22 de octubre 2001
“PROCESO
DE GOBIERNO, EMPODERAMIENTO Y MANEJO DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS, EL CASO DE
LA RESERVA DE LA BIOSFERA SIERRA DE MANANTLÁN.
Sergio Graf. Dirección de la Reserva
de la Biosfera Sierra de Manantlán. CONANP-SEMARNAT
Rafaela Justo. Unión de Pueblos de Manantlán. A.C
Introducción
En los últimos años el principal paradigma
que ha dominado la disciplina de manejo y administración de las áreas naturales
protegidas y la gestión de las áreas forestales, ha sido la conciliación de los
procesos conservación de la diversidad
biológica y de desarrollo social. (Graf et al 1995). Tanto en el campo
del desarrollo como en el de la conservación se han llevado a cabo diversas
experiencias que buscan encontrar soluciones
a los problemas del deterioro ambiental y combate a la pobreza. (Jardel et al 1996)
Uno
de los modelos que han desarrollado un enfoque innovador de la conservación de
la naturaleza que incorpora explícitamente al componente humano, es el de
Reserva de la Biosfera. El concepto de Reserva de la Biosfera ha evolucionado desde su enfoque original con variaciones según el país o región
en donde se encuentren estas Areas Protegidas. En el caso de México las
Reservas de la Biosfera han desarrollado un modelo basado en la incorporación
de la población y las instituciones locales en las tareas de conservación
(Halffter 1984) y a contribuido de
manera significativa en la política nacional de conservación, que desde
mediados de la década de los noventa
(INE 1995), se basa en aspectos tales
como la participación de la población local, la colaboración entre
instituciones gubernamentales, centros de investigación y organismos no
gubernamentales, la integración de objetivos de conservación ecológica y
desarrollo social etc. (Graf et al 2000).
Las
Reservas de la Biosfera en México se han establecido sobre territorios extensos
en zonas con una gran complejidad sociopolítica y ambiental, territorios donde
se ejerce una presión creciente sobre los recursos naturales y son escenario de
conflictos permanentes. Minería, explotación forestal, pesca, turismo,
agricultura, ganadería etc. ,
actividades desarrolladas en terrenos de más de 800 ejidos y comunidades
indígenas y un sinnúmero de propiedades privadas, donde por interés publico se
han impuesto restricciones de dominio de la propiedad a través de decretos de
creación de Areas Naturales protegidas. El reto, generar las capacidades de las
instituciones y actores locales para gobernar los usos.
Contexto institucional y social
La
reserva de la Biosfera Sierra de
Manantlán es considerada entre las ANP’s con mayor complejidad
sociopolítica y ambiental. Es una reserva reconocida internacionalmente por su
gran diversidad biológica y por los
bienes y servicios ambientales que prestan sus 140,000 hectáreas a una región
de más de 400,000 habitantes. La
Sierra de Manantlán tiene más de 3000 años de presencia humana y actualmente viven en ella aproximadamente
30,200 personas que residen en 32
comunidades agrarias, pertenecientes a 7 municipios de dos Estados de la
República (Jalisco y Colima.
Los
niveles de vida en los poblados de la Sierra varían entre las comunidades que la conforman, pero en general las
condiciones de pobreza y atraso son marcadas, siendo las poblaciones que se
encuentran más adentro de la sierra las que presentan las peores
condiciones.
|
|
Analfabetas
|
Sin
instrucción
|
Prom
ocupantes por vivienda
|
Viviendas
con agua
|
Viviendas
con drenaje
|
Viviendas
con electricidad
|
|
Jalisco
|
8.9
|
11.4
|
5
|
83.3
|
80
|
91.2
|
|
Colima
|
9.3
|
11.3
|
4.7
|
89.3
|
80.8
|
92.4
|
|
Reg.Influencia
|
10.8
|
12.9
|
5.3
|
86,3
|
74.7
|
89.0
|
|
RBSM
|
18.4
|
21.3
|
5.2
|
79.5
|
54.5
|
75.46
|
|
Ayotitlán
|
40.9
|
46.8
|
5.8
|
35.66
|
3.3
|
2.12
|
Fuente :
Graf yRosales 1996
Por
otra parte, la Sierra de Manantlán ha sido el escenario de fuertes conflictos
sociales resultado de los procesos históricos de control y apropiación de la
tierra y los recursos naturales. (Jardel 1990, 1999, Laitner-Benz y Benz
1994, Graf y Rosales 1996). Sin
embargo, la mayor parte de los conflictos actuales en las comunidades de la
Reserva se explican principalmente por irregularidades en el reparto agrario
influenciado por la pugna entre intereses de comunidades, ejidos, propietarios
privados y empresas madereras y mineras. (Jardel 1999). Los intereses de
compañías privadas externas sobre los recursos forestales y mineros de la
sierra no solo interfirieron con el
reparto agrario, sino que también agudizaron los procesos de desestructuración
de las instituciones comunitarias, a través de la corrupción de sus órganos de
gobierno. A finales de la década de los
70’s movimientos campesinos locales escenificaron intensas luchas contra las
compañías madereras y los grupos de poder local. Durante este período los medios de comunicación, específicamente
la prensa escrita jugo un papel poco claro en el proceso de generación de
opinión publica en relación a los problemas de violación de los derechos de las
comunidades, ya que si bien, dos empresas madereras se disputaban el
control de esta zona de abastecimiento
para sus aserraderos, solo una de ellas
fue fuertemente atacada en la prensa. Al parecer las notas de prensa eran
financiadas por la otra empresa.
Con
la creación de la Reserva de la Biosfera en 1987 se abrieron
nuevos espacios para la concertación social y se estableció una alianza entre
la Universidad de Guadalajara, promotora
de la creación de la Reserva y pobladores de diversas comunidades que
apoyaron el decreto, neutralizando los intentos de los grupos de control
político por anularlo. De esta manera los grupos campesinos inconformes con el
sistema corrupto de explotación forestal vieron la posibilidad de canalizar sus
aspiraciones de desarrollo de manera pacifica a través de nuevos mecanismos
vinculados a la gestión de la Reserva.
Basado en esta alianza, se consolida
a principios de la década de los noventa una organización históricamente apoyada por la Iglesia y se
constituye la Unión de Pueblos de Manantlán. AC, organización enfocada a la
defensa de los derechos de las comunidades indígenas y el bienestar social de
las comunidades más desprotegidas.
La RBSM planteaba retos importantes para su manejo en
el contexto de un territorio complejo en términos ecológicos y sociales. Esto
requería el diseño de una estrategia de gestión apropiada y el Instituto Manantlán
de Ecología y Conservación de la Biodiversidad (IMECBIO-UdeG) integró una
propuesta de programa de manejo que incorporaba la información generada a
través de la investigación y las acciones iniciales de manejo, y un marco
conceptual desarrollado a partir de la integración interdisciplinaria de
enfoques teóricos y experiencias prácticas. Esto permitió la obtención de financiamiento,
la concertación con las instituciones gubernamentales y la alianza con algunas
comunidades locales y organizaciones como la Unión de Pueblos de Manantlán.
(Jardel et al. 2000).
El marco conceptual adoptado desde entonce, plantea
lineamientos estratégicos que enmarcan el modelo de gestión de la RBSM (Jardel
1992, IMECBIO 1997), de los cuales queremos destacar tres que han permitido una
relación concilitoria entre los actores locales:
· La conservación y el
desarrollo forman parte de una sola estrategia de manejo, ya que no es posible
mejorar las condiciones de vida y el bienestar de la gente sin mantener la base
de recursos naturales y condiciones ambientales favorables.
· Se reconoce el derecho de
las comunidades agrarias y propietarios privados a la autogestión del manejo
productivo de los recursos naturales, con el fin de lograr sus objetivos de
desarrollo social y económico. Los pobladores de la RBSM deben ser los
principales beneficiarios del proyecto de conservación y desarrollo, sus
derechos de propiedad de la tierra deben ser respetados y deben considerarse
como agentes activos en la gestión del área protegida.
· La administración de la
unidad de conservación deberá darse a través de mecanismos participativos que
incluyan a los diferentes actores con intereses legítimos en la Reserva,
generando espacios para la colaboración entre dichos actores, la concertación
interinstitucional y la resolución de conflictos.
Entre 1987 y 1993, el
IMECBIO trabajó intensamente para poner en práctica la estrategia de manejo de
la RBSM, logrando avances en el reconocimiento y valorización del área
protegida, en la implementación de un programa integrado de investigación
aplicada, el inicio de proyectos de desarrollo comunitario, y en acciones incipientes de protección de
los bosques. Sin embargo, el alcance de sus acciones fue limitado ante la falta
de un mecanismo institucional operativo para la gestión de la Reserva, y la
existencia de relaciones inestables y a veces conflictivas con las dependencias
gubernamentales y con algunas comunidades de la Reserva. (Graf et al 2000)
En
1994, el levantamiento armado de
Chiapas - considerado un parteaguas en la vida Nacional- y la creación de una institución del
gobierno federal encargada de la gestión de esta importante Área Natural
Protegida, redimensionaron la Reserva en el contexto regional y nacional.
Por una
parte, el gobierno Federal y Estatal vuelcan su atención a la región,
considerada como zona de alta marginación y pobreza con posible presencia de
grupos guerrilleros. Por otro lado, comenzaron a ponerse en práctica cambios importantes en la
política gubernamental en materia de conservación. Además de cambios internos
en la estructura gubernamental, hay un cambio de funcionarios que empiezan a
establecer alianzas y programas de colaboración con las instituciones
académicas y las asociaciones civiles vinculadas a áreas protegidas, eliminando
lo que hasta entonces había sido una confrontación continua. En el caso de la
RBSM, el cambio fue notorio: además de
la Dirección de la Reserva (dependiente del Instituto Nacional de
Ecología, en ese momento dentro de la SEDESOL), se establece un programa de
colaboración entre esta y el IMECBIO-UdeG y se asignan recursos financieros
provenientes del GEF por ser ésta una de las 10 ANP’s
prioritarias para la conservación en el país. Por primera vez en seis años, la
dependencia responsable del manejo de la Reserva tuvo presencia en el área.
Este nuevo contexto social e institucional impuso la
necesidad de definir con claridad el
papel tanto de las diferentes
instituciones externas como de las
comunidades y organizaciones locales dentro de un programa de conservación y
desarrollo que involucra multiples actores.
(Graf et al 1995, IMECBIO 1997).
En consecuencia se diseñaron y pusieron en practica tres nuevas estrategias de
implementación en la gestión de la reserva: a) el establecimiento de alianzas estratégicas
con instituciones no gubernamentales y organizaciones sociales: b) la
integración de los programas de inversión publica para el combate a la pobreza y la conservación; y c) el
establecimiento de arreglos públicos permanentes que permitieran la creación de
mecanismos de coordinación institucional y de participación social tanto en las
iniciativas de combate a la pobreza como de conservación del Area Protegida.
Combate a la pobreza y conservación
de la biodiversidad una estrategia integrada
Después del levantamiento de Chiapas, El Gobierno
Estatal y federal lanzan en la zona una iniciativa para atacar los problemas de
marginación y pobreza en las comunidades indígenas de la Reserva, creándose un
mecanismo de coordinación interinstitucional denominado “Comisión Coordinadora
Para El Desarrollo Integral De La Sierra De Manantlán” con una bolsa
presupuestal para atender el rezago social más apremiante. Es importante
señalar que este programa de inversión
gubernamental se da en pleno proceso electoral, en un contexto de conflictividad
social, donde el gobierno municipal es uno de los elementos desestabilizadores
y donde existía la presencia de grupos radicales violentos. De tal manera que
si los recursos públicos se distribuían de manera clientelar y partidista el riesgo de que se agudizaran
los conflictos sociales era alto. Por otra parte, si los proyectos implementados no consideraban los lineamientos de
la Reserva, podrían comprometer el futuro del Área Protegida.
Desde
el principio de esta iniciativa, la Dirección de la Reserva, la Unión de
Pueblos de Manantlán y la Universidad
de Guadalajara establecieron en la
practica una alianza que permitió que las organizaciones sociales,
históricamente marginadas de la toma de decisiones y del beneficio de las
políticas gubernamentales, tuvieran un espacio de participación preponderante.
La Dirección de la reserva incidió de
manera importante en la iniciativa gracias a
contaba con información de primera mano que aportaba la Universidad de Guadalajara,
tenia un mandato legal claro y formaba parte de la SEDESOL, dependencia federal
encargada del programa. Por su parte la Unión de Pueblos de Manantlán apoyada
por la Universidad de Guadalajara ejerció una presión constante para que los proyectos
beneficiaran realmente a las comunidades más marginadas. Así, en abril de 1994, después de multiples
reuniones sectoriales y con el fin de consensar una relación de obras
demandadas por las comunidades, la DRBSM y la delegación de SEDESOL
implementaron en la Estación Científica “Las Joyas” un taller participativo de
tres días para la priorización de obras a partir de la demanda social. En este
taller participaron 30 dirigentes de
las diferentes organizaciones comunitarias (en su mayoría antagónicas entre sí),
el gobierno municipal y las dependencias del gobierno Estatal y Federal. De este taller surgió un programa de inversión publica
consensado para el ejercicio
presupuestal de 1994 por un monto de 4 millones de pesos. Con el mismo
documento se consenso con dirigentes comunitarios las obras que realizaron el
Instituto Nacional Indigenista y la SEDESOL
en 1995 a través de los fondos Regionales y de los Fondos para el
Desarrollo de los Pueblos Indios. (SDR/DRBSM/SEDESOL 1995).
No obstante el avance logrado hasta el momento, el nivel
de participación de la población a través de sus representantes corporativos
era insuficiente para generar el capital social que permitiera revertir las
condiciones de pobreza en la zona, por lo que la SEDESOL, la SDR del estado y
la DRBSM con el apoyo logístico de la Universidad de Guadalajara, a través del
Instituto Manantlán impulsaron un proceso de planificación participativa en el
ámbito comunitario.
En base a un
análisis de marginación y pobreza a nivel localidad elaborado por la DRBSM y el
IMECBIO-UdeG se decidió ampliar esta iniciativa a dos municipios más de la
Reserva, que si bien, no contaban con población indígena, si albergaban comunidades campesinas con niveles de
marginación similares a los del municipio indígena. De esta manera, se implementaron ese mismo año un total de 60
talleres de planificación participativa de dos días, donde participaron un
total de 90 localidades con niveles altos y muy altos de marginación social.
Este proceso representó un importante avance en dos aspectos principales: a) la definición de prioridades de
desarrollo y programa de inversión para 1996 y 1997 basado en el diagnostico de
las propias comunidades con una amplia participación social; Y b) se
reconstituyo cierto tejido social, no solo por la creación de Consejos
Comunitarios, sino porque los talleres contribuyeron a disminuir los conflictos
entre los distintos grupos sociales, cohesionando a la comunidad. (SDR/DRBSM/SEDESOL 1995). Uno de los resultados esperados de esta
iniciativa era la creación de un
subcomite del COPLADE municipal para la atención a las comunidades marginadas
integrado por los representantes de los consejos comunitarios. Esto representaría un paso fundamental en el
fortalecimiento de la democracia participativa en la zona, sin embargo, la propuesta fue fuertemente
objetada por los gobiernos de los tres municipios.
A lo largo de este proceso hubo una continua filtración a
la prensa, de información distorsionada sobre la supuesta presencia de grupos
guerrilleros en la Sierra, así como constantes ataques a la dirigencia de la Unión
de Pueblos. Evidentemente estos periodicazos intentaban desacreditar a esta
organización vinculándola con el EZLN y desestabilizar los precarios acuerdos
logrados en la zona. Para contrarrestar
esto se siguieron dos estrategias, la primera fue proporcionar a periodistas
serios información veraz y oportuna sobre la problemática social en el área,
así como acceso a interlocutores locales privilegiados. La segunda, consistió
en mantener una comunicación constante
con el Obispado de Autlán y la Secretaría de Gobernación.
En 1997 el Gobierno federal dio un giro total a su política de atención a la pobreza
centrando su esfuerzo en la atención individualizada de las familias más
pobres a través del “Progresa” y abandonó las iniciativas para fortalecer la
organización comunitaria. Por su parte el Gobierno Estatal amplió el
programa a otras 30 microregiones marginadas con una estrategia de
implementación similar al de Manantlán pero con un enfoque metodológico
diferente. Si bien, continuaron con la realización de talleres participativos,
estos se enfocaban principalmente a la estructuración de la demanda de obra y
proyectos, sin atender el fortalecimiento de la organización comunitaria y sin
la creación de espacios de participación publica a nivel microregional. En la
reserva, esto represento un fuerte retroceso con relación a lo que se había
logrado.
En
este contexto, la dirección de la reserva creó en 1997 los Consejos Asesores de
la Reserva, que en el caso de Jalisco, en una primera fase fue integrado
por las dos universidades de la región,
un representante del gobierno Estatal y
10 ejidos y comunidades indígenas.
Estos últimos albergaban a las comunidades más marginadas de la Reserva
y con quienes se venia trabajando desde 1994.
En
un principio la agenda de trabajo del
Consejo se centro en la revisión y consulta del Programa de Manejo de la
Reserva. Para esto se llevaron a cabo 5 talleres participativos de análisis y
discusión, donde se hicieron aportes importantes al Programa. En estos talleres
participaron 61 representantes de comunidades, ejidos y organizaciones
sociales. Los resultados de los talleres se presentaron al Consejo Asesor para
su aprobación y posteriormente se presento una versión consensada a las
asambleas de los 17 ejidos y comunidades indígenas más importantes, las cuales
en su conjunto albergan el 90% de la población de la Reserva y el 95% de la
superficie comunal y ejidal del área.
Paralelamente el Programa de Manejo se presento en los cabildos de los 7
municipios donde se encuentra la Reserva y a los Gobiernos Estatales para su aprobación. Así mismo, se envío
para su consulta a diversas dependencias federales y estatales, a instituciones
académicas y a organizaciones no gubernamentales. Por ultimo, los resultados fueron presentados nuevamente
al Consejo para su validación final. A
lo largo de este proceso, que duro cerca de dos años, participaron directamente
más de 2000 personas de los ejidos, comunidades indígenas y municipios de la Reserva.
Actualmente,
el Consejo Asesor de la Reserva esta integrado por 22 de los 28 ejidos, las 3
Comunidades Indígenas, tres organizaciones sociales indígenas, ocho municipios, dos Universidades, dos Organizaciones no Gubernamentales, un
representante de cada gobierno Estatal y un representante del Gobierno Federal.
El Consejo atiende agendas estratégicas como Manejo y conservación de
bosques y agua; ecoturismo, mejoramiento de sistemas productivos;
equidad de genero entre otras. Como
parte del Consejo se han conformado y
operado dos Subconsejos uno para el
Desarrollo Forestal y otro para el Manejo de la Cuenca del Río Ayuquila
y dos comisiones de trabajo, la primera para el desarrollo del ecoturismo y la
segunda para impulsar la equidad entre hombres y mujeres.
El
Consejo, los Subconsejos y comisiones han sesionado al menos en 10 ocasiones,
entre las cuales se encuentran los talleres de evaluación y planeación
participativa de los últimos tres años, donde se evalúa la pertinencia y avance
de los proyectos, así como el desempeño
institucional y se elaboran los
programas operativos anuales de la Reserva. En estos talleres se evalúan y
planifican programas como PRODEFOR, PRONARE, PRODERS, PET, fondos GEF, Incendios Forestales. Además en
estos talleres se ha logrado, una importante avance sinergia institucional y
la integración de políticas publicas, ya
que en ellos han participado funcionarios estatales y federales con capacidad
de decisión, involucrando, aunque de manera incipiente, programas como Alianza para el campo y
fondos regionales del INI entre otros.
“Este Consejo es un verdadero espacio de diálogo entre las comunidades y
las instituciones Gubernamentales, donde se analiza y discuten los problemas
que se dan en los ejidos, así como la crítica a los Programas de Gobierno que
no siempre llegan a sus comunidades, pero que en esta instancia nos favorece
para hablar libremente, sobre los problemas de los Ejidos y sus necesidades,
haciéndose una autodiagnóstico para insertarse en el Programa de Manejo de la Reserva de la Biosfera Sierra de
Manantlán. Es así como el grupo de representantes de los Ejidos y Comunidades,
y los representantes de las organizaciones sociales participan en las
decisiones de los programas de la Reserva”.
Quisiéramos recalcar la importancia de la comisión
para la equidad entre hombres y mujeres o de genero que constituimos
recientemente en el Consejo Asesor, ya
que ante la limitada participación formal de mujeres (solo hay una mujer), esta
comisión le da un peso especifico mayor a su participación, siempre y cuando
logremos desarrollar una agenda que integre metodológicas con un enfoque de
genero en los procesos de Planeación, implementación de proyectos y evaluación
que se llevan acabo a través del Consejo.
Resultados
La
experiencia desarrollada a lo largo de estos años ha tenido algunos resultados visibles: a)fortalecimiento de la participación
comunitaria en las decisiones de gestión
de la Reserva, en este sentido las comunidades marginadas, principalmente
las comunidades indígenas han tenido
una mayor representatividad en el consejo y los mecanismos de
representación previos; b) participación en la definición y canalización de los recursos públicos a las
comunidades más marginadas; c) disminución del rezago en infraestructura social
y de servicios; d) disminución de la conflictividad social en la región; e)
recomposición de las relaciones de poder local; y f)
fortalecimiento de tejido social; g) cambios en las conductas de los grupos
meta.
Un
aspecto importante de este proceso es que ha contribuido de manera importante
en la definición de las nuevas estrategias sociales en las Areas Protegidas en
México y ha sido utilizado como modelo de implementación de proyectos de
conservación-desarrollo en diversos foros.
Limitantes y obstáculos
Los
principales obstáculos a los que nos
enfrentamos en la implementación de un programa que integre el desarrollo
social y la conservación del patrimonio natural tiene que ver principalmente con limitantes de carácter
institucional. Por su parte las instituciones gubernamentales, el marco jurídico
que las rige, lo complicado de su oferta institucional, la complejidad de las relaciones entre los
niveles de gobierno y la enorme
discrecionalidad con la que operan, dificultan significativamente el control
publico de los programas gubernamentales. Por otra parte la grave crisis por la que atraviesan las
instituciones locales en el medio rural de nuestro país (llámense municipios,
ejidos, comunidades indígenas, organizaciones sociales etc.) generada por la
falta de capacidades, la desestructuración interna de sus comunidades, la
corrupción de sus órganos de gobierno, la carencia de reglas claras para
distribución y acceso a los recursos, la migración de jóvenes por falta de
oportunidades y la presencia de actividades ilegales como el cultivo de
drogas, hace que el problema sea aun
más grave.
Retos y perspectivas
La
Gestión de una ANP con una complejidad social como la Reserva de la Biosfera
Sierra de Manantlán requiere un enfoque e trabajo donde sus habitantes, ya
sean dueños y poseedores de la tierra y
los recursos o sencillamente pobladores del área, adquieran un papel
protagonico en su Manejo. Reconociendo
que el Manejo de un territorio y sus recursos naturales (en nuestro caso una Reserva de la Biosfera)
es en esencia un proceso de gobierno (Olsen S. et al 1999), es indispensable
desarrollar una serie de lineamientos estratégicos para enfrentar los asuntos
claves que preocupan a la sociedad y que permitan conciliar las relaciones
entre sus miembros y estos con la naturaleza.
Entre
estos lineamientos quisiéramos destacar cinco a manera de retos:
El
establecimiento y consolidación de
procesos abiertos, democráticos y participativos para la planificación, la
evaluación y la toma de decisiones que involucren diferentes espacios y
niveles.
El
desarrollo de sinergia institucionales
e integralidad de políticas
La
construcción de capacidades institucionales a diferentes niveles
La
construcción de programas en torno a asuntos claves identificados en el
proceso.
La
consolidación de alianzas estratégicas
