          Goza de legitimidad social y credibilidad comunal.

-          Ejercen roles de persuasión, educación y prevención de conflictos.

-          Tienen apoyo de autoridades locales (rondas campesinas) y coordinan con autoridades estatales.

-          No requieren intermediación de terceros.

-          Se someten voluntariamente a la jurisdicción del nuraj.

-          Promueven solución integral del conflicto, el consenso y la conciliación.

-          Ayudan a reestablecer el equilibrio comunal.

 

Posibilidades de replicabilidad:

Inicialmente IPAZ constituyó tres núcleos rurales en las alturas de la provincia de Huanta y luego extendió la propuesta a dos distritos de la provincia de Vilcashuamán.

En la actualidad IPAZ ha asesorado al Programa de Apoyo al Repoblamiento (PAR) para la instalación de dos nurajs más en los distritos de Pujas y Huambalpa en la provincia de Vilcashuamán ante los pedidos de la población comunera de estos distritos.

 

Los desafíos y posibilidades a futuro:

-          La sostenibilidad de la experiencia es posible a mediano y largo plazo en la medida que el sistema de justicia del Estado se interese por la propuesta y reconozca su existencia.

-          IPAZ ha desarrollado una metodología y estrategia basada en su experiencia en el campo de la justicia rural.

-          IPAZ ha elaborado un Proyecto de Ley que debería ser discutido por el Congreso Nacional.

-          Los Nurajs cuentan con la decidida participación y compromiso de la población rural que está cansada de una justicia que siempre ha sido “Lejana y Ajena”.