MENSAJES CLAVES QUE SURGIERON DEL TALLER INTERNACIONAL SOBRE PARTICIPACIÓN Y EMPODERAMIENTO PARA UN DESARROLLO INCLUSIVO

El presente documento intenta sintetizar algunas de las lecciones aprendidas durante el Taller Regional sobre Empoderamiento y Desarrollo Inclusivo llevado a cabo en Lima, Perú, del 9 al 11 de julio de 2001. Es importante comprender que América Latina es una región que encarna una diversidad extremadamente importante, por lo cual, se hace imposible generalizar estas lecciones generales a las distintas realidades que atraviesan nuestros países. Los mensajes que compartimos a continuación, son el producto de la reflexión por parte de un grupo muy diversos de actores en base a experiencias muy concretas. Si bien las conclusiones del taller son muy ricas, deben ser consideradas con relación al contexto específico de su posible aplicación. Los mensajes principales incluidos en este documento son:

Contexto Político y Socio-Económico Haga click en el grafico para agrandar la imagen y conzca las principales lecciones aprendidas

1. El empoderamiento es un proceso complejo pero necesario para promover un desarrollo inclusivo.

El taller se basó en el reconocimiento explícito que el desarrollo no es un proceso automáticamente 'empoderador' para los sectores pobres. Más bien requiere de estrategias claras para asegurar que éstos sean incluidos y puedan empoderarse. En la preparación del taller, se identificaron cinco áreas de acción públicas en las cuales pueden darse procesos de empoderamiento de los sectores pobres - descentralización; acceso a mercados; acceso a servicios legales; acceso a servicios públicos locales; participación en la toma de decisiones de políticas nacionales. Además, se identificaron 4 mecanismos de empoderamiento, incluyendo (i) participación e inclusión; (ii) transparencia e información; (iii) rendición de cuentas; y (iv) capacidad efectiva para el empoderamiento.

Las ponencias y sesiones de análisis en el taller revelaron que cada una de estas áreas de acción, para ser efectiva en su meta de empoderar a los sectores pobres, debe

El taller en gran medida se enfocó en i) identificar las oportunidades y obstáculos para lograr un desarrollo 'empoderador' en cada una de las cinco áreas de acción identificadas, ii) indicar líneas de acción prioritarias para el Perú para cada área de intervención, y iii) definir los roles de diferentes actores (desde el Estado, la sociedad civil y la cooperación internacional) en desarrollar / implementar / apoyar actividades 'empoderadoras'.

2. El término 'empoderamiento' tiene significados múltiples que son importantes de esclarecer.

Muchos en el taller no se sentían cómodos con el término 'empoderamiento' porque semánticamente parece implicar que los que tienen poder pueden darlo a los que no lo tienen. Es un error suponer que el poder es algo que se 'da'. Lo que sí se puede 'dar' es 'poder de decisión', a través de un contexto legal favorable, una educación útil, condiciones laborales justas, información oportuna sobre mercados, y espacios de influencia e incidencia sobre políticas públicas. En el fondo, se trata de asegurar que los que carecen de poder tengan las condiciones básicas para poder empezar a empoderarse y asegurar la existencia de espacios de empoderamiento. Para esto, será necesario luchar contra las culturas de la exclusión, la represión y el sometimiento, creando las condiciones para que los propios individuos puedan aspirar a desarrollar a pleno sus potencialidades.

Pero no hay empoderamiento si los sectores que viven en pobreza no ponen su parte. Las condiciones para el empoderamiento se pueden crear (teóricamente), pero el éxito dependerá en gran medida del deseo, motivación, capacidad y esfuerzo de los que quieran empoderarse. Por ejemplo, las mujeres quechuas, aymarás, afro-peruanas, y asháninkas invitadas al taller mostraron claramente que ellas fueron las protagonistas de su empoderamiento, no las ONG ni las agencias internacionales de cooperación. La clave entonces es entender mejor qué tipo de apoyo es el más adecuado para permitir que un proceso de empoderamiento arranque y desarrolle después su propia dinámica.

En el Perú como en otros países latinoamericanos, el reto de crear las condiciones para el empoderamiento sigue siendo enorme. Las desigualdades sociales, estrechamente correlacionadas con las diferencias culturales, presentan un obstáculo estructural que ningún movimiento político hasta la fecha ha sabido resolver adecuadamente. No nos engañemos: el camino por recorrer es muy largo.

El empoderamiento de los sectores pobres de las sociedades latinoamericanas es la mejor garantía para el futuro de las democracias de la región. En el Perú, el inicio de un nuevo régimen después de muchos años de autoritarismo y corrupción representa una gran oportunidad para hacer avances significativos en el difícil camino del desarrollo inclusivo.

3. La participación y el empoderamiento para un desarrollo inclusivo se construyen desde distintos niveles a la vez, no desde uno sólo.

La creación de condiciones adecuadas para un empoderamiento efectivo no nace sólo del individuo 'por empoderarse', ni sólo de la sociedad civil organizada, ni sólo del estado - sino más bien de la conjunción de los tres. No basta que el individuo adquiera nuevas destrezas y de esa manera gane mayor autoestima y confianza en sí mismo (la dimensión psicológica del empoderamiento); tampoco que una ONG u organización popular se especialice en fomentar las condiciones para el empoderamiento en situaciones concretas, haciendo funcionar, por ejemplo, un sistema de vigilancia social; tampoco, finalmente, que el Estado aprenda a ser más 'responsivo' a las necesidades de la población.

Por otra parte, existe un nivel global que también debe ser tomado en cuenta. La existencia de un alto nivel de inequidad a nivel global (que dio surgimiento al movimiento anti-globalización) y la preocupación por darle respuesta a este problema, así como la creciente importancia de las tendencias globalizadoras - como el cambio tecnológico, la apertura de mercados y el acceso a la información - tienen un impacto importante en los escenarios nacionales y locales. Por ejemplo, en el caso de los productores de pimienta mexicanos agrupados en TOSEPAN, los precios internacionales y la participación de México en el NAFTA juegan un papel central en los procesos de empoderamiento locales y nacionales.

El reto consiste en hacer que las estrategias de empoderamiento surjan de estos tres puntos de partida a la vez, maximizando así las sinergias entre cada una. En algunos contextos puede resultar más efectivo empezar del lado del estado (por ejemplo, si hay carencia de leyes apropiadas para facilitar el empoderamiento, o si ciertas políticas o programas de estado restringen el empoderamiento y necesitan ser modificadas - el caso de ciertas políticas sociales 'asistencialistas' en el Perú). En otros, puede ser más efectivo empezar con estrategias que buscan fortalecer la capacidad organizativa de grupos de base. En general, se recomienda desarrollar actividades desde los tres puntos de partida simultáneamente.

4. Oportunidades y desafíos para el empoderamiento en las distintas áreas de acción pública.

Partiendo del entendimiento que el empoderamiento es un fin y un medio a la vez, las distintas áreas de acción publica presentan oportunidades y desafíos diferentes. Es un fin en tanto busquemos construir sociedades más justas en dónde los individuos puedan desarrollar plenamente sus potencialidades. Es un medio en tanto buscamos promover un desarrollo inclusivo y sustentable.

En cada una de las áreas de intervención identificadas como claves para lograr un desarrollo más inclusivo - descentralización, acceso a mercados, acceso a servicios legales, acceso a servicios públicos locales, participación en políticas nacionales - se ha acumulado un impresionante conocimiento técnico, tanto en el Perú como en el extranjero. Sin embargo, conocer a fondo los conceptos, procedimientos e instrumentos que rigen en cada área no resulta suficiente. En cada momento, es necesario formular la siguiente pregunta: ¿propiciará el empoderamiento de los sectores pobres? Para este efecto, es necesario demostrar en qué medida cada estrategia busca i) estimular la participación de los sectores pobres, y ii) fomentar mayor transparencia y responsabilidad por parte del Estado y/o sector privado.

a) Gobierno local

La descentralización es una de las estrategias de mayor relevancia para fomentar un desarrollo más inclusivo en el Perú. El país tiene una larga tradición centralista que ha sido en los últimos años asociada con altos niveles de corrupción en el manejo del bien público. Existe una gran expectativa de que el gobierno entrante pueda iniciar un proceso de descentralización efectivo (es decir 'empoderador' de los sectores pobres de la población, y transparente en la administración pública). Al mismo tiempo, la descentralización fracasada de fines de los 1980s recuerda que la descentralización no es un proceso fácil, y que sus peligros son muy reales.

Mucho se puede aprender de los varios procesos de descentralización que se han dado en la región. La Ley de Participación Popular promulgada en Bolivia en 1994 merece una consideración especial. El texto de la ley combina en forma creativa la descentralización democrática y la participación ciudadana. Por un lado la ley ha permitido la transferencia a los 314 gobiernos municipales del país 20% de los ingresos nacionales, así como la potestad de diseñar e implementar políticas de desarrollo local, tanto en lo social como en lo productivo. Por otro, la ley estuvo acompañada de lineamientos para la 'planificación participativa municipal' que permite a la ciudadanía participar, a través de sus organizaciones territoriales de base legalmente reconocidas y un comité de vigilancia, en la formulación y monitoreo de presupuestos municipales anuales y planes quinquenales de desarrollo municipal.

Si bien la Ley de Participación Popular boliviana ha generado resultados 'empoderadores' para los sectores pobres en ciertas zonas del país, en otras los resultados han sido decepcionantes. Una de las lecciones sobre la implementación de legislación radical de este tipo es que tendrá poco resultado si las relaciones de poder entre actores locales siguen dominadas por el racismo, el clientelismo y el caudillismo.

En el Brasil, la experiencia 'empoderadora' de los pobres' del presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre parece indicar que, la voluntad política está presente, existen soluciones técnicas al obstáculo de una cultura política 'desempoderadora' para los pobres. Pero sería un error imaginarse que la experiencia de Porto Alegre, o incluso la Ley de Participación Popular boliviana, puedan replicarse fácilmente. En el caso brasileño, el Partido de los Trabajadores (PT) ha sido el generador de estos cambios, y en el caso boliviano la decisión de preparar la ley nació en un clima político favorable en el cual el vicepresidente era un aymará. En el Perú hoy, el cambio de gobierno parece presentar condiciones óptimas para experimentar con experiencias similares a la de Porto Alegre. Pero la institucionalidad, tanto del estado como de los partidos políticos peruanos, y también de la sociedad civil, es todavía frágil.

Se recomienda pensar la descentralización como un proyecto firme pero gradual. Descentralizar no es una solución para todo. Es en el mejor de los casos un instrumento que permite acercar el estado a la ciudadanía. Pero también puede ser un 'remedio peor que el mal' en el caso de aquellos contextos locales donde las prácticas de poder siguen siendo caudillistas y clientelistas, y dónde son las elites locales las que 'capturan' el poder sin querer compartirlo. La descentralización no garantiza la inclusión social en todos los casos. En este sentido, al plantear estrategias de descentralización es importante definir qué acciones centralizadas serán reforzadas para garantizar equidad social y la participación de los sectores más pobres.

El Perú necesita nueva legislación en el tema de la descentralización, y se recomienda que estudie cuidadosamente la legislación de otros países latinoamericanos que tienen ya cierta trayectoria en el tema, no sólo Bolivia sino también Colombia, México, y Brasil. Sin embargo los participantes del taller recomendaron que se construyera una propuesta sobre la base de los resultados de una fase de experimentación y validación. Esta fase deberá incluir incentivos para el fortalecimiento de capacidades locales y regionales. En efecto, un texto de ley no es suficiente para que una descentralización sea realmente 'empoderadora'. Mucho depende de las capacidades que existen en la sociedad civil para hacerla funcionar.

Una preocupación que surgió en el taller es como clarificar los roles, funciones y ámbitos de competencia de los diferentes niveles de gobierno (distrital, provincial, regional, nacional). Una fase de experimentación y validación permitirá que se vaya ajustando el marco legal y de esa manera asegurará un texto de ley final óptimo y adaptado a la enorme diversidad de contextos locales en el Perú.

b) Acceso a mercados.

El empoderamiento y el desarrollo inclusivo requieren de que los pobres puedan acceder a los mercados, dónde pueden vender su producción y conseguir los bienes necesarios para sus hogares y los insumos para sus actividades económicas. En este sentido, mejorar el acceso a mercados de productores pobres (campesinos, micro-empresarios, etc.) es un componente clave de todo proceso de empoderamiento.

La estrategia, para ser efectiva (empoderadora), necesita enfocar tanto la participación como la transparencia como ejes complementarios. En efecto, los productores pobres, para poder participar en mercados más grandes, necesitan capacitarse e informarse. En muchos casos, será necesario una reconversión laboral (por ejemplo de la agricultura tradicional a actividades de comercialización).

También se necesita fomentar una mayor transparencia por parte de los que hasta cierto punto controlan los mercados - estados y empresas nacionales e internacionales. El productor pobre necesita saber cómo vender mejor lo que produce (como exportar, como promocionar su producto, como obtener crédito, como administrar con más eficiencia su empresa, y, finalmente, cuáles son las leyes que respaldan u obstaculizan su labor). Necesita información sobre precios y la competencia en su rubro. La globalización y el internet ofrecen ciertas oportunidades, pero el proteccionismo 'hipócrita' del Primer Mundo sigue siendo un factor que obstaculiza el emopderamiento.

c) Acceso a servicios legales

Empoderarse no es sólo un asunto económico, político, y sociocultural. Para muchos en el Perú y otras partes de América Latina, es también un tema legal. El sistema jurídico formal es claramente 'desempoderador'; discrimina a los más pobres, es lento, y es sujeto a influencias políticas. El reto a largo plazo consiste en hacer de la justicia ordinaria algo más eficiente y accesible, sin barreras económicas o culturales, y más consciente y respetuoso de la diversidad.

Las dimensiones de 'participación' y 'transparencia' están muy presentes en el tema legal como ejes del empoderamiento. El individuo pobre que pasa por el sistema legal necesita conocer sus derechos y obligaciones, tanto en la legislación peruana como la legislación internacional en materia de derechos humanos. Sólo conociendo lo que la ley le concede puede una persona pobre participar efectivamente en cualquier proceso legal. Como se observa en el caso de presentado por el Instituto Latinoamericano de Servicios Legales (ILSA) de Colombia, en muchos casos las organizaciones de la sociedad civil pueden jugar un rol central al brindar asistencia legal a los sectores más pobres de la sociedad.

En cuanto a la transparencia del sistema legal mismo, una de las experiencias más prometedoras para el empoderamiento es la creciente aceptabilidad de la justicia consuetudinaria. Se recomienda que tanto el Estado peruano como la cooperación internacional apoyen el desarrollo de este sistema, con salarios justos para los jueces de paz, programas de sensibilización para abogados, y capacitación en derechos para la población.

d) Acceso a servicios públicos

Los sectores populares tienen grandes dificultades para acceder a servicios públicos esenciales, tanto los relacionados con desarrollo humano (educación, salud, seguridad social) como los comprendidos en el área de infraestructura (agua, alcantarillado, alumbrado, recolección de basura). Como se observa en el caso de EDUCO (El Salvador), los mismos usuarios de estos servicios pueden jugar un rol muy importante en la gestión y control de los mismos. Así, se logra elevar la calidad del servicio a la vez que se consigue promover el empoderamiento de sus usuarios.

En el Perú, ésta es la estrategia de empoderamiento que parece haber sido más trabajada. Tiene dos dimensiones importantes: i) el acceso a servicios provistos por el Estado, en educación y salud, pero también aquellos que provienen de programas sociales específicos, y ii) el acceso a servicios públicos provistos por empresas privadas monopolísticas (luz, agua, teléfono).

i) Servicios provistos por el Estado

En cuanto a otros 4 programas nacionales de lucha contra la pobreza (PRONAA, Pronamachs, Electrificación Rural, y Caminos Rurales), se está en la actualidad diseñando un sistema de vigilancia social (que incluye FONCODES también) que fue presentado en el taller. La Defensoría del Pueblo está liderando estos procesos con mucho dinamismo. Merece ser apoyada para poder ampliar su cobertura.

El reto de institucionalizar prácticas de vigilancia social de los servicios públicos provistos por el Estado es formidable. Implica, a la larga, nada menos que revertir hábitos asistencialistas y clientelistas en la relación estado-sociedad.

En general, los programas sociales no han logrado fomentar capacidades para el empoderamiento. Todo lo contrario. Para que estos programas permitan que el poblador pobre pase de ser cliente pasivo a sujeto activo, se requiere trabajar con los mismos funcionarios de estos últimos, desarrollando en ellos una nueva ética profesional y un mayor respeto en su trato con los usuarios.

ii) Servicios públicos provistos por empresas privadas monopolísticas

Las metodologías de vigilancia social de políticas y programas sociales de Estado podrían adaptarse a este sector. Se recomienda que la cooperación internacional apoye esfuerzos para fortalecer la vigilancia social sobre los servicios públicos provistos por empresas privadas. Se debe reconocer, sin embargo, que el eje de intervención es diferente. No se trata tanto de supervisar los servicios con el fin de mejorar su calidad, sino de obtener información sobre sus políticas de precios, volumen de rentas, y prácticas de inversión. En todos estos casos se requiere una política activa por parte del Estado a través de subsidios o regulaciones. Estos servicios tienen como meta satisfacer necesidades básicas, y por ende deben considerarse parte de cualquier política de lucha contra la pobreza.

e) Participación en políticas nacionales

Esta estrategia para el empoderamiento es la más compleja. Tiene dos componentes fundamentales:

Ambos componentes parecen presentar fortalezas y debilidades. Mientras que en muchos casos la población puede organizarse para vigilar el manejo de recursos públicos a niveles muy locales (por ejemplo en la administración de una posta de salud, escuela, u programa social), muchas veces es en el nivel central dónde encontramos el compromiso político más fuerte para este tipo de acciones. Tal es el caso de las Mesas de Concertación en Perú, dónde se observa un compromiso importante por parte del gobierno central pero cierta resistencia a nivel local. Al mismo tiempo, resulta mucho más difícil que representantes de usuarios tengan el tiempo y motivación para vigilar la implementación de políticas nacionales a nivel regional, incluso a nivel provincial. El hecho es que la gente tiende a participar más efectivamente en lo que los concierne en el sentido visible e inmediato.

No obstante, existen experiencias extranjeras prometedoras que fueron presentadas en el taller. En Sudáfrica, una organización de la sociedad civil es la encargada de monitorear los presupuestos públicos nacionales. Para esto, trabajan tanto con ciudadanos como con el poder legislativo, quien tiene la responsabilidad constitucional de llevar a cabo esta tarea. En Bangalore, India, una ONG ha desarrollado un sistema de 'reporteros populares' que monitorean el gasto público en la administración de la ciudad. Hacen conocer lo que descubren en los medios de comunicación, y de esta manera presionan a los funcionarios públicos para ser más responsables. La metodología ha revelado varios casos de corrupción y contribuido a empoderar al ciudadano pobre frente a las burocracias públicas. Se recomienda estudiar de qué manera esta metodología se podría adaptar para fortalecer el monitoreo ciudadano de la implementación de políticas nacionales en el Perú. Además, durante las sesiones de trabajo se presentaron los casos del Plan Nacional para el Desarrollo en El Salvador y el Diálogo Nacional con el movimiento indígena en Ecuador.

El primer componente - la participación en la formulación de políticas nacionales - es todavía más desafiante. El gobierno de transición ha dado un paso en esta dirección con la conformación de la Mesa Nacional de Lucha contra la Pobreza, y sus representaciones departamentales y provinciales. Teóricamente, los intereses de los sectores pobres de la población están representados en estos espacios. Pero el verdadero reto consiste en obtener la información necesaria, y llegar a acuerdos que pueden convertirse en políticas. Hasta la fecha, no se ha avanzado mucho, en gran parte porque la iniciativa es muy reciente.

Se recomienda que la cooperación internacional y el gobierno entrante sigan apoyando las mesas. Éstas pueden jugar un rol importante en reconstruir la confianza interinstitucional que se ha ido perdiendo en la última década. La recuperación de esa confianza es una de las condiciones sine que non para abrir espacios empoderadores para los sectores pobres.

Una experiencia extranjera importante viene de Sudáfrica donde se está fomentando mayor participación ciudadana en el análisis del presupuesto nacional. No se trata como en Porto Alegre de involucrar a la población en la definición de prioridades presupuestales, sino de lograr que ésta comprenda cómo se formula el presupuesto, cuánto y porque se asignan qué fondos a diferentes rubros, etc. Para esto se trabaja en varios planos simultáneos, incluyendo al poder legislativo, a la prensa y los ciudadanos en general. En otras palabras, se trata de analizar, diseminar y por lo tanto educar a la población en poder 'leer' el presupuesto. Esta educación permite una vigilancia más efectiva del gasto público; también permite que la ciudadanía y sus representantes presionen, con criterio técnico, para que se modifique la composición de ciertos rubros que pueden ser 'desempoderadores'. Aunque se reconoce que las partidas presupuestarias bajo análisis son un porcentaje menor del total, se recomienda estudiar con detenimiento esta experiencia. Podría enriquecer la metodología actual de las mesas de concertación.

5. La rendición de cuentas como resultado de la vigilancia social requiere un clima de confianza entre Estado, sociedad civil, y sector privado. A la vez, la rendición de cuentas efectiva promueve mayor confianza entres los actores involucrados.

El concepto de rendición de cuentas ('accountability' en inglés) no opera unilateralmente. Requiere de por lo menos tres tipos de acciones: rendir cuentas, exigir cuentas y premiar/penalizar acciones. La idea que un actor voluntariamente rendirá cuentas a otro es poco realista: requiere de un nivel de ética difícil de encontrar en cualquier país. En ese sentido, la frase 'vigilancia social' es útil: para que alguien rinda cuentas a otro, este otro tiene que poder 'vigilar' sus actividades.

¿Qué necesita este actor para poder ejercer su función de vigilancia social? Primero, requiere de incentivos legales que le permiten ejercer su función sin oponerse al Estado. Segundo, necesita tener acceso a información sobre sus derechos y obligaciones, así como sobre las políticas, programas y presupuestos públicos para poder evaluar si el Estado (y el sector privado en ciertos casos) está cumpliendo con sus compromisos. Tercero, necesita medios (recursos financieros y conocimientos técnicos) para poder cumplir su labor. En otras palabras, la vigilancia social, y su contraparte la rendición de cuentas, no es algo que se puede lograr con un simple decreto o cambio legislativo. Requiere de un apoyo especializado y sostenido a representantes de grupos de ciudadanos dispuestos a desempeñar un rol nada fácil. Además, si se quiere involucrar a poblaciones de muy pocos recursos en actividades de vigilancia social y rendición de cuentas, el costo será todavía mayor.

La rendición de cuentas sólo es posible cuando existe un clima de mutua confianza entre el que 'vigila' y el que debe dejarse 'vigilar'. Apoyar a los 'vigiladores' (actores en la sociedad civil) cuando éstos no confían en absoluto en que el Estado (o el sector privado en algunos casos) acepte de verdad ser controlado no es una situación óptima para institucionalizar estas prácticas. A la vez, son estos mismos mecanismos de rendición de cuentas los que contribuyen a construir un clima de mayor confianza entre los diferentes actores sociales. Se recomienda que la Cooperación Internacional concentre sus esfuerzos en acercar a las dos partes, ofrecer asistencia técnica, financiar esfuerzos de fortalecimiento de capacidades y facilitar el intercambio de prácticas modelo a nivel internacional. Estas acciones promoverán que la rendición de cuentas se vuelva con el tiempo parte de la cultura política tanto del Estado como del sector privado y la sociedad civil.

6. Una vigilancia social efectiva depende en gran parte de una mejora en las condiciones económicas básicas de los sectores pobres. A su vez, la vigilancia social contribuye a garantizar que los recursos lleguen a los pobres, mejorando sus condiciones de vida.

Una condición importante para la efectividad de la vigilancia social es la seguridad y estabilidad económica de los que tienen que hacerla. Es poco efectivo (y poco ético) pedir que 'los pobres' vigilen los recursos de las políticas y programas del Estado si éstos no tienen el tiempo de hacerlo. Una persona que necesita ganarse la vida en condiciones precarias e inestables no puede dedicar el tiempo necesario a una labor tan importante como la vigilancia social. Lo mismo ocurre en el nivel comunitario o colectivo. Para poder encarar estrategias de vigilancia social sustentables, una comunidad debe tener un mínimo nivel de vida garantizado. La experiencia de muchos otros países demuestra que la labor de vigilancia social se debe profesionalizar. Se pueden crear fondos para los que hacen esta labor, asegurando que la hagan de manera efectiva.

Existe una relación causal entre vigilancia social y desarrollo económico en los sectores pobres. Una vigilancia social puede facilitar el desarrollo económico local, haciendo que productores / comerciantes / obreros tengan información más oportuna para desarrollar su trabajo. Por otra parte, un funcionario público 'bien vigilado' puede ser clave, por ejemplo, en facilitar una comercialización efectiva de un producto local. Y finalmente, un funcionario público 'no vigilado' puede seguir siendo corrupto, racista, y obstaculizador de iniciativas locales.

En conclusión, cualquier política de vigilancia social tiene que ser pensada como parte de un proceso que permita a los sectores pobres mejorar sus condiciones económicas básicas.

7. Deben garantizarse mayores niveles de transparencia hacia el interior de todos los sectores (Estado, sociedad civil y sector privado), así como en la relación entre los mismos.

La transparencia se considera tanto una condición para el empoderamiento como un efecto de ello. Dicho de otra manera, la transparencia facilita el empoderamiento, pero también el empoderamiento es lo que la hace posible.

Se constató en el taller que en los discursos tanto de la cooperación internacional como del gobierno transitorio, el énfasis está en querer fomentar la transparencia entre Estado y sociedad civil como eje prioritario; una consecuencia inevitable, quizás, de la marcada falta de transparencia del Estado en los últimos años revelada tan dramáticamente en los 'vladivideos'.

Sin embargo, varios participantes hicieron notar que la transparencia no se puede reducir a un solo eje. Es en realidad una práctica de vida que requiere ser trabajada a todo nivel. Las organizaciones de la sociedad civil que dicen representar a los sectores pobres de la población, por ejemplo ONG, organizaciones populares y gremiales de diversa índole, etc. ¿Cuán transparentes son en su trato con los que dicen representar? Es importante que todos los actores involucrados en el trabajo con los pobres y en programas de desarrollo, actúen en forma transparente y rindan cuentas con respecto a las actividades que desarrollan.

El reto entonces consiste en fomentar mayor transparencia interna en estas organizaciones, hacia los en cuyo nombre actúan. La cooperación internacional puede fomentar tal transparencia interna, apoyando actividades que desarrollen conocimientos y destrezas en la población pobre para vigilar mejor a sus 'representantes', y acompañándolos en este camino.

Por otro lado, se reconoció en el taller que el mismo Estado sufre de un déficit de transparencia hacia sí mismo. El hecho es que los sistemas y procedimientos de administración, así como la cultura institucional misma, hacen que muy a menudo los que trabajan en un Ministerio (por ejemplo) desconocen lo que hacen sus colegas. La coordinación entre programas es por lo tanto difícil de lograr, y la duplicación de esfuerzos común.

Se recomienda que la cooperación internacional apoye aquellas iniciativas que surgen del mismo Estado y que tienen como objetivo mejorar la comunicación entre sus funcionarios en diferentes niveles e instancias. La ciudadanía tiene que saber qué vigilar. Para eso, la coherencia y transparencia interna del Estado es indispensable para que la vigilancia sea efectiva. Además, se recomienda que la cooperación internacional adopte prácticas transparentes, abriendo el diseño de sus programas a la participación y diseminando las acciones y resultados de sus intervenciones.

8. Los marcos legales son útiles, pero no son suficientes.

Varios participantes comentaron que en el Perú 'no son las leyes que faltan, sino la capacidad y voluntad de aplicarlas'. Es cierto que el Perú tiene un impresionante paquete legislativo en muchas áreas de política social, por ejemplo.

También es el caso, sin embargo, que la Constitución del 1993 ha revocado o restringido varios derechos económicos y sociales que habían sido ganados en los 1970s y 1980s. En lo que es legislación sobre tierra y concesiones mineras y madereras, por ejemplo, se sabe que los sectores pobres han perdido en los últimos años las condiciones favorables que tenían anteriormente. Una participante asháninka nos recordó este hecho en forma dramática en una de las sesiones del taller.

En materia de descentralización, el Perú tampoco cuenta con un marco legal que permita iniciar un proceso 'empoderador' como el que vemos en Bolivia, Colombia o Brasil.

El consenso en el taller fue que el gobierno entrante debería trabajar una serie de proyectos de ley para facilitar el empoderamiento de los sectores pobres, en materia de descentralización, vigilancia social (no sólo del Estado, sino también del sector privado), y en términos de contrarrestar algunos de los efectos más 'desempoderadores' de la Constitución de 1993.

Contar con nuevos marcos legales 'empoderadores' es indudablemente útil, pero no es suficiente. La población debe contar con mejor información sobre sus derechos y obligaciones, y desarrollar las capacidades necesarias para asegurar que los marcos legales se respeten y se apliquen.

Se recomienda por lo tanto que la cooperación internacional apoye actividades de difusión de información sobre leyes en los medios masivos de comunicación, y que apoye actividades de capacitación de la población para que ésta pueda ejercer sus derechos efectivamente.

9. No basta hacer disponible la información pública - el verdadero reto es contar con la información en el momento justo y hacerla comunicable y comprensible con relación a distintas instituciones sociales.

Existen iniciativas interesantes en el Perú para hacer disponible a la población información sobre el gasto público. El Ministerio de Economía y Finanzas ha avanzado recientemente en promover el acceso a la información a través de un conjunto de páginas web con detalles sobre la composición de los presupuestos de Estado; la Universidad Católica de Lima está apoyando actividades que permiten a los gobiernos locales procesar y divulgar información sobre gastos e ingresos a sus electores. Éstas y otras iniciativas indican que el mensaje de la transparencia ha encontrado suelo fértil en el gobierno de transición.

Sin embargo, muchos participantes del taller comentaron que no sirve de mucho hacer disponible la información, si la gente no la puede entender. El verdadero reto, entonces, consiste no tanto en hacerla disponible, sino en hacerla comunicable y comprensible.

Comunicarse implica dialogar, o sea que la información fluya del Estado hacia el ciudadano, y viceversa. Hacer entendible al ciudadano pobre las complejidades de un presupuesto público es ya todo un reto, pero quizás no sea el mayor. Más desafiante aún es hacer que el ciudadano común de su opinión, o evalúe programas y políticas que lo conciernen, haga recomendaciones pertinentes, y que toda esta información (cualitativa, sobre todo) pueda comunicarse a y ser digerido por las instancias relevantes del Estado.

Las experiencias brasileñas (el presupuesto participativo de Porto Alegre), bolivianas (la aplicación de la Ley de Participación Popular), indias (reporteros populares), y sudafricanas (análisis técnico, diseminación y educación popular en presupuestos) presentadas en el taller, así como ciertas experiencias peruanas de gobiernos locales que se han acercado a la población (p.ej. la Provincia de Sullana en Piura), revelan que sí, es posible hacer más comunicable la información pública. Lo que requiere es pensar estratégicamente en qué información es la más relevante para difundir y en como sostener la labor de las instituciones sociales. En el caso de Sudáfrica, la transparencia y el libre acceso a la información por parte de un grupo independiente es un factor clave del éxito de la iniciativa. En el caso de Porto Alegre o Bolivia, la existencia de instituciones y estructuras que fomentan la participación requieren de tener un acceso libre a la información. De igual forma, es importante pensar creativamente en cómo mejor presentar la información a diferentes actores - incluso a aquellos no institucionalizados.

Existe hoy en día un muy amplio abanico de metodologías participativas que permiten que ciudadanos pobres puedan presentar y analizar 'su' información. Cuando estas metodologías se combinan con medios masivos de comunicación tanto convencionales (radio, televisión, prensa) como alternativos (teatro, canto, etc.), el efecto puede ser muy empoderador (o 'liberador' en el sentido freireano). Y todavía más cuando funcionarios públicos, o administradores de empresas privadas, participan directamente en tales procesos. Se recomienda que la cooperación internacional apoye actividades que van en este sentido.

10. La organización social juega un rol clave en el empoderamiento de los pobres.

Si bien se reconoce una dimensión individual del empoderamiento (la psicológica), también existe una dimensión social no menos importante. Una comunidad empoderada es más que la suma del empoderamiento individual de cada uno de sus individuos. Tal es el testimonio de varias de las integrantes del grupo de facilitadoras locales (indígenas y afro-peruanas) que participaron en el taller: "Éramos líderes, pero nos costaba trabajar en equipo... A pesare de estar comprometidas, no teníamos presencia en nuestras comunidades... Ahora nos conocemos hermanas de otras etnias... nos sentimos más seguras de que juntas podemos!" Como bien se ilustra en este testimonio, hay cosas que los individuos sólo pueden lograr asociándose entre sí. Este es el valor único que provee la construcción del capital social.

11. Existen diversas condiciones que deben existir para promover el inicio de un proceso de empoderamiento

Los procesos de empoderamiento no son aleatorios, sino que responden a condiciones políticas, sociales y económicas existentes en un lugar y tiempo determinado. Durante el taller se identificaron 5 factores que promovieron el inicio de procesos de empoderamiento. Primero, se reconoció la importancia de la voluntad política como un elemento que puede crear las condiciones para que los grupos de base se empoderen. Segundo, se mencionó que un abrupto cambio en el contexto político puede dar cabida a procesos de empoderamiento. Tal es el caso del fin del apartheid en Sudáfrica o la reciente transición en el Perú. Tercero, se reconoció que cambios en el marco legal pueden promover procesos de empoderamiento, como en el caso de la organización de los recolectores independientes de residuos en Chile, a partir de una nueva ley de medioambiente. Cuarto, en muchas ocasiones son las circunstancias adversas las que promueven el empoderamiento. Tal es el caso de la organización de productores de pimienta TOSEPAN en México, que tuvo sus orígenes a partir de la lucha en contra de la suba del precio del azúcar. Por último, se hizo hincapié en la importancia de la tradición de algunos sectores para la organización social. En este sentido, la misma experiencia de los actores comunitarios sirve de base para nuevos procesos de empoderamiento.

12. El empoderamiento de los sectores pobres no se puede lograr sin i) un estado fuerte (eficaz y eficiente), y ii) partidos políticos que respondan a los intereses y contribuciones de los ciudadanos.

A partir de los años 80's América Latina ha presenciado una transformación importante en el rol de sus estados. En el marco de los procesos de democratización en la región, estados nacionales fuertes, autoritarios y represores comenzaron a transformarse en estructuras mas abiertas y menos controladoras. En este contexto, en gran parte de Latinoamérica, la estrategia más utilizada para lograr el empoderamiento de los sectores pobres de la población ha sido fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil como substituto y muchas veces como oposición a un estado considerado ineficiente y opresor. Para muchos de los que trabajan en desarrollo en América Latina, la mera de idea de fortalecer al Estado suscita preocupación. En efecto, el problema, antes, era que el Estado parecía demasiado fuerte, con mucha capacidad para movilizar sus fuerzas (armadas, en muchos casos) para reprimir o controlar movimientos ciudadanos considerados una amenaza al orden.

Hoy en día, fortalecer al Estado tiene otro sentido. El Estado actual debe fortalecer su capacidad de poder responder adecuadamente a las demandas y necesidades de la población. En el sentido estricto de la palabra, tiene que ver con la efectiva democratización del Estado. El rol de los partidos políticos en este proceso es crucial - aunque su papel en la región se ha visto muy debilitado.

Esto nos trae a reconocer la existencia de por lo menos dos tipos de procesos dentro de la lógica de la democracia. Por una parte, los partidos políticos son una pieza clave en el funcionamiento de una democracia representativa. Por otro, las organizaciones de la sociedad civil juegan un rol fundamental en las democracias participativas. Representación y participación son dimensiones que coexisten y se complementan y un buen equilibrio de las mismas ayudan a la construcción de sociedades más democráticas. En el marco de democracias representativas débiles y desacreditadas, durante los últimos años hemos sido testigos de una creciente actividad de formas de democracia participativa (ó directa) - tanto en el Perú como en otros países de la región. Si bien estas formas de democracia directa son importantes, no se deben descuidar las instituciones de la democracia representativa, ni debilitar el rol de las mismas. En este sentido, iniciativas que incluyen a los legisladores de manera activa - como en el caso de la experiencia sudafricana en control de presupuestos - pueden jugar un papel muy importante en el fortalecimiento de la democracia.

Como lo expresáramos más arriba, el partido político en gran parte de América Latina es hoy en día una institución desprestigiada. Sólo en pocos casos recientes, por ejemplo el PT en Brasil, se perfilan partidos realmente deseosos y capaces de responder a las expectativas de la población pobre. En Bolivia, en cambio, los partidos son vistos como obstaculizadores de una real democratización debido a sus prácticas prebendales profundamente arraigadas. En Perú, el problema es otro: la década de la 'anti-política' de Fujimori tuvo como consecuencia la virtual desaparición de los partidos políticos, y lo que se reclama hoy es que se 'repolitice' la política.

Evidentemente, las estrategias que buscan facilitar el empoderamiento a través de los partidos difieren de un contexto a otro, como señalan las diferencias entre los casos peruanos, brasileños y bolivianos. En todos los casos, sin embargo, es crucial que el partido político se fortalezca como institución generadora de democracia. Para lograr este fortalecimiento, se tiene que trabajar dos temas a la vez: i) la profesionalización técnica del congresista, cuadro y/o militante, y ii) la educación en valores de éstos. No basta lo técnico para recuperar la legitimidad. Los que representan a los partidos políticos a todo nivel necesitan ser ejemplos de honestidad y responsabilidad. Por supuesto, no es nada fácil lograrlo, pero existen expertos en educación en valores que podrían ser consultados para diseñar las estrategias adecuadas.

13. La democracia directa puede promover un desarrollo inclusivo pero implica riesgos y costos.

Si bien la democracia directa puede promover un desarrollo más inclusivo y el empoderamiento de los pobres al permitir que distintos actores sociales se articules en la arena pública, también implica ciertos desafíos importantes. Primero, los procesos políticos no permiten que TODOS los ciudadanos participen. En este sentido, la participación de algunos implica la no participación de otros. Para promover la participación de los actores más relevantes según el caso, es importante implementar procesos de selección basados en objetivos claros.

Segundo, existe una tensión entre el nivel de representación y la calidad de los intercambios (ó debates). Para encontrar un buen balance y dar respuesta a esta tensión, en el caso de Porto Alegre han desarrollado un complejo sistema de representación que incluye 38 representantes regionales, 12 representantes temáticos, 1 sindicato y 2 representantes del gobierno - que no tienen voto.

Tercero, también existen tensiones entre los intereses particulares de cada uno de los grupos sectoriales. Mientras que en las democracias representativas los partidos políticos buscan negociar soluciones más generales, en la democracia directa cada grupo tiende a defender fuertemente sus propios intereses sectoriales, reduciendo la posibilidad de construir soluciones de compromiso. En este sentido, el empoderamiento esta signado por contradicciones y conflictos. El cambio social determina ganadores y perdedores. El empoderamiento de un grupo generalmente afecta los intereses de otro. Así fue reflejado en varios de los casos presentados, en dónde sectores más poderosos resistieron o intentaron poner barreras a procesos de organización social y empoderamiento de sectores menos poderosos y excluidos.

Cuarto, la democracia directa presenta tensiones temporales. Por un lado, se busca implementar procesos consultivos amplios, que requieren de inversión de recursos para la generación de capacidades y de tiempos que posibiliten la participación de un variado grupo de organizaciones y ciudadanos. Por otro lado, el proceso político y las presiones administrativas no siempre pueden amoldarse a los tiempos de las consultas. El mismo ciclo presupuestario, la evaluación del impacto de programas ó la aprobación de nuevos proyectos requieren de tiempos acotados. Es importante recalcar que la democracia directa no puede en ningún caso reemplazar a la democracia representativa, sino más bien actuar como un complemento de esta.

Por último, la democracia directa presenta una paradoja ética en cuanto al diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas. Por una parte, la democracia directa requiere escuchar las voces de los distintos grupos implicados para poder actuar en función de sus recomendaciones. En este sentido, existe una ética de la participación. Por otro lado, la gestión pública implica la toma de decisiones específicas en función de un conocimiento técnico determinado. De tal forma, se define una ética técnica. ¿Pero qué ocurre cuando la ética de la participación contrasta con la ética técnica? Esto es, cuando el resultado de una consulta se contrapone con el conocimiento técnico de un funcionario de gobierno (o de una ONG, o de una Organización Multilateral) se genera una tensión difícil de resolver. En este sentido el empoderamiento tiene consecuencias riesgosas, ya que implica autonomía, libertad y por lo tanto incertidumbre ya que los empoderados pueden elegir caminos distintos a los recomendados desde el saber técnico.

De esta forma, no existe la posibilidad de encarar procesos de empoderamiento reales sin aceptar que estos presentan riesgos y resultados que no siempre pueden ser anticipados.

14. Si bien pueden constituir un mecanismo efectivo para el desarrollo inclusivo, los procesos participativos presentan fortalezas y debilidades.

Como se explicara con anterioridad, los procesos participativos son un medio efectivo para promover un desarrollo inclusivo. Sin embargo, es posible identificar elementos positivos y negativos en su accionar:

Fortalezas:

Debilidades:

Por último, es importante destacar que el desafío del empoderamiento es el poder redistribuir en forma simultanea poder económico y poder político - ya que uno no es sostenible sin el otro.

15. La cooperación internacional puede jugar un rol importante en la promoción de mecanismos de empoderamiento.

Durante el taller, se analizó en que forma los actores internacionales - incluyendo cooperación bilateral, ONG internacionales y organismos multilaterales - pueden apoyar procesos de empoderamiento en países en desarrollo. Los participantes identificaron las siguientes oportunidades y obstáculos:

Oportunidades:

Obstáculos: