PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA
DEFINICIÓN DE LA ESTRATEGIA PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA EN NICARAGUA
Sr. Ramón Gámez
Miembro del Movimiento Comunal
Secretario de la Comisión Social del
CONPES
I.
CONTEXTO
La estrategia reforzada de
crecimiento económico y reducción de la pobreza (ERCERP) expresa las reformas
económicas, sociales e institucionales que debe impulsar el Estado
Nicaragüense, como un compromiso ante los donantes, una vez dispensada la deuda
externa. Para el diseño de la ERCERP,
se realizaron durante el año 2000 y primer cuatrimestre del año 2001,
diferentes eventos de consulta con todos los sectores activos de la sociedad
nicaragüense, los cuales tuvieron como objetivo contribuir a mejorar los elementos de la estructura del
documento. Además de aportar a los antecedentes históricos, a los
objetivos, a las causas de la pobreza
y metas, las propuestas recomendaron
sobre los cuatro Pilares que la sustentan: a) Crecimiento Económico de Base
Amplia y Reforma Estructural; b)
Mayor y Mejor Inversión en
Capital Humano; c) Mejor Protección a los Grupos Vulnerables; c) Gobernabilidad
y Desarrollo Institucional. También contribuyó a mejorar los Ejes
Transversales: Vulnerabilidad Ecológica y Medio Ambiente, Equidad Social,
Descentralización. Se ha iniciado un
proceso de recomendaciones para la implementación, evaluación y seguimiento
participativo.
1. Este proceso se está
llevando a cabo dentro del marco del Consejo Nacional de Planificación
Económica y Social, instancia de consulta del
Poder Ejecutivo creada en agosto de 1999 por mandato constitucional (artículo
150) integrado por miembros de organizaciones de la sociedad civil (como los
sindicatos de trabajadores, las asociaciones de empresarios, banqueros,
comerciantes, agricultores, ganaderos, los movimientos comunitarios, los
organismos no gubernamentales), partidos políticos y representantes de
gobierno. Recientemente se ha incorporado al Alcalde Presidente de la
Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC).
El órgano gubernamental rector de la elaboración de la Estrategia es la
Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC), quien tiene a su vez la
planificación de la inversión pública y la coordinación del CONPES y sirve de
articulador de los distintos niveles del gobierno central con el CONPES, tanto
a nivel nacional como territorial.
A pesar de la representación en
el CONPES de los partidos políticos, la vinculación con la Asamblea Nacional y
con los otros Poderes del Estado está poco definida, por lo que la
participación de los mismos en la elaboración de la Estrategia se restringió a
presentaciones hechas por la SETEC.
2. Los medios de comunicación han jugado un rol importante informando
sobre los dilemas del gobierno y de la sociedad civil en la definición de la
Estrategia y sirviendo de canal para difundir las recomendaciones del CONPES y
las perspectivas de procesos de consultas realizadas independientemente por
sectores de sociedad civil.
3. Las organizaciones de la sociedad civil han participado a tres
niveles: a través de su representación en el CONPES, con énfasis en la
participación de los liderazgos nacionales de las organizaciones; participando
en las consultas territoriales organizadas por el CONPES y la SETEC, en las que
participaron liderazgos locales (departamentales y municipales y grupos de
enfoq ue con población en pobreza
o extrema pobreza) y por medio de
consultas independientes con liderazgos de sociedad civil y de gobiernos
municipales en todo el país.
4. Las ONGs internacionales
apoyaron las consultas independientes y la participación de la sociedad civil
en todo el proceso a través de recursos y apoyo técnico. Sin embargo, en la
evaluación total del proceso y sus resultados no existe total coincidencia
entre éstas y los sectores de sociedad civil nacional, aunque ambos coinciden
en resaltar las potencialidades del proceso desencadenado, en el sentido de que
es la primera experiencia en Nicaragua de consulta tan amplia de una política
pública.
Las Instituciones multilaterales y la cooperación bilateral han venido
participando a través de consultas hechas por la SETEC. Igualmente, sectores de
sociedad civil, de gobierno y de la cooperación en Nicaragua, han sido
invitados a eventos internacionales con el fin de compartir experiencias y
desarrollar capacidades para su participación. Sin embargo, no se ha podido
constituir un espacio tripartito (Cooperación, gobierno, sociedad civil) que
permita mayor transparencia y consenso en decisiones financieras vinculadas a
la viabilidad de la Estrategia.
5. Una cultura política centralista y vertical en la toma de
decisiones y la poca institucionalización y efectividad de los espacios de
participación ciudadana han constituido los obstáculos principales para lograr
mayores consensos en la Estrategia.
6. Esta situación, en un contexto socio económico que sitúa a más de la
mitad de la población bajo la línea de pobreza, fundamentalmente rural, altas
tasas de sub empleo y desempleo, con poco acceso a los servicios básicos y marginada de los beneficios del
incipiente desarrollo, obliga a plantearse como condición indispensable para la
implementación de la Estrategia, una política de descentralización que tenga
como eje el fortalecimiento de los gobiernos municipales y el involucramiento
de la sociedad civil en todo el proceso de implementación y seguimiento.
II.
CASO: PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ELABORACIÓN DE LA
ESTRATEGIA PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA
- Los objetivos y resultados más importantes de este proceso son:
- Lograr una Estrategia para la reducción de la pobreza retroalimentada
por todos los sectores de la sociedad nicaragüense.
- Lograr el mayor consenso alrededor de los pilares de la Estrategia,
incorporándose las perspectivas y prioridades de los diversos sectores.
- Lograr una apropiación nacional de la Estrategia que la provea de
legitimidad y sostenibilidad y que la convierta en una política de Estado.
- Definir de manera participativa los mecanismos e instancias que faciliten la implementación, seguimiento y
evaluación de la Estrategia, de manera participativa y eficiente.
2 y 3. El Proceso de participación de la ciudadanía se desarrolló a
través de tres etapas:
A)
Una etapa inicial realizada a
través de sus representaciones de la sociedad civil en el CONPES, mediante
talleres y seminarios ampliados para consultar la primera parte de la
Estrategia en lo correspondiente al Diagnóstico y Lineamientos, elaborando 52
recomendaciones para que fueran incorporadas en los Programas diseñados.
También se consultó la segunda parte en lo concerniente a Metas e
Implementación. Como resultado de esta primera fase del proceso de consulta las
Comisiones del CONPES estuvieron mejor preparadas para cuestionar y examinar
las propuestas gubernamentales a un nivel de detalle considerable,
constituyendo éste uno de los valores agregados más sobresalientes del proceso.
Este primer proceso de consulta involucró más bien a los liderazgos nacionales.
B) Una segunda etapa a través de las consultas
territoriales realizadas por la SETEC, con el acompañamiento y la supervisión
de la Comisión Social del CONPES. Entre Diciembre del año 2000 y
mayo del 2001, se realizó un amplio proceso de Consulta en los Departamentos de
Boaco, Matagalpa, Jinotega, Nueva Segovia, y Madriz, en las Regiones Atlánticas
Norte y Sur y el Departamento de Río San Juan, a través de grupos focales y
talleres territoriales. En este proceso participaron hombres y mujeres
provenientes de zonas urbanas y rurales que viven en condiciones de pobreza y
extrema pobreza, grupos indígenas que luchan por preservar sus territorios, líderes locales, así como representantes de gremios,
universidades, empresa privada, movimientos sociales, alcaldes, concejales y
funcionarios de instancias gubernamentales.
C) Una
etapa paralela, por medio de dos consultas independientes lideareadas por la
Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción (espacio de
coordinación de más de 300 ONGs, Redes y movimiento sociales) y La Asociación
de León Norte (Asociación de 4 municipios semi rurales del departamento de
León). La consulta de la CCER se realizó en todos los departamentos del país y
fue complementada con talleres sectoriales. De este proceso surgió un documento
¨La Nicaragua que Queremos¨ La consulta de León Norte produjo una estrategia
adaptada a las realidad de dichos municipios.
Como culminación de los
tres procesos de consulta realizados, el día 25 de septiembre del corriente, se
realizó un Taller Nacional con la participación de 350 líderes de todo el país
y representantes del Gobierno central, gobiernos municipales y sociedad civil
local, con el objetivo de : a)Compartir
los resultados de los tres procesos de consulta b) obtener recomendaciones para definir mecanismos de
implementación y monitoreo de la Estrategia c) compartir los temas y agenda pendiente
sobre los cuales tendrá que trabajarse en el futuro para lograr un mayor consenso en la Estrategia d) compartir
experiencias y metodologías participativas de consulta de la Estrategia.
4.
La metodología utilizada fue validada para su aplicación en
un taller con la participación de representantes de los diversos sectores de
sociedad civil que realizó la SETEC y la Comisión Social del CONPES, y se
adaptó al contexto territorial, multicultural, de género y generacional y el
grado de desarrollo de las regiones.
Se realizaron 2 grupos focales, uno rural
y uno urbano, y un taller territorial en cada uno de los 6 Departamentos
mencionados y en la RAAS y la RAAN, con representantes de municipios
priorizados por su nivel de pobreza. Los objetivos de estos grupos focales y
talleres fueron:
·
Conseguir la apropiación de la ERRP de parte de estos
grupos y líderes.
·
Lograr una propuesta de implementación desde su
propia perspectiva.
·
Proponer una modalidad de seguimiento y evaluación,
con el fin de mejorar el Documento de Estrategia Reforzada de Crecimiento y
Reducción de la Pobreza.
En los talleres territoriales se definió además el
siguiente objetivo:
- Brindar conocimiento, actualizar y validar la información del Plan
de Inversión Pública (PIP).
Se utilizó una metodología muy
participativa, basada en la investigación-reflexión-acción, cuyo proceso inició
con la exposición del contenido de la estrategia para su conocimiento,
posteriormente se pasó al análisis y reflexión de la misma y a la formulación
de críticas y autocríticas, terminando con la formulación de la propuesta de
cómo debe implementarse la ERCERP en el territorio.
Este proceso de interacción llevó a que los grupos
participantes propusieran ajustes, modificaciones, enfoques, condicionantes y
recomendaciones pertinentes a cada uno de los aspectos consultados: definición
de pobreza, causas de la pobreza, metas, programas y ejes transversales, sus
objetivos y elementos, clarificando sobre la ejecución de la estrategia a
nivel local. El resultado de los grupos focales y de los talleres territoriales,
se considera una importante fuente primaria de información, que puede servir
para posteriores interpretaciones, elaboración de hipótesis para posibles
estudios o para el arranque de una línea de base.
La metodología utilizada es lo suficientemente
flexible para su adecuación metodológica al contexto territorial y al nivel
educativo de los y las participantes, aspectos que se abordan a continuación.
4.1. Adecuaciones al contexto territorial, a
las características étnicas culturales, de género y generacional
Se trabajó con grupos mixtos, logrando que en los
grupos focales participaran 268 personas, 57% del sector rural y 43% del sector
urbano; en total hubo una presencia de mujeres del 54% y 46% de hombres. En
los talleres territoriales hubo una participación de 715 personas, de las
cuales el 70% eran hombres y el 30% mujeres; la juventud tuvo una bajísima
representación, denotando la ausencia de acciones dirigidas a este grupo
poblacional. La participación étnica tuvo sus diferencias según el territorio.
En
los grupos focales se logró la participación de hombres y mujeres
indígenas en los Departamentos de Madríz, Nueva Segovia y Matagalpa; en la
Costa Atlántica participaron únicamente hombres y mujeres miskitas, no así los
mayagnas y los ramas, ni los otros grupos minoritarios, presentándose la
necesidad de trabajar con ellos, para que no queden excluidos del proceso. La
población mestiza tuvo una activa participación, no así la afro caribeña. Los
grupos focales se dividieron en grupos rural y urbano.
En los talleres territoriales no hubo ajustes significativos a los ejes
transversales o cambios en la presentación de los programas de la estrategia.
Sin embargo estos encuentros, a diferencia de los grupos focales incluyó como
un tema importante, actualizar y
validar la información del Plan de Inversión Pública (PIP) que el gobierno está
ejecutando en cada municipio del país, a través del sistema nacional de
inversiones públicas (SNIP). Se logró una amplia participación de líderes
mestizos, afro caribeños e indígenas; pero la presencia de las mujeres fue
menor, lo que denota que su liderazgo político no ha trascendido al nivel
territorial, situación que será necesario tomar en consideración para la fase
de implementación.
6. Durante el proceso de consulta, grupo FUNDEMOS,
organización de la sociedad civil en coordinación con la SETEC, realizó
talleres en todos los departamentos del país para dar a conocer a todos los
sectores locales, el proceso de elaboración del presupuesto y del sistema de
inversión pública, con énfasis en los programas y proyectos vinculados a la
Estrategia. El propósito de estos talleres fue preparar las condiciones y
desarrollar capacidades en el departamento para incidir de forma más efectiva
en la elaboración del presupuesto y las definición de prioridades y el
monitoreo de la inversión pública. Se hizo distribución de la información
presupuestaria del 2001. Por su parte, el Gobierno distribuyó el documento
interino de la Estrategia en los talleres de consulta territorial y para el
Taller Nacional de Devolución se distribuyeron de previo a los invitados, los
resultados de todos los procesos de consulta, de manera que los participantes
pudieran tener reuniones locales y traer aportes sobre la Agenda pendiente y
mecanismos de implementación a partir de experiencias de participación locales.
7. El aporte de los y las
participantes en todo este proceso de consulta destacó aspectos muy importantes
que se deben tomar en consideración para la implementación, monitoreo y evaluación,
institucionalización del proceso y fortalecimiento de las capacidades
regionales, departamentales y municipales como los siguientes:
1. La
creación de estructuras organizativas tipo CONPES y SETEC a nivel regional
(Región Centro Norte y Región Atlántica y Río San Juan), articuladas con las
estructuras departamentales y los gobiernos municipales, coordinadas entre
todos los niveles y fortalecidas con capacitación sobre la Estrategia y su
divulgación en todas las lenguas autóctonas.
2. El
reconocimiento y certificación de las
redes de promotores y promotoras en
aspectos agrícolas y pecuarios, agropecuarios, ambientales, culturales,
salud alternativa y medicina natural educación popular, organización y gestión
comunitaria, crédito, entre otras, capacitados durante más de una década por
organismos no gubernamentales y gubernamentales.
3. La
superación del paternalismo, que impide el desarrollo de los pobres y
extremadamente pobres, ya que los desmoviliza frente a su propia problemática,
convirtiéndolos en simples receptores de ayuda. Los grupos piden se cambie este enfoque en la ayuda, aunque ésta
sea humanitaria, la cual debe ser distribuida con equidad y transparencia.
4. La
promoción y consolidación de la participación ciudadana, cuya expresión máxima
son los organismos de base comunitaria y comarcal con sus características
multiétnicas, los ONGs que trabajan con estas bases, las iglesias de diferentes
denominaciones, líderes y personalidades, consejos de ancianos, entre otros,
bien articuladas entre si y con el gobierno local, responsable de la
implementación de la ERCERP..
5. La
ley de autonomía y su reglamentación, para las regiones del Atlántico es la
base para el éxito de la ERCERP.
6.
Las estructuras organizativas (CONPES, SETEC)
regionales y/o departamentales, deben contratar, sin discriminación política,
personal técnico y profesional
local/autóctono desempleado que conoce la realidad de su Departamento y las
Regiones del Atlántico.
7.
Crear y/o fortalecer Redes de Supervisores para
control y seguimiento comunitario, con la participación de líderes
eclesiásticos, consejos de ancianos, líderes de base, sin discriminación
política, elegidos en las comunidades por su compromiso y transparencia.
8.
A nivel
municipal fortalecer y/o crear las unidades técnicas de apoyo con personal
especializado y profesional; fortalecer o conformar los Comités Municipales de
Implementación de la ERCERP, con participación de todos los sectores de la
sociedad civil, de los organismos gubernamentales y otros poderes del Estado.
9. Para
la implementación, monitoreo y evaluación, institucionalización del proceso y
fortalecimiento de las capacidades regionales, departamentales y municipales se
insiste en considerar la descentralización
municipal, la gobernabilidad, y la participación e incidencia ciudadana para
generar confianza y respeto mutuo y como estrategias se definió la
organización, divulgación y coordinación.
III. Los principales obstáculos y errores cometidos.
- Falta
de consenso en el concepto de participación ciudadana. Para sociedad civil
la participación debe implicar capacidad de incidencia en la toma de
decisiones. Para el gobierno el término ha estado más bien circunscrito a
la recepción de recomendaciones que pueden ser o no incorporadas en las
políticas públicas.
- La
poca institucionalización de los espacios de participación ciudadana. El
CONPES tiene un carácter exclusivamente consultivo y sus recomendaciones
no son vinculantes para el gobierno. Los Consejo de Desarrollo Municipal
no funcionan de manera institucionalizada. No existen espacios
institucionalizados a nivel departamental.
- La
poca coordinación entre las instituciones del Estado y la poca apertura
del Gobierno y las IFIs para discutir y acordar con los diferentes
sectores las políticas económicas que afectan la Estrategia.
IV. Desafíos y fortalezas de la iniciativa.
- La
implementación y seguimiento con un concepto compartido de participación,
- Institucionalizar
los espacios de participación ciudadana a todos los niveles,
- Apertura
y flexibilidad en la definición de prioridades de inversión,
- Revisión
de la cartera de proyectos acorde a la Estrategia.
- Cumplimiento
de las metas
- Flexibilidad
de la Cooperación Internacional para replantear prioridades y proyectos
contratados.
- Instalación
de un sistema de indicadores de seguimiento para evaluar el avance e
impacto de la Estrategia.
