1)     El Contexto

En los últimos 10 años, las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil en Uruguay, han vivido un proceso de transformaciones sustantivas, que continuará, seguramente, en el futuro.

En primer lugar, el Estado uruguayo, tanto a nivel central como municipal, está ensayando respuestas, en términos de políticas sociales, a la situación cada vez más preocupante de exclusión social de sectores cualitativa y cuantitativamente importantes de la población. Este ensayo, se ha caracterizado por su dispersión en todo el aparato estatal (ministerios, entes, etc.), denunciando una debilidad importante, en términos de coordinación en las definiciones estratégicas y en la implementación de las políticas sociales del Estado en su conjunto.

No obstante lo anterior, los diferentes ministerios, entes y municipios han ido desarrollando políticas sociales para la atención de los sectores más vulnerables, con un involucramiento creciente, aunque de diferente nivel de incidencia de las Organizaciones de la Sociedad Civil. La mayor parte de las veces, el relacionamiento del Estado con las OSC se da en torno a la ejecución de políticas sociales ya definidas por el organismo pertinente. Si bien, en otros casos, se está transitando un proceso de apertura a la discusión, elaboración, ejecución y control ciudadano de las políticas sociales públicas, queda todavía un arduo camino a recorrer.

También en las OSC, se han operado cambios en función de un contexto que se caracteriza por: a) el descenso de los fondos provenientes de la cooperación internacional; b) la creciente disposición del Estado (central y municipal) a cogestionar programas con las organizaciones de la Sociedad Civil en el marco de sus políticas sociales; c) el rol atribuido por los organismos internacionales a las OSC., d) mayor cercanía de las empresas y público en general en las propuestas de las OSC (campañas de recaudación de fondos y marketing social); y e) el proceso social excluyente y los actores emergentes.

Por tanto, especialmente las ONG técnicas, pero también otras organizaciones sociales de base, han variado o están en proceso de cambio de su organización, para adecuarse a los nuevos desafíos y constituirse -desde su identidad- en interlocutores activos frente al Estado, los organismos internacionales y los actores emergentes de la sociedad, sobre la base de propuestas sociales inclusivas.

En forma paralela al descenso dramático de los aportes de la cooperación internacional en el Uruguay, el rol de los organismos internacionales ha ido tomando otra dimensión, en la medida que propone la participación de las OSC en el proceso de elaboración, ejecución y control de los proyectos relacionados con las políticas sociales que el Gobierno (central y/o municipal), negocia con estas instituciones multilaterales. La construcción real de este espacio requiere de una visión de los gobiernos y de sus múltiples decisores políticos, más próxima a gobernar con los actores sociales involucrados.

Los medios de comunicación están apoyando progresivamente las experiencias educativas y promocionales que las OSC (tanto técnicas como de base), están llevando adelante, con una mayor difusión. A su vez, respaldan las campañas de recaudación de fondos y de marketing social. Sin embargo, todavía se requiere de mayores espacios de difusión de las actividades de las OSC.

1.1) La situación social

El Uruguay, llega al año 2000, siendo uno de los países con desarrollo social más alto dentro del concierto de sus pares latinoamericanos. En términos generales, el crecimiento económico, la justicia social y la democracia han coexistido a lo largo de su historia, como medios para elevar la calidad de vida de sus habitantes.

Los hogares pobres, medidos por el IDH en el Uruguay alcanzan en 1998 al 15,5% del total. Si se toma el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que considera un conjunto de carencias críticas y coloca a un hogar con NBI, con sólo tener una de ellas, el porcentaje de hogares se ubicaba cerca del 18% en 1998.

Recientemente, las investigaciones del Programa de Investigación sobre Pobreza y Exclusión Social (IPES) de la Facultad de Ciencias Sociales y Comunicaciones de la Universidad Católica, afirman que el 14% de los hogares y el 23% de las personas viven por debajo del nivel de pobreza. Pero, entre los niños de cero a cinco años, el porcentaje de pobres es cercano al 42%.

En consecuencia, al indagar dentro de indicadores globales relativamente buenos, aparece o se configura la problemática de la desigualdad, principalmente etaria, donde el porcentaje de pobres en los niños de cero a cinco años es 6 veces mayor que el porcentaje de pobres en la población de 65 años y más.

La pobreza se concentra, pues, en las primeras etapas del ciclo familiar. Así, el 50,4% de las familias con hijos menores de 14 años son pobres.

Los jóvenes de clases pobres ingresan en forma temprana al mercado de trabajo, pero son los que poseen menor capital humano y menor productividad. Además, “las familias que forman estos jóvenes son las que especialmente cargan con la reproducción biológica y con gran parte de la socialización de las nuevas generaciones, todo lo cual tiende a reforzar la permanencia de la pobreza y la infantilización de la pobreza”. El PNUD plantea este asunto como “el desafío intergeneracional” (PNUD, Informe de Desarrollo Humano 1999).

El Informe de Desarrollo Humano 1999 concluye sobre este aspecto: “... La reproducción intergeneracional, a través de la cual, se generan las condiciones de precariedad de la pareja joven, se expresa en un círculo perverso que incluye, tanto las dimensiones de empleo y de los ingresos como la educación, acceso a vivienda y la edad de tenencia de los hijos. Desde el punto de vista de las políticas sociales, un punto crucial de intervención –esto es aquel donde las iniciativas para cortar el círculo de reproducción intergeneracional de la vulnerabilidad resultan más redituables-, parecería estar ubicado en el momento que los jóvenes asumen los roles adultos.”

Para terminar de sintetizar, en el contexto económico-social en el que se desenvuelve el caso que vamos a desarrollar, aunque no por ello menos importante, debemos incluir el proceso de desempleo y precarización del trabajo que se viene dando en el Uruguay. A una cifra de desocupación en el entorno del 16% de la Población Económicamente Activa (PEA), es necesario agregar la población con inserción precaria en el mercado de trabajo. La precarización del trabajo alcanza alrededor de un 40% de la PEA.

El caso que vamos a presentar, se relaciona con el acceso al crédito, básicamente para la compra de materiales para familias de escasos recursos. El acceso a una vivienda digna recuperando y/o conservando el parque existente, es una alternativa para las familias en relación a elevar su calidad de vida, atacando el hacinamiento, la disposición de soluciones sanitarias y un confort mínimo.

2)     Descripción general del caso

2.1) El Programa CREDIMAT del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente

8  Objetivos del Programa CREDIMAT

El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a través de la Dirección Nacional de Vivienda, implementa el Programa de Crédito para Materiales CREDIMAT, el que surge como resultado de un Convenio de Cooperación Financiera entre el Gobierno de la República Oriental del Uruguay y el Gobierno de Alemania, por un monto de DM 15:000.000.

a  El objetivo general del Programa es contribuir a mejorar la calidad de vida de las familias con ingresos líquidos mensuales menores a 75 U.R (US$ 1.100), que deseen ampliar o refaccionar su vivienda, facilitándoles el acceso a un crédito de bajo costo.

a  Su objetivo específico, consiste en crear en el MVOTMA un Fondo Rotatorio Autosustentable, que permita financiar soluciones habitacionales a través de ejecutores intermedios públicos y privados.

Este Programa se justifica en que el estado de conservación de las viviendas en el Uruguay -según el V Censo de Vivienda de Mayo de 1996- es el siguiente:

a  El porcentaje de viviendas que necesitan reparación o ampliación es un 60% (666.000) y el 37% de ellas (419.000) necesitan pequeñas reparaciones.

a  Por lo anterior y de acuerdo a la estructura de ingresos del país, podría inferirse que como mínimo, el 50% de los hogares –485.000- serían potenciales beneficiarios de CREDIMAT, dado que sus ingresos son inferiores a 60 UR (US$ 840).

a  Según las estimaciones del MVOTMA, el total de hogares dentro del grupo meta de CREDIMAT, alcanzaría al 67% del total, o sea, unos 650.000 hogares en todo el país.

Los créditos se canalizan a los beneficiarios, a través de Fondos Rotatorios administrados por distintos tipos de Ejecutores Intermedios, quienes reciben en préstamo los fondos del MVOTMA para otorgar créditos de mejoramiento habitacional a beneficiarios que cumplan con los criterios establecidos. Entre los Ejecutores figuran ONG, Cooperativas de Ahorro y Crédito, Cajas de Auxilios de Sindicatos, Intendencias Municipales, entes públicos y en algún caso, empresas proveedoras de materiales de construcción.

8  Características generales del crédito

El préstamo se devuelve en un máximo de 37 cuotas en moneda nacional, no pudiéndose afectar más del 20% del ingreso familiar.

El monto máximo a prestar a los beneficiarios es 190 UR (U$ 39.500), no pudiéndose prestar más de 3 veces el ingreso familiar.

La tasa de transferencia del MVOTMA al Ejecutor es el IPC + 3,5% acumulado (a Agosto del 2001 es del 8%).

La tasa de interés al beneficiario varía según los costos que cargue cada ejecutor, dependiendo esto del riesgo que asume según la población a quien se dirige y teniendo en cuenta el tope establecido por el MVOTMA. La tasas a Agosto del 2001 varían entre un 35% y un 40% anual efectivo en moneda nacional.

Destino del Crédito: el 75% del crédito debe destinarse a materiales de construcción y un 25% puede financiarse mano de obra.

2.2) IPRU como Ejecutor del Programa CREDIMAT

Nuestra Institución fue fundada por un grupo de empresarios y profesionales cristianos, en 1965. Un año después, obtiene la personería jurídica, como Asociación Civil sin fines de lucro, con la finalidad de: “... procurar la promoción material y moral de la sociedad, sin discriminación de razas, creencias religiosas o ideas filosóficas, con amplia capacidad para realizar todos los actos necesarios para el cumplimiento de sus fines”. (Art. 1º de sus Estatutos).

Su Misión Institucional consiste en brindar servicios de asistencia técnica y dirección, capacitación y crédito a grupos organizados y personas con necesidades básicas insatisfechas, que mantengan un potencial de superación. Se pretende desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes que les permitan mejorar su capacidad de subsistencia, su calidad de vida y su crecimiento como personas libres y solidarias.

Las líneas programáticas que orientan nuestra labor, actualmente son:

·       Desarrollo Local, en zonas de pobreza

·       Atención a niños y jóvenes de ambos sexos, en riesgo social

·       Agroecología y Medio Ambiente

·       Apoyo a la Microempresa, urbana y rural (PAM)

·       Mejoramiento de viviendas (CREDIMAT)

·       Dimensión de género

Desde 1990, IPRU tiene un Programa de Apoyo a la Microempresa, que permitió a la Institución, adquirir experiencia en servicios de crédito para sectores vulnerables.

IPRU se constituye en ejecutor del Programa CREDIMAT, con la firma del primer convenio en 1997. A la fecha, se han firmado tres convenios más, los que suman US$ 1:300.000 aproximadamente, bajo la modalidad de Fondo Rotatorio.

La metodología utilizada: IPRU se propone llegar a la población objetivo del Programa, a través de las barracas o empresas proveedoras de materiales (400), donde este crédito de bajo costo, compitiese con los créditos de plaza y tarjetas de crédito. Se localizaron pequeñas empresas proveedoras, en la capital y en el interior, a las que pudiera interesarles asociarse a la iniciativa, ya que el pago de materiales se realiza al contado. Así, los beneficiarios ganarían un descuento y las empresas pequeñas se consolidarían, sosteniendo y aumentando sus niveles de ocupación.

En general, las familias que van a realizar un arreglo o reforma en su vivienda llegan a las empresas proveedoras y van a encontrar la mejor oferta de financiación de plaza. Llenan un formulario, adjuntan un certificado de sus ingresos y la barraca envía -vía fax o correo- la documentación pertinente a IPRU. Se aprueba el crédito y una vez firmado el vale se desembolsa.

Otra vía de acceso al crédito es directamente en las oficinas de IPRU en Salto y en Montevideo, en organizaciones barriales y comunitarias, sindicatos, gremios, ONG, Cooperativas de vivienda, y empresas que tienen convenios firmados con IPRU (a la fecha más de 80 convenios).

En cuanto a las condiciones del crédito dentro del marco de los convenios firmados, IPRU otorga créditos hasta US$ 2.500, hasta en 24 meses, a una tasa del 36% efectivo anual. Se solicita una firma solidaria, no garantías reales. También, IPRU incorpora como parte de su aprendizaje, el otorgar los créditos con un tope de hasta dos veces el ingreso familiar.

Se organizó la cobranza de los vales por una red de cajeros existente en la Capital y en casi todas las ciudades del interior. Esta red, proporciona a IPRU, la lista de pagos a las 48 horas de realizados.

No deberíamos dejar de lado que en el Uruguay, predomina en las personas y en las familias -aún de bajos recursos- la cultura de ser propietarios de su casa.

8  El desarrollo del Programa. Algunos indicadores:

4   Créditos otorgados a Setiembre del 2001: 3.952

4   Familias beneficiadas a Setiembre 2001: 3.295

4   Monto promedio actual: US$ 600

4   Plazo medio actual: 16 meses

4   Tasa de interés efectiva anual: 36% (34% para convenios)

4   Cartera en riesgo a 30 días: 10%

4   Rotación del Fondo a Setiembre 2001: 3 veces

8  Algunos resultados:

4   3.295 familias han logrado reformar, acondicionar o ampliar su casa a precios de contado.

4   Dada la diferencia en las tasas de interés del crédito de consumo disponibles, cercanas al 90% y la tasa del Programa IPRU-CREDIMAT -36%-, se ha evitado una transferencia de ingresos importante de los sectores vulnerables al sector financiero. La información clara contribuye a la conciencia crítica de las alternativas existentes.

4   Pequeñas empresas proveedoras de materiales se han consolidado con una facturación creciente.

4   Fácil acceso al crédito, comodidad en los pagos, agilidad en la resolución.

4   Si el crédito promedio es de US$ 600 y se otorgan créditos sólo hasta dos veces el ingreso familiar, se deduce que, en promedio, las familias atendidas tienen un ingreso promedio mensual entre US$ 300 y US$ 400.

4   El FOGAR (Sociedad cooperativa de garantías recíprocas), es garantía de IPRU frente al MVOTMA por el 20% del Fondo Rotatorio. Con ello se logra el compromiso de otros actores solidarios en el proceso.

8  Algunas limitantes:

4   Constituye una dificultad el asesoramiento técnico para las obras. Se integra recientemente, la Sociedad de Arquitectos con su programa “Arquitecto de la Comunidad” a un costo accesible. No puede evaluarse todavía.

4   Con esta metodología, se llega mayoritariamente a beneficiarios dispersos, salvo cuando existen convenios con otras organizaciones de la Sociedad Civil.

Si tuviéramos que analizar el por qué del éxito de este Programa operado por IPRU, deberíamos mencionar la inserción de base de la organización, la metodología en la que se involucra a cerca de 400 empresas proveedoras de materiales que tienen un interés económico directo y en los convenios realizados con empresas y otras organizaciones sociales. El Programa CREDIMAT -en sus primeros años-, si bien se operó con la participación de algunas ONG, mayoritariamente se implementó a través de intermediarios financieros, desde sus agencias y no tuvo el impacto que ahora ha conseguido. En consecuencia, el éxito se relaciona con “llevar el crédito” donde está la población objetivo.

3)     El empoderamiento

Este caso, tiene relación con el empoderamiento en un área: el acceso a servicios básicos para mejorar la calidad de vida. En algunos documentos del Banco Mundial, aparece la definición de empoderamiento vinculada al “proceso mediante el cual se incrementan los activos y capacidades de los pobres –hombres y mujeres- y otros grupos excluidos, para participar, negociar, cambiar y promover instituciones transparentes y responsables que afectan su calidad de vida”.

A lo anterior debemos agregar que, el poder es necesario para la construcción de sujetos sociales, para reafirmar la identidad personal, para la individualización y para el desarrollo social. Quizás éste sea el poder al que aspiran los excluidos y al que tienen derecho como personas.

En el caso que presentamos, creemos que se amplía la libertad de tomar decisiones generando una alternativa para mejorar su hábitat, que afirma la identidad personal, que aporta en términos de dignificar la vida de las familias, viabilizando proyectos personales y familiares, partiendo de su entorno y desde lo que ya tienen.

Los programas crediticios para el acceso a servicios básicos, con cierto énfasis educativo, implican el desarrollo de una conciencia crítica de la población, respecto a la necesidad de analizar las demás alternativas de financiamiento y confrontarlas con otras que hacen posible el logro de sus objetivos, en las mejores condiciones.

El empoderamiento se hace más compartido y se potencializa cuando se da en interacción con otros. En el caso que presentamos, los convenios con asociaciones, sindicatos y otras organizaciones sociales hacen que el proceso de desarrollo de una conciencia crítica y ciudadana sea más rico.

4)     Algunas reflexiones finales

Volviendo al principio, este Programa llevado adelante por IPRU como ejecutor, es parte del progresivo relacionamiento entre las ONG y el Estado. En términos del Uruguay, ha sido innovador, dado que el MVOTMA y especialmente el Programa CREDIMAT, han confiado en ONG y otras entidades de la Sociedad Civil para la administración de estos Fondos Rotatorios. Lo ha hecho efectivamente, descentralizado los fondos y dejando en libertad a los ejecutores, en lo relativo a la metodología.

Ha dado apoyo financiero, técnico y logístico para que IPRU mejorara su gestión. Se realizan evaluaciones conjuntas sobre la marcha de los convenios y se analizan permanentemente las necesidades de los ejecutores, buscando la forma para que el Programa se compadezca con las necesidades de la población meta.

IPRU valora el Programa CREDIMAT como una opción de avanzada y creativa en las relaciones entre ONG y Estado. Creemos que este ejemplo, es un escalón más, en la aspiración de una mayor incidencia de las ONG en la programación, la ejecución y el control ciudadano de las políticas sociales de interés público.

H:/Var/BMCredimat.doc

LM:amf

Octubre 2001