PRESUPUESTO
NACIONAL INCLUSIVO: UN ESTUDIO DE CASO SUD- AFRICANO
Warren Krafchik
Proyecto de Presupuesto Internacional
Washington, D.C.
Esta charla presentará un
estudio de caso sobre el trabajo del Servicio de Información de Presupuesto
para la Democracia en Sudáfrica. Ofreceré información sobre los antecedentes
del contexto político-económico antes de describir el trabajo del Servicio y su
impacto sobre la reducción de la pobreza inclusiva. Concluiré con algunas
reflexiones sobre los desafíos que enfrenta un gobierno concentrado en
estimular la emisión de un presupuesto inclusivo.
El contexto Sudafricano
En 1994, Sudáfrica llevó a
cabo su primera elección democrática donde permitió que el 80% excluido de la
población pudiese votar por primera vez. El escenario general nos muestra una
sociedad profundamente dividida, con tradiciones de exclusión racial
fuertemente arraigadas. La transición a la democracia se da como culminación de
un largo período de lucha internacional y local, para cuya resolución se
encontraron diferentes compromisos difíciles. La era del “apartheid” ofrecía a
los funcionarios públicos una gran cláusula equívoca que protegía sus trabajos.
Se ofreció una amnistía para los crímenes del apartheid sobre la base de una
divulgación de la verdad. Estas y otras limitaciones son las que han pesado en
la velocidad de reconstrucción y equidad.
Asimismo, el país ha
enfrentado diferentes desafíos importantes en su macro-economía:
·
La pobreza y desigualdad
estaban fuertemente arraigadas y el desempleo en el sector formal llegaba cerca
al 35 – 40%.
·
La economía no había
registrado una tasa de crecimiento positiva desde principios de la década de
los 70.
·
El gobierno del apartheid
había acumulado una deuda pública interna que consumía 22 centavos de cada Rand
gastado por el gobierno.
·
El país enfrentaba un sistema
nuevo de relaciones intergubernamentales. La nueva constitución dividía al país
en nueve provincias desiguales y les entregaba ampliamente la responsabilidad
de los servicios sociales.
·
El país ya gastaba tanto como
cualquier otro país en desarrollo en servicios sociales, y sin embargo, como
resultado de la discriminación racial, los resultados sociales fueron considerablemente
más pequeños que en otros países de este grupo.
·
El presupuesto, en Sudáfrica
era un proceso dominado por el ejecutivo, donde el parlamento operaba
simplemente como un sello de goma y donde la participación de la sociedad civil
estaba virtualmente excluida.
Se puede expresar este complejo desafío enfrentado por Sudáfrica en
términos de presupuesto como: una necesidad urgente de volver a sentar las
prioridades de los recursos existentes en el presupuesto y de la entrega de
servicios de intermediación a gente blanca de clase media en las ciudades,
hacia servicios primarios para la gente negra de bajos ingresos de las áreas
rurales de las provincias más débiles.
Para poder cumplir con este reto, todo el sistema de presupuesto
necesitaba reformarse, incluyendo el diseño e implementación de un Nuevo
sistema de gestión de finanzas públicas, la divulgación y publicación de
información de presupuesto substancialmente mejorada, la oferta de
participación a la sociedad civil y al parlamento, y una mayor responsabilidad
a ser asumida por los funcionarios públicos.
El Instituto para la Democracia en Sudáfrica (Idasa por sus siglas en
inglés – Institute for Democracy in South Africa) y el Servicio de Información
sobre Presupuesto (BIS por sus siglas en inglés – Budget Information Service)
El Instituto para la
Democracia en Sudáfrica fue fundado en 1986, como un esfuerzo para crear un
espacio seguro para el diálogo entre quienes detentaban el poder y quienes
participaban en los movimientos de liberación. Esta organización ha crecido
hasta llegar a ser una organización de interés público comprometida con la
consolidación de la institucionalidad democrática del país. Idasa opera como un
centro de reflexión no alineado, independiente y como especialista en
capacitación. Su financiamiento proviene de fondos entregados por instituciones
donantes públicas y privadas y está generando cada vez más recursos propios por
medio de la oferta de servicios. La organización no tiene una base de membresía
y está gobernada por una Junta de Fideicomisarios.
Idasa estableció el Servicio
de Información de Presupuesto (BIS) como respuesta a las primeras elecciones
democráticas de Sudáfrica efectuadas en 1994, a fin de promover un flujo de
información sobre políticas públicas entre los ciudadanos y el gobierno. El BIS
fue una de tres instituciones relacionadas que fueron establecidas
concurrentemente, mientras que las otras dos concentrándose en información
política y encuestas de opinión pública.
El Servicio de Información de Presupuesto fue fundado en 1995 para:
Producir información oportuna, crucial, objetiva y
accesible sobre el impacto del presupuesto en la gente pobre.
El propósito de este trabajo es ampliar la
participación de la legislatura y la sociedad civil en el proceso de
presupuesto. Lo dicho refleja la creencia de la organización de que un
presupuesto inclusivo podrá apoya a Sudáfrica en su transición al:
·
Construir el compromiso de
los ciudadanos hacia opciones de política presupuestal fuertes.
·
Mejorar la toma de decisiones
presupuestales y sobre pobreza así como el impacto de los programas.
El trabajo del BIS está inicialmente enfocado en dos grupos-objetivo
primarios – legisladores y organizaciones de la sociedad civil.
·
Aproximadamente el 80% de los
legisladores elegidos en 1994 han tenido poca experiencia parlamentaria en
democracia, entrando en una institución conocida por su aquiescencia. La
mayoría de los legisladores surge del exilio o de movimientos internos
clandestinos. Sin embargo, en las primeras semanas desde su toma de posesión,
se les presentó el proyecto de presupuesto para 1994/5 redactado por la
administración anterior, para su aprobación. Las debilidades de los
legisladores en materia presupuestal se han convertido en el punto de inicio
para el trabajo del BIS. Nuestros primeros esfuerzos se concentraron en la
creación de capacidad de supervisión al ayudar a los comités legislativos a
entender el presupuesto y a prepararse para el proceso legislativo
presupuestal.
·
En 1994, habían en Sudáfrica
cerca de 54 000 organizaciones no-gubernamentales o basadas en las comunidades.
Dichas organizaciones ofrecían muchos de los servicios que deberían haber sido
cubiertos por un gobierno legítimo. La Sudáfrica pos-apartheid está definiendo
el papel de los sectores públicos y de organizaciones sin fines de lucro, pero
estas últimas seguirán jugando un papel importante en la defensa de los pobres
y en la investigación, entrega de servicios y responsabilidad y supervisión.
Para prepararse a jugar este Nuevo papel, la sociedad civil necesita de
experiencia en defensa parlamentaria, incluyendo temas fiscales y
presupuestales aplicados.
Con el tiempo, nos hemos llegado a dar cuenta de la importancia de
trabajar con otros dos agentes, los medios de comunicación y el ejecutivo. Los
medios de comunicación son un vehículo esencial de difusión de nuestras
investigaciones y un tercer socio en la “troika” supervisora con la sociedad
civil y el legislativo. El ejecutivo reconoce cada vez más el valor de nuestra
investigación y nuestra interacción ha crecido hasta incluir consultas
regulares.
Antes de enfocarnos en los sub-proyectos y
métodos del BIS, es importante presentar los siguientes principios estratégicos que orientan nuestro trabajo.
·
Nos consideramos aliados críticos de la transición
sudafricana. Tratamos de llevar a cabo un trabajo que apoye a los esfuerzos de
alivio a la pobreza emprendidos por el gobierno, sin embargo, retenemos nuestro
derecho como organización independiente, de criticar al gobierno cuando sea
necesario. En todo momento dado estamos manejando diversos proyectos que apoyan
al gobierno junto con otros que critican al mismo. Creo que este principio es
sumamente importante en muchas transiciones políticas donde se llevan a cabo
cambios muy bruscos hacia un antagonismo político entre los que fueron aliados
que puede romper el frágil equilibrio de fuerzas que respalda toda
consolidación democrática.
·
El segundo principio sienta
la diferencia entre organizaciones de información y de defensa. En primera
instancia, el BIS no es una organización de defensa. Tratamos de ofrecer
información / análisis que ayuden a la defensa / intervención de la sociedad
civil y de las legislaturas. Hemos escogido esta postura dado que no tenemos
una membresía ni somos una organización de base comunitaria o bajo mandato.
Nuestra fuerza radica en la producción de información crítica de calidad y
accesible que puede ayudar a otras instituciones a escoger su posición y
diseñar las intervenciones más fuertes. Esto no significa que nunca tomemos
partido. Nos hacemos escuchar cuando nos enfrentamos a problemas que son el
centro de nuestro interés democrático tales como la transparencia de la
información y la participación en el presupuesto. También podemos indicar cuál
es la opción de políticas que preferimos, pero en general lo hacemos ya
avanzado el proceso de políticas para no ahogar las voces legítimas de los
pobres.
Proyectos y métodos
El Servicio de Información de Presupuesto se divide en los siguientes
sub-proyectos.
§
Capacitación: tal como lo
mencionara anteriormente, nuestros primeros esfuerzos se enfocaron en construir
la capacidad de la legislatura en participar en el presupuesto. Esta capacidad
ha crecido y estamos ofreciendo ahora cerca de 20 módulos de capacitación sobre
presupuesto aplicado que pueden ser utilizados en el diseño de paquetes de
capacitación focalizados y personalizados para diferentes audiencias. Los
módulos incluyen temas sobre sistema, análisis y proceso de presupuesto así
como temas de defensoría. Nuestra capacitación se dirige sobre todo a las
legislaturas y a la sociedad civil, pero estamos capacitando cada vez más a los
Departamentos de Finanzas provinciales así como organizaciones de donantes y
asistencia técnica internacionales.
§
Presupuestos para la Mujer y
el Niño: nuestros presupuestos de grupo de incidencia son un método que hemos
desarrollado para medir los gastos y la vuelta a priorizar los impuestos por
medio del monitoreo de las relaciones entre las políticas gubernamentales y las
asignaciones presupuestales a mujeres y niños. Asimismo, este año estamos
produciendo un presupuesto para gente con discapacidades. Estos no son
presupuestos alternativos o separados, sino análisis del impacto del
presupuesto público sobre grupos específicos con alta incidencia de pobreza.
Estos son proyectos de investigación y capacitación. Utilizamos a investigadores de la sociedad civil y les damos
capacitación sobre análisis de presupuesto en el trabajo. También construimos
grupos de referencia consistentes en parlamentarios, personal gubernamental y
representantes de la sociedad civil para cada proyecto. Los investigadores
junto con los grupos de referencia amplían el número de ciudadanos que toman un
interés activo en temas de presupuesto. Estos proyectos son también
asociaciones entre la sociedad civil y el parlamento. En cada caso, el proyecto
ofrece nueva información esencial del presupuesto a parlamentarios, al mismo
tiempo ayudando a canalizar los descubrimientos de la investigación por medio
de puntos apropiados en el debate del presupuesto.
§
Relaciones fiscales
intergubernamentales: los recursos que canalizamos a las Relaciones fiscales
Inter.-gubernamentales son en respuesta a las nuevas estructuras provinciales
no probadas y sus responsabilidades. Las actividades del proyecto empezaron con
un libro que fue nuestro primero texto sobre las reglas del nuevo sistema y sus
retos para obtener una mayor igualdad y alivio a la pobreza provincial. Luego
redujimos este texto a un conjunto de módulos de capacitación que ofrecemos a
quienes tienen un interés en el sistema, tanto dentro como fuera del gobierno.
A continuación, respondimos a la escasez de información entre provincias
manteniendo a un monitor de la información en cada legislatura provincial. Esto
nos permitió contar con informes mensuales sobre nueva y futura legislación y
sus problemas. El sistema nos significa poder ofrecer a menudo las primeras
comparaciones interprovinciales sobre gasto en salud, educación y ayuda social
en el país. Nuestra información está diseñada para probar las implicaciones del
Nuevo sistema para los pobres y para apoyar las legislaturas provinciales así
como las redes provinciales de socios de la sociedad civil. Hemos podido
respaldar esto recientemente con una asociación con los contadores de KPMG para
poder ubicar dos capacitadores en presupuesto en cada una de las nueve
legislaturas provinciales.
§
Reforma presupuestal: la
mayor parte de nuestro trabajo está enfocado finalmente en la creación de un
sistema de presupuesto mejorado. Sin embargo, me gustaría indicar que en muchos
países en desarrollo y transición hay una oportunidad única para llevar a cabo
trabajos de sistemas que pueden responder en parte por las organizaciones de la
sociedad civil. Por ejemplo, llevamos a cabo un análisis comparativo de la
legislación financiera anticipada – tanto en temas de proceso, diseño y
contenido. Nuestro objetivo es predecir las futuras legislaciones
presupuestarias y ofrecer políticas alternativas derivadas de la experiencia
internacional que pudieran profundizar el debate y mejorar las opciones.
Nuestra intervención más importante en este ámbito se ha dado en el diseño de
los cimientos del sistema de gestión financiera sudafricano codificado en la
Ley de Gestión Financiera Pública. Quisiera retomar la discusión sobre el
impacto de este trabajo al final de mi presentación. Nuestro enfoque actual se
centra sobre las opciones de participación efectiva para las legislaturas y las
organizaciones de la sociedad civil en la redacción y proceso presupuestal
legislativo. Esto incluye un enfoque importante sobre los beneficios y
limitaciones de los poderes de enmienda al presupuesto. No hay literatura sobre
las relaciones entre legislaturas y presupuesto en países en desarrollo, sin
embargo muchos de nuestros colegas de la sociedad civil en los países en
desarrollo están ayudando a superar este problema.
§
Transparencia del presupuesto
y participación en el proceso presupuestal: hace como dos años, el BIS junto
con el Proyecto Internacional de Presupuesto diseñaron un estudio comparativo
que midiera hasta qué punto hay transparencia y participación en el proceso
presupuestal. Nuestro método recoge trabajos de instituciones internacionales
tales como el FMI y la OCDE, sumándole ciertos temas que nos preocupan. En
términos generales, nuestro estudio está más enfocado en la parte operativa, se
enfoca específicamente en la transparencia del presupuesto y añade un enfoque
sobre la legislatura y la sociedad civil en el proceso de presupuesto. El
estudio piloto sobre Sudáfrica fue lanzado el año pasado y se está replicando
actualmente en cinco países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile, México
y Perú) y en cuatro países africanos (Ghana, Kenya, Nigeria y Zambia). Los
resultados de estos estudios serán difundidos en Diciembre 2001.
§
Proyecto de Presupuesto de
África: un nuevo evento es nuestro trabajo con el Proyecto Internacional de
Presupuesto para desarrollar una sub-red africana de organizaciones de
presupuesto. Nuestra primera actividad fue convocar a un taller sobre Gestión
del Gasto Público y Participación en el Presupuesto que se llevó a cabo en
Harare en 1999. La reunión fue co-auspiciada por el DFiD, el Banco Mundial y la
Fundación Ford, facilitado en conjunto con la unidad de Gestión de Gasto
Público del Banco. Nuestro trabajo actual en el África incluye capacitación en
presupuesto, investigación sobre constituciones fiscales comparativas y reforma
presupuestal.
§
Nuevos proyectos: actualmente
estamos probando un método para medir el vínculo entre el presupuesto y sus
asignaciones y el impacto en el gasto. Nuestros proyectos piloto están
evaluando la eficacia del gasto de los programas que establecen tribunales
especiales para víctimas de violaciones y criminales infantiles. Más adelante
en este año, llevaremos a cabo una amplia evaluación de un programa de
alimentación escolar. Del mismo modo, estamos empezando a trabajar en temas de
reforma del sector público, manteniendo especialmente la congruencia entre la
reforma presupuestal y la reforma del sector público. Nuestro énfasis principal
se encuentra en el proyecto de ley de sueldos en el servicio civil, tema que es
el punto de partida de muchos intercambios virulentos entre el gobierno y los
sindicatos del sector público.
§
Difusión: para asegurar que
nuestro trabajo llegue a su público objetivo, mantenemos diferentes vehículos
de difusión. Los dos principios básicos de nuestra divulgación son producir
diversas versiones de todas las investigaciones que cumplen con las necesidades
de diferentes públicos y divulgar información oportuna a los interesados para
asegurar su intervención en temas de actualidad.
Nuestros vehículos principales de difusión incluyen:
-
Budget Watch revista técnica
publicada cada 6-semanas orientada a los Departamentos de Finanzas,
Universidades y “think-tanks”.
-
Budget Briefs, publicación
electrónica de fácil acceso que utilizamos para responder dentro de las 48
horas siguientes a cualquier acontecimiento actual.
-
Producimos libros sobre los
resultados completos de nuestras investigaciones. Se presentan a departamentos
y parlamento.
Nuestro proyecto de difusión secundaria incluye:
-
Producir un programa de radio
comunitario semanal político-económico en Radio Democracia (Democracy Radio)
que ofrece noticias nacionales a las aproximadamente 30 estaciones comunitarias
en todo el país.
-
Publicaciones populares, que
resumen las conclusiones de nuestros estudios detallados.
Nuestra difusión terciaria se lleva a cabo por medio
de, entre otros:
- Nos basamos
en un conjunto de socios organizativos en las provincias para ayudar en la
traducción de nuestros materiales en recursos disponibles para quienes tengan
menos de ocho años de educación formal, así como para la traducción a lenguajes
alternativos.
-
Mantenemos relaciones con
editores de periódicos y revistas importantes financieras y populares.
¿En qué contribuye el trabajo del BIS en cuanto a la participación y el
alivio a la pobreza?
Dado que el BIS trata de
trabajar, en parte, ampliando la participación de otras organizaciones de la
sociedad civil y de las legislaturas, necesitamos medir tanto el impacto
directo de nuestro trabajo como el indirecto.
Al cabo de seis años de trabajo en presupuesto, sentimos que tenemos
impactos que se dan de la forma siguiente, presentados de los impactos
indirectos a los directos.
§
Impacto por medio de
monitoreo: como un ejemplo, el
Presupuesto de Niños evalúa el gasto e imposición relativa al compromiso del
gobierno con la Convención de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas y el
Programa de Acción nacional. Los resultados de la investigación se utilizan
como fuente objetiva de información de base tanto por el gobierno como por la
sociedad civil en la formulación de sus informes separados para la convención de
las Naciones Unidas. La Agencia Internacional para el Desarrollo de Suecia y el
Commonwealth están ayudando en la adaptación de estos enfoques para otros
países en desarrollo.
§
Suscitando el debate al
mejorar el flujo y profundidad de la información esencial y oportuna. En 1997, el Ministro de la Asistencia Social en
Sudáfrica anunció una mayor difusión del programa de Asignación de Ayuda Familiar (Child Support Grant) a todas las
familias de Sudáfrica. Su análisis fue que las limitaciones de los recursos
requerían que la ayuda se redujese de US$ 80 a US$ 8. En respuesta a esto, las
organizaciones de la sociedad civil exigieron mantener esta ayuda en su nivel
previo – como requerimiento mínimo. Para poder generar un acuerdo realista, el
BIS llevó a cabo una investigación internacional de ayudas similares, costo de
vida e impacto presupuestal de los montos alternativos de esta ayuda. Esta
información fue difundida a la sociedad civil y al gobierno y fue el eje en
torno al cual se realizó una audiencia pública a la que todos los interesados
asistieron. El acuerdo al que se llegó fue que el monto de dicha ayuda se
elevaría a una suma realista de US$ 20, la cual sería financiada en parte por
medio de la reestructuración de las prioridades del gasto tal como se sugirió
en la reunión.
§
Impacto construyendo la
capacidad: ofrecemos paquetes de
capacitación de 1 a 5 días para legislaturas, sociedad civil y medios de
comunicación – cuando es posible, simultáneamente. La capacitación se basa
sobre un conjunto de 25 módulos de capacitación que podemos personalizar de
acuerdo al público específico. Los efectos de la capacitación son visibles en
el funcionamiento de los comités, la frecuencia y propiedad de las preguntas en
las legislaturas y en el debate con los departamentos así como en el número y
calidad de las presentaciones hechas por un rango cada vez mayor de
organizaciones de la sociedad civil.
§
Impacto por medio de
asociaciones: el Presupuesto de la Mujer
es una asociación entre la sociedad civil y el Comité parlamentario sobre
Estatus y Calidad de Vida de la Mujer. El proyecto propone análisis crítico al
parlamento, asegurando a las organizaciones de la sociedad civil que los
resultados del mismo sean utilizados en el momento adecuado en los debates de
políticas. En este proyecto participan investigadores de la sociedad civil que
son nuevos en cuando al trabajo presupuestal y ofrece capacitación durante el
período de sus investigaciones. Hasta la fecha el presupuesto de la mujer ha
capacitado aproximadamente a 50 investigadores, muchos de los cuales continúan
con el trabajo sobre presupuesto en sus propias organizaciones. Después de
asegurar el compromiso ministerial de hacer un seguimiento a los intereses de
la mujer, el proyecto está ayudando al Departamento de Finanzas y Estadísticas
Centrales de Sudáfrica a diseñar un marco conceptual dentro del cual se pueda
monitorear la calidad de vida y el estatus de la mujer en Sudáfrica. El
Commonwealth está, asimismo, ayudando a diferentes países en desarrollo a
replicar el esfuerzo del presupuesto de la mujer.
§
Identificar y difundir las
mejores prácticas: tenemos
un programa que identifica la innovación y las mejores prácticas en el
gobierno, ofreciendo recursos que estimulen su replicación. El proyecto ganador
del premio del año pasado – un proyecto de mantenimiento de carreteras rurales
. ha recibido ahora recursos de donación y será replicado en diferentes
provincias de Sudáfrica. Del mismo modo, la identificación hecha por el BIS de
la mejor práctica en gestión de presupuesto de la provincia de Gauteng ha
llevado a la adaptación de estos métodos en otras provincias.
§
Impacto por medio de
consultorías: una de nuestras reuniones
más recientes en consultoría ha sido el trabajo realizado con la Comisión
Financiera y Fiscal sobre sus propuestas para el presupuesto del 2002. La Comisión es un órgano independiente a
cargo de asesorar al parlamento sobre relaciones fiscales intergubernamentales.
Nuestro trabajo se ha centrado en el desarrollo de sugerencias para la división
de los ingresos entre los gobiernos nacional y provinciales para permitir que
los gobiernos sub-nacionales puedan cumplir con sus responsabilidades sociales.
Del mismo modo, se nos ha pedido a menudo ofrecer una evaluación “objetiva”
sobre propuestas presupuestales de diferentes partidos políticos. En un caso,
dichas propuestas conllevaron la reversión de una decisión presupuestal de
cerrar dos hospitales siquiátricos locales. Esto fue posible por la
identificación de oportunidades alternativas de priorización.
§
Impacto directo: nuestro trabajo sobre legislación financiera es un
buen ejemplo de dónde ha tenido impacto directo nuestro trabajo en las
políticas. El parlamento sudafricano ha aprobado recientemente la legislación
fundamental para un sistema nuevo de gestión financiera – la Ley de Gestión de
Finanzas Públicas. El primer Proyecto de Ley que fue presentado al parlamento
contenía diferentes imperfecciones. En respuesta, el BIS preparó una
investigación comparativa para entender el enfoque y detalles de legislación
semejante de otros países comparables. Seguidamente se ejerció presión para
obtener una audiencia pública y para construir la participación en esta
audiencia comunicando el impacto potencial de este proyecto a todas las
personas interesadas. Nuestro trabajo contribuyó de forma importante a mejorar
la Ley final que introduce cláusulas en Virement, establece sanciones claras
para el mal manejo y ayuda a reforzar la responsabilidad ministerial por el mal
manejo del presupuesto.
¿Cuáles son los retos al apoyo del desarrollo de trabajos de presupuesto
aplicado?
En esta sección de cierre,
quisiera sugerir algunas lecciones de la experiencia de Sudáfrica para aquellos
gobiernos que desean impulsar el presupuesto inclusivo.
§
Mayor participación /
inclusión
Representación de los pobres:
el trabajo en presupuesto tiende a atraer a los grupos de la sociedad civil con
mayores habilidades y mejor financiamiento, no necesariamente a los más
cercanos a los pobres. Ciertamente, hay mecanismos que intentan aumentar la
participación directa de las organizaciones de la comunidad u otras
organizaciones cercanas a los pobres y que se aumente la oportunidad de
participación de los pobres a nivel sub-nacional. El presupuesto participatorio
de Brasil y la auditoría participativa de la India son algunos ejemplos de
participación en gran escala de los pobres en procesos de presupuesto. Sin
embargo, es poco probable que muchas de estas organizaciones escojan llegar a
un compromiso de largo plazo, a tiempo completo al trabajo de presupuesto de
entre los múltiples temas que claman por atención. Mientras mayores son las
oportunidades reales de una participación efectiva en el presupuesto, mayor la posibilidad de que se dé una mayor
participación. Sin embargo, la participación popular en el presupuesto
necesitará a menudo de una participación de organizaciones intermediarias tales
como Idasa, paras poder monitorear estos temas consistentemente, ofreciendo
análisis de calidad sobre el que se pueden basar las organizaciones populares
cuando deciden centrarse en temas particularmente importantes relacionados con
el presupuesto.
Participación efectiva: la
participación en los presupuestos se relaciona con las oportunidades para una
participación efectiva. Las organizaciones se verán interesadas en trabajo de
presupuesto puesto que es un vínculo muy importante entre políticas e
implementación. Sin embargo, los recursos asignados para este trabajo estarán
en relación con las oportunidades de ser escuchado y tomado en cuenta con
seriedad. Cualquier oportunidad de participación meramente cosmética podría
tener implicaciones serias en el desaliento de participación de los grupos.
§
Aumentar la transparencia y la información
La transparencia es uno de
los requisitos más importantes para los procesos de presupuesto inclusivo, pero
será valioso únicamente en tanto y cuanto se relacione con la participación. No
es solamente la cantidad de información disponible sobre el presupuesto, sino
también la utilidad, oportunidad y accesibilidad de la misma; tanto como la
existencia de oportunidades complementarias de participación. La participación
puede conllevar demandas de mayor transparencia y responsabilidad de parte de
la sociedad civil y otras instituciones supervisoras. Esto podría iniciar un
círculo virtuoso que ayude a consolidar la democracia.
Sin embargo, la participación
tal vez no fluya inmediatamente por mejorar la transparencia. La mejora de la
participación puede quedarse un tanto atrás de las mejoras en transparencia.
Este atraso está relacionado con el tiempo que se tiene en el reconocimiento de
las oportunidades y en el desarrollo de las habilidades necesarias. Se necesita
paciencia. Especializarse en trabajo de presupuesto requiere de varios años de
compromiso total y de recursos. Y aún así, sin mayor transparencia y aperturas
para la participación, podrían no existir en primer lugar incentivos de la
sociedad civil para que desarrolle habilidades presupuestarias.
Los tipos de información
importantes para la participación incluyen en particular, datos sobre el gasto
actual desagregado, redención de deuda, incidencia – beneficio y otros datos de
impacto, planes de gastos pluri-anuales, resultados planeados, cobro de
ingresos y temas en el desarrollo del siguiente presupuesto. Cada uno de estos
es compatible con los nuevos requerimientos de gestión del gasto público.
§
Respaldar la capacidad de los grupos de la
sociedad civil para la acción
Legislaturas y la sociedad
civil: La etapa más apropiada del proceso de presupuesto para la intervención
de la sociedad civil es a menudo la etapa legislativa. Es aquí cuando el
público puede ver un presupuesto por primera vez, donde son más visibles y
donde se dan a menudo las oportunidades formales para que la sociedad civil se
involucre. Esto significa que una intervención eficaz de la sociedad civil
dependerá de la fortaleza de la legislación y de sus propias oportunidades de
intervención efectiva. A menudo es necesario apoyar las oportunidades de ambas
instituciones simultáneamente. Para apoyar el trabajo de la sociedad civil por
medio de las legislaturas, se necesita manejar los prerrequisitos de una
participación eficaz en la legislatura que incluyen:
§
Poder de enmienda
§
Papel de los comités en el
proceso legislativo
§
El momento del proceso
presupuestal y
§
La capacidad de investigación
independiente del presupuesto por parte de la legislatura.
Habilidades: una parte
importante del desafío del desarrollo de la capacidad de presupuesto aplicado
es la identificación del personal idóneo. Una parte importante del problema
tiene que ver con la falta de oportunidades de capacitación en finanzas
públicas aplicadas en los países en desarrollo. Mientras que la mayoría de las
universidades incluyen finanzas públicas en sus principales sílabus de economía,
es poco frecuente que estos cursos se centren en crear habilidades de análisis
de presupuesto prácticas, en sistemas de presupuesto, temas de legislatura o
temas de políticas actuales. El mejor método para desarrollar estas habilidades
es la capacitación en el trabajo que se puede ofrecer por medio de pasantías,
acceso a procesos de presupuesto e integración de presupuestos aplicados en la
capacitación técnica o de la sociedad civil. El gobierno puede ofrecer
importante información en lo que respecta a dichas oportunidades. Dado que el
gobierno también brega por identificar expertos en presupuesto aceptables
provenientes de instituciones de capacitación, el contenido de la capacitación
de presupuesto aplicado del sector público podría también llenar las
necesidades del sector de ONGs..
Acción gubernamental: los
presupuestos se siguen considerando de dominio exclusivo del gobierno en la
mayoría de los países en desarrollo, así los procesos de presupuesto se
mantienen cerrados a toda participación externa. Estas prácticas son mantenidas
a menudo por medio de una serie de mitos negativos de que la intervención de la
sociedad civil o el legislativo tendrá un impacto de trastorno en el mercado y
de destrucción del equilibrio macro.
Una mirada más de cerca nos
muestra que la participación de la sociedad civil necesita muchos de los mismos
requerimientos de los presupuestos enfocados en el mercado, tales como claridad
y certeza. La experiencia está empezando a mostrar, del mismo modo, que una
participación externa en el presupuesto puede ser compatible con la disciplina
fiscal y la reordenación de prioridades. Cambiar esta idea requiere de
intervenciones directas positivas del gobierno.
Si el gobierno aceptase
grupos de presupuesto como asociados en el presupuesto nacional, habría formas
para manejar las implicaciones negativas potenciales de esto. El Gobierno
debería utilizar su capacidad para enfocar y dirigir a la sociedad civil hacia
las etapas apropiadas de un proceso presupuestas. En un mundo donde la
capacidad del estado y las legislaturas es a menudo menor a la deseable, los
grupos de presupuesto ofrecen una nueva forma de asociación pública – privada
que podría, con el tiempo, reforzar la gestión del presupuesto nacional.
