UNA EXPERIENCIA DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL:

EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD DE SULLANA

 

Raúl Molina

 

I.     EL PROYECTO DE APOYO AL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL - PROCAM

 

La experiencia de caso que se presenta forma parte del Proyecto de Apoyo al Fortalecimiento Municipal que se ejecuta con el apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) en cinco municipios urbanos del Departamento de Piura: Piura, Sullana, Talara, Castilla y Catacaos. El Proyecto se inició en Enero 1999 y estaba previsto que los trabajos de campo concluyeran en Diciembre 2000; sin embargo, ACDI le concedió una extensión de diez meses, hasta Octubre 2001 para ampliar y profundizar algunos de sus resultados.

 

La contraparte del Proyecto por el Gobierno del Perú es el Vice Ministerio de Vivienda y Construcción. Es ejecutado por un consorcio formado por la empresa Deloitte&Touche y la Federación de Municipalidades Canadienses. Opera desde la ciudad de Piura, a cargo de un equipo local de largo plazo responsable de la coordinación, seguimiento y monitoreo permanentes de las actividades y de un grupo de especialistas en cada uno de los temas del Proyecto, responsables de la asistencia técnica a las municipalidades a través de visitas regulares de trabajo a la sede del Proyecto.

 

El Proyecto fue concebido e iniciado con fines de acompañamiento a un programa de inversiones en servicios urbanos en preparación por el Banco Mundial y el Gobierno del Perú. Al no concretarse este programa, a fines de 1999 el Proyecto debió reconceptualizarse y convertirse en un proyecto exclusivamente de fortalecimiento municipal y como tal debió ser legitimado ante los Alcaldes y sus organizaciones municipales.

 

Objetivos y Componentes:

 

Los objetivos del Proyecto establecidos en su marco lógico son los siguientes:

i)         Fortalecimiento de la capacidad de gestión administrativa y financiera de las municipalidades seleccionadas.

ii)       Fortalecimiento de las capacidades locales de gestión de proyectos en un marco de planificación integrada del desarrollo urbano.

iii)      Ampliación de la base de participación ciudadana y de la organización municipal en la planificación y gestión municipal.

iv)      Difusión de estrategias e instrumentos replicables dirigidos a apoyar el fortalecimiento institucional municipal.

 

En base a estos objetivos, el Proyecto ha adoptado la siguiente estructura de componentes:

·         Fortalecimiento Institucional: Mejoramiento de los servicios y las finanzas municipales.

·         Programas y Proyectos de Inversión: Fortalecimiento de las capacidades de gestión en base a proyectos.

·         Dimensiones Transversales: Incorporación de las dimensiones de participación ciudadana, responsabilidad medioambiental y equidad de género en la gestión local.

·         Sistematización y Difusión: Sistematización de las experiencias del Proyecto para ponerlas a disposición de otros agentes de apoyo al fortalecimiento municipal. 

 

Fases y Líneas de Actividad:

 

Durante la primera fase del Proyecto transcurrida en 1999 se desarrollaron sendos Diagnósticos de los Servicios y Administrativo-Financiero para cada una de las  municipalidades involucradas. Estos diagnósticos incluyeron la realización de una encuesta ciudadana sobre los servicios municipales y un taller participativo para la priorización de proyectos en cada uno de los municipios involucrados.

 

Con base en estos diagnósticos, a fines de 1999, coincidiendo con la constatación de que el programa con el Banco Mundial no se concretaría, se concertó con cada uno de los Alcaldes y sus equipos de trabajo un plan anual de trabajo para el año 2000, específico a cada una de las municipalidades de acuerdo a sus particulares prioridades de fortalecimiento institucional. A inicios del 2001, este plan de trabajo fue renovado, también de común acuerdo con los Alcaldes, para el período de extensión del Proyecto, poniendo énfasis en la profundización y sostenibilidad de las acciones realizadas en el período anterior.

 

Las líneas de trabajo en las cuales el Proyecto provee actualmente asistencia técnica a las Municipalidades son:

·         Rediseño organizacional

·         Fortalecimiento de la administración tributaria municipal

·         Planificación operativa y presupuesto institucionales

·         Mejoramiento de la gestión de residuos sólidos

·         Ordenamiento de comercio informal y mercados

·         Mejoramiento de áreas verdes con participación vecinal

·         Apoyo a la formulación de instrumentos de planificación urbana

·         Fortalecimiento de la representación vecinal relacionada con obras municipales

·         Fortalecimiento de las capacidades municipales de gestión de proyectos de inversión

·         Planes de acción para la promoción municipal del desarrollo económico local

 

Resultados Logrados:

 

·         Logros iniciales en mejorar la percepción ciudadana sobre determinados servicios: Limpieza pública en Sullana, mantenimiento de parques vecinales en Piura y Castilla, arborización urbana en Talara, atención al contribuyente en Piura.

·         Incrementos efectivos en los índices de recaudación de determinados ingresos municipales entre 1999 y 2000: En Piura 44% más de recaudación total, en Sullana, Castilla y Catacaos de 10 a 35% más de recaudación en el Impuesto al Patrimonio Predial. 

·         Continuidad reconocible de prioridades municipales entre 2000 y 2001: Planes urbanos en Talara y Catacaos, de desarrollo económico local en Sullana y Catacaos, principales proyectos de inversión en Piura y Sullana.

·         Aceptación creciente de la necesidad de planificar y estudiar las acciones municipales antes de su ejecución; avances iniciales en la formación de una cultura de proyectos en las organizaciones municipales; incorporación creciente de consideraciones financieras, participativas y ambientales en los proyectos municipales.

·         Reconocimiento en autoridades y funcionarios de beneficios del uso de prácticas participativas y de consulta ciudadana en planes, proyectos y servicios municipales.

·         Conciencia incrementada en representantes municipales y ciudadanos de las dimensiones ambientales implicadas en la vida colectiva y en la gestión local; en este tema es resaltante el caso de Talara.

·         Disponibilidad de un conjunto validado de manuales, guías, compendios y estudios sobre diversos temas de gestión local utilizables en otras iniciativas de fortalecimiento municipal.

 

Debe resaltarse que los resultados logrados a la fecha lo han sido en un entorno de i) muy reciente ocurrencia del Fenómeno del Niño de 1998; ii) fuerte centralización en la gestión del Estado, principalmente en las políticas de asignación de inversiones públicas y financiamiento intergubernamental, iii) reformas diversas en el marco normativo aplicable a los gobiernos locales que contribuyeron a incrementar los factores para su debilitamiento y iv) marcada recesión económica nacional, con una fuerte afectación a las economías regionales[1], aumentando las restricciones para actividades como las de fortalecimiento de la recaudación municipal o fomento de iniciativas municipales de promoción del desarrollo económico local.

 

 

II.    EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SULLANA

 

Se seleccionó a la Municipalidad Provincial de Sullana como caso más representativo de los resultados de la estrategia de intervención del Proyecto por i) el apoyo claro del Concejo Municipal y, en particular, de la Alcaldía a las actividades del Proyecto, ii) la disposición e involucramiento de los funcionarios de la Municipalidad para participar en las actividades del Proyecto; lo cual a la fecha ha permitido lograr resultados positivos más homogéneos en la mayoría de actividades emprendidas con esta Municipalidad. Cabe resaltar, en el caso de la Municipalidad de Sullana, la disposición de su autoridades y funcionarios a incorporar las dimensiones transversales del Proyecto (participación ciudadana, responsabilidad medioambiental y equidad de género), las cuales aportan particularmente a las posibilidades de desarrollo inclusivo y sostenible en Sullana.

 

Actividades en Curso:

 

·         Formulación de Instrumentos de Gestión:

Se está prestando asistencia técnica para la actualización del Reglamento de Organización y Funciones (proyecto institucional) de la Municipalidad, a partir de redefinir la misión institucional en base a las demandas poblacionales y a través de un proceso metodológico que involucra al conjunto de la organización municipal.

·         Fortalecimiento de la Administración Tributaria Municipal:

Continuando con el trabajo realizado en el 2000, se viene profundizando la mejora de procedimientos de administración tributaria, con énfasis en las funciones de registro y recaudación, complementándola con acciones de información ciudadana sobre las fuentes de financiamiento y competencias tributarias municipales y los derechos ciudadanos exigibles a cambio.

·         Monitoreo y Evaluación del Plan Operativo y Presupuesto Municipales:

En el 2000 se prestó asistencia técnica para la formulación del presupuesto institucional 2001 con base en un plan operativo anual. Este año se viene asistiendo a la Municipalidad en la construcción de indicadores de gestión para el monitoreo y evaluación periódicos del plan operativo y presupuesto a fin de contribuir a construir una cultura organizacional de gestión en base a objetivos.

·         Mejoramiento de la Gestión de Residuos Sólidos:

Está en proceso de implantación un nuevo plan de rutas de recolección de residuos que busca hacer más eficiente y maximizar la cobertura del equipo disponible, incluyendo acciones de sensibilización ciudadana sobre derechos y obligaciones relacionados con el servicio.

·         Ordenamiento del Comercio Informal y Mercados:

Se formuló un plan para el ordenamiento del comercio en la ciudad y en este marco se desarrolló el estudio de prefactibilidad para un nuevo complejo comercial popular en la Av. Buenos Aires, incluyendo el diseño de su esquema de financiamiento y modelo de gestión futura; las propuestas fueron ampliamente consultadas con los comerciantes informales implicados y aprobadas por el Concejo Municipal. Actualmente se está asistiendo a la Municipalidad para el desarrollo de los estudios definitivos. 

·         Ampliación de la Oferta de Agua Potable:

Con base en un estudio desarrollado en el 2000, está por iniciarse la asistencia técnica a la Gerencia Zonal de la EPS regional para la puesta en marcha de un programa piloto de mejoramiento de la operación del servicio (MIO), incluyendo acciones de sensibilización ciudadana sobre hábitos de consumo.

·         Fortalecimiento de Representantes Vecinales relacionados con Obras Municipales:

En dos barrios (uno precario y uno consolidado) donde la Municipalidad ha previsto obras comunales, se ha iniciado un programa piloto de capacitación de dirigentes vecinales en temas de gestión de proyectos, supervisión ciudadana y responsabilidad comunitaria en el mantenimiento de bienes públicos. Se espera a lo largo del proceso crear bases para institucionalizar mecanismos de mayor involucramiento ciudadano en las obras y servicios municipales.

·         Fortalecimiento de Capacidades Municipales de Gestión de Proyectos de Inversión:

Se continuará con el programa de capacitación de autoridades y funcionarios municipales en temas de planificación y gestión de proyectos, para contribuir a una mayor eficiencia y eficacia en la ejecución del programa anual de inversiones municipales.

·         Promoción Municipal del Desarrollo Económico Local (PDEL):

En amplia consulta con representantes de instituciones, sector privado y sociedad locales, se formuló un plan de acción para la PDEL el cual se actualizó este año con una agenda para el corto plazo. En este marco se ha desarrollado acciones de fortalecimiento del Programa Municipal de Desarrollo Empresarial, de construcción de información de base para la PDEL y se acaba de instalar un comité consultivo público-privado para asistir a la Municipalidad en la gestión de la iniciativa.

 

Algunos Resultados Específicos:

 

·         Administración tributaria municipal: Aplicación de programa especial de fiscalización permite en el 2000 incrementar en 10% ingresos por Impuesto Predial y por 19 veces los de Impuesto de Alcabala a compra-venta de terrenos industriales y decide creación de unidad permanente de fiscalización tributaria en la Oficina Municipal de Rentas; mejora de base de datos tributarios, aplicaciones informáticas y procedimientos de registro, fiscalización y cobranza; reciente aprobación de tarifario de derechos administrativos municipales (TUPA) basado en costos.

·         Planificación operativa y presupuesto: Proceso de formulación de presupuesto municipal 2001 basado en plan operativo anual e involucrando al conjunto de la organización municipal; utilización de plan anual de adquisiciones como instrumento de control de insumos.

·         Limpieza pública: Gestión mejorada del servicio (determinación de costos del servicio, procedimientos mejorados de control de recursos, rediseño de rutas de recolección en proceso de implantación).

·         Comercio informal y mercados: Plan de ordenamiento del comercio informal y estudio de prefactibilidad de nuevo centro comercial popular aceptados por los comerciantes involucrados y aprobados por el Concejo Municipal; marco normativo local específico mejorado.

·         Capacidades de gestión de proyectos: Aplicación de criterios más amplios y objetivos para la definición de proyectos en el presupuesto; mejor valoración de la utilidad de la pre-inversión; mejora de procedimientos de administración de inversiones; adopción de prácticas de trabajo en equipo y formas organizativas ad-hoc para principales proyectos de inversión.

·         Promoción del desarrollo económico local (PDEL): Aprobación y puesta en marcha de plan de acción para la PDEL; puesta en práctica de mecanismos de conducción pública-privada; fortalecimiento del Programa Municipal de Desarrollo Empresarial.

 

Actividades con Mayor Potencial de Empoderamiento:

 

·         Plan de acción para la promoción del desarrollo económico local: Interrelación con el Plan Estratégico Provincial en proceso de formulación, participación de Cámara de Comercio y Asociación de PyMEs en la formulación, Comité Consultivo para el Desarrollo Empresarial reuniendo Municipalidad (autoridades y funcionarios), organizaciones empresariales, OSCs y universidades.

·         Ordenamiento del comercio informal y proyecto de centro comercial popular en la Av. Buenos Aires: Implicando fortalecimiento de la organización de los comerciantes informales, activos procesos de consulta y negociación a lo largo del desarrollo de los estudios, opción por un esquema de financiamiento de la inversión con participación de los comerciantes organizados, la Municipalidad Provincial, la Caja Municipal y, a través de ella, de otras instituciones financieras, previsión de un programa para el desarrollo empresarial de los comerciantes.

·         Fortalecimiento de capacidades de representantes vecinales relacionados con obras municipales: Complementado con acciones de sensibilización sobre deberes y derechos ciudadanos asociados a la gestión de residuos sólidos y tributación local; busca institucionalizar mecanismos de involucramiento ciudadano en obras y servicios municipales; potencialidad de interrelación con el fortalecimiento del proceso de planificación operativa y presupuestación municipal en dirección de introducir mecanismos de presupuesto participativo, apoyado por la capacitación a funcionarios en técnicas participativas de identificación y priorización de proyectos.

 

 

III.     REFLEXIONES FINALES: LECCIONES Y PROYECCIONES FUTURAS

 

Todas las experiencias de fortalecimiento institucional municipal en el Perú se enfrentan a las debilidades dominantes en los recursos humanos municipales, tanto de autoridades como de funcionarios. A pesar de ello, con ingentes esfuerzos se logran avances en el fortalecimiento municipal pero, inevitablemente, también aparece la pregunta ¿qué pasará con los resultados alcanzados cuando se renueve la gestión municipal y las autoridades y funcionarios capacitados se retiren? Pensamos que algunas experiencias concretas del PROCAM aportan indicaciones sobre la dirección a tomar para favorecer la sostenibilidad de esfuerzos de fortalecimiento de la gestión municipal: La necesidad insustituible de implicar en estos esfuerzos a los ciudadanos locales –en la medida que será de ellos que saldrán las futuras autoridades municipales y muchos de sus funcionarios-, a través de iniciativas explícitas de educación ciudadana y fomento de su implicación responsable en la gestión local, a fin de contribuir a despertar y desarrollar su conciencia, capacidades y toma de responsabilidades sobre los problemas locales, la construcción de sus soluciones y el bienestar colectivo resultante.

 

Entonces, cuando hablamos de desarrollo inclusivo, se tratará de incorporar a los más pobres y excluidos a qué? Desde el punto de vista antes expuesto, se trataría de incorporarlos a una visión compartida de desarrollo capaz de despertar los sueños, las habilidades y capacidad de compromiso de las personas. La experiencia de construcción de nuestras ciudades, la multiplicación de PyMEs y alternativas de auto-empleo informal, la diversidad de estrategias de sobrevivencia imaginadas por los más pobres confirman una vez más la capacidad de trabajo y la creatividad de nuestra población; sin embargo, los últimos años de mal uso de los poderes del Estado y de frustración en las promesas de desarrollo, han terminado por colocar a las personas en el refugio de únicamente sus intereses individuales y en el descreimiento en una alternativa posible de desarrollo colectivo.

 

Frente a este escenario, es imprescindible reconstruir los sueños de las personas para que estén dispuestas a implicarse en un proyecto compartido de desarrollo colectivo. No se tratará pues de incorporar en las posibilidades de desarrollo a pobres mendicantes, sino a ciudadanos trabajando por un proyecto común; ésta es tal vez la clave para un empoderamiento efectivo. Para ello es necesario rehacer la percepción recíproca que tienen de sí mismos el Estado y la sociedad. El Estado y la sociedad no son dos diferentes y separados entre sí; uno es función e instrumento de la otra. Por lo tanto, lo que recibimos de él no son dádivas o donaciones, sino que se basa en derechos ciudadanos; pero, en la medida que lo que recibimos a través del Estado proviene –o provendrá- de la propia sociedad, también es nuestro y, por lo tanto, nos genera inmediatamente responsabilidades sobre ello.

 

En esta dirección, lo local –en su dimensión territorial y social- es una escala que favorece, que facilita la construcción del sentido de lo colectivo, de lo común y, por lo tanto, de responsabilidad con su conservación y con su aprovechamiento sostenible como plataforma para el desarrollo social. Obviamente, esto no se producirá por causa natural y requerirá un esfuerzo sostenido del Estado y la sociedad nacionales.

 

Ahora bien, ¿bastará con reformar las estructuras del Estado y sus relaciones con la sociedad para “desarticular las barreras sociales que promueven la desigualdad”[2]? Será ésta condición homogéneamente suficiente en todos los niveles de organización del Estado? Cuáles son las posibilidades reales de municipios como los nuestros de insertarse competitivamente en la economía y sociedad globalizadas y de aumentar las oportunidades de acceso de los más pobres al desarrollo? Cuál es la capacidad de influir en el marco nacional de algún municipio peruano? El desarrollo inclusivo es una noción necesaria de construir no sólo en cada una de las colectividades locales, sino también entre niveles de organización del Estado (descentralización del sector público) y en la distribución de las oportunidades de desarrollo regional (descentralización económico-productiva). El desafío es entonces contribuir eficazmente al fortalecimiento desde lo local de la gobernabilidad en el Perú.