Por: Ariel R. Caplan, Representante de los Usuarios en la Comisión Renegociadora de los Servicios Públicos.

1. ACLARACIÓN PRELIMINAR.

La renegociación en cuestión está en pleno desarrollo, por lo que este trabajo tiene las limitaciones propias de quien da cuenta sobre un proceso en curso.

Esta renegociación está signada no sólo por el debate entre el estado nacional y algunos organismos internacionales sino también por los distintos intereses en juego (estado nacional, estados provinciales, usuarios y empresas prestadoras ) y especialmente por las contradicciones internas de una administración nacional que no acierta en cumplir sus propias leyes y decretos, rebelándose, a veces por vías de hecho, contra los controles que se autoimpone tratando de socavar la participación de los usuarios en cuanto advirtió que constituía un freno eficiente a cada acto de abuso o desvío de poder que intentó.

2. EL CONTEXTO DE LA RENEGOCIACIÓN.

A principios de la década de los ‘90 en la Argentina se impulsó un proceso de privatización de las empresas de servicios públicos (en ese entonces en manos del estado) en un contexto en el que se iba produciendo una acelerada concentración de la riqueza.

No es el objeto del presente analizar las ventajas o desventajas de la gestión privada de los servicios públicos, ni señalar que el carácter estatal o privado de quienes los gestionen u operen no garantiza de por sí sólo su eficiencia y, menos aún, el debido respeto de los intereses y derechos de los usuarios.

Entendemos que la política de privatizaciones, tal como fue ejecutada, contribuyó a generar la crisis económica y social que padecemos puesto que se transformó en un fin en sí mismo “... más que en un medio para un crecimiento equitativo y sostenible. Así las políticas fueron llevadas demasiado lejos y demasiado rápido, y excluyeron otras políticas que eran necesarias. Los resultados han sido muy diferentes a los buscados.” O al menos de los que se proclamaban perseguir.

A principios de la década del ‘90, casi coincidentemente con las primeras privatizaciones, se combatió un proceso hiperinflacionario disponiendo un tipo de cambio fijado por ley a una relación de igualdad con el dólar americano ($1 = U$S 1), prohibiendo además la utilización de todo índice o mecanismo de actualización y disponiendo que debían existir tantas reservas como pesos en circulación a dicha paridad. Al mismo tiempo se fueron fijando las tarifas en dólares americanos ajustadas al IPC de Estados Unidos. La economía estaba en su mayor parte dolarizada, estando expresados en dicha moneda la mayoría de los contratos, desde los más sofisticados hasta un simple contrato de alquiler de inmuebles o sombrillas en una playa, pasando por la mayor parte del ahorro público depositado en el sistema bancario. A fines de 2001 estalló una grave crisis financiera que determinó que el Gobierno Nacional restringiera el retiro de los depósitos bancarios que, acompañado por un alto índice de pobreza, indigencia y desempleo motivó una serie de protestas populares que derivaron en una efímero estado de sitio, saqueos, la renuncia del Ministro de Economía primero y del presidente de la Nación después.

Luego de la asunción de dos presidentes provisionales, la Asamblea Legislativa eligió al actual presidente (Dr. Duhalde) para completar el período del renunciante, no obstante lo cual Duhalde decidió entregar el poder siete meses antes de lo previsto.

En este contexto y con el propósito de encarar la emergencia, el congreso nacional dictó una ley de orden público dejando sin efecto el tipo de cambio fijado al dólar y autorizando al ejecutivo a adoptar la política cambiaria. Sedispuso la libre flotación con intervención estatal en el mercado de cambios. Se fijaron todas las obligaciones expresadas en dólares a la misma cantidad de pesos, haciendo lo mismo con las tarifas de los servicios públicos. En los contratos entre particulares se estipuló el principio de la renegociación entre las partes como forma de adecuar las prestaciones, las que serían sometidas ante la justicia en caso de desacuerdo y se autorizó al estado nacional a renegociar los contratos de servicios públicos para adaptarlos al nuevo escenario económico. A tal fin se estableció “que deberán tomarse en consideración los siguientes criterios: 1) el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos; 2) la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuviesen previstos contractualmente; 3) el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; 4) la seguridad de los sistemas comprendidos; y 5) la rentabilidad de las empresas.”

La moneda nacional fue inmediatamente depreciada llegando en pocos meses a su cotización actual, que implicó una devaluación del 360% en nueve meses, quedando en evidencia la previa sobrevaluación del peso.

La renegociación de los contratos de servicios públicos podría contribuir a revertir la crisis que atravesamos o bien agravarla. Para revertirla habría que atender primero las necesidades y posibilidades de los usuarios y luego los intereses de las empresas, puesto que los segundos están subordinados a los primeros. Los monopolios y demás privilegios de explotación, en nuestro sistema constitucional, se otorgan en beneficio de los usuarios y no de las empresas, de lo contrario se trataría de privilegio incompatible con nuestra forma republicana de gobierno. Una de las funciones del representante de los usuarios en la renegociación de los contratos es recordarlo constantemente. Especialmente a una administración que hasta el presente sólo escuchó la voz de las empresas quienes, en defensa de sus intereses, hicieron abuso de sus derechos obteniendo en la década del ‘90 utilidades muy superiores a la media internacional y 7 veces más alta que las de las empresas líderes nacionales no monopólicas. Lograron un beneficio de U$S9.000.000.000 por aplicación de índices de ajuste que, si bien eran previstos contractualmente, estaban prohibidos por ley, no se redujeron tarifas por aplicación del principio de neutralidad tributaria, etc.

Si se tiene en cuenta que en los años previos a esta crisis las empresas de servicios públicos distribuyeron cuantiosos dividendos a sus socios en dólares adquiridos con los pesos recaudados, a una cotización subvaluada del dólar, estamos frente a una clara transferencia de recursos de los usuarios empobrecidos de un país en vías de mayor subdesarrollo a favor de los accionistas de las empresas de servicios públicos del llamado primer mundo. Esto se agravaría aún más si, contra la oposición expresa de la sociedad civil, se permitiera aumentar las tarifas de los servicios públicos para que sus prestadores hagan frente a la deuda que contrajeron al mismo tiempo que distribuían dividendos entre sus cada vez más enriquecidos socios.

El Poder ejecutivo nacional creó una Comisión para llevar adelante el proceso de Renegociación de todos los servicios públicos y elevar al Ministro de Economía un proyecto de Contrato para su aprobación y remisión a dos Comisiones Bicamerales, que deberían emitir un dictamen no vinculante previo a la renegociación final.

El proceso de renegociación se encuentra hoy en la fase informativa. Actualmente el eje de atención está centrado en el debate entre el estado, que impulsa un aumento de emergencia por fuera de la renegociación y los usuarios que a través de sus organizaciones técnicas, con el apoyo de otras organizaciones sociales como sindicatos, asociaciones profesionales, entidades y asambleas barriales, entidades agrarias, Mutuales, etc., se oponen a tal procedimiento por considerarlo contrario al establecido por ley.

La cuestión merece la atención esporádica de la prensa que se intensifica cuando se produce algún acontecimiento puntual, como ser el impulso de tales aumentos de emergencia por el Ministerio de Economía y su suspensión. Es más, en una oportunidad el debate se sostuvo y se saldó a través de la prensa donde el estado nacional anunció los aumentos, los usuarios se opusieron fuertemente señalando que realizarían medidas de acción directa, algunos parlamentarios expusieron su rechazo y finalmente el Ministerio de Economía desistió de su planteo anuciándolo a los diarios y ratificándolo en una audiencia otorgada a las Asociaciones de Defensa del Consumidor y a su representante en la Comisión renegociadora.

Varios meses después el Ministerio de Economía impulsó audiencias públicas para considerar aumentos tarifarios planteados por las empresas a requerimiento del estado y la justicia; a pedido de las Asociaciones de Consumidores patrocinadas por su representante en la Comisión Renegociadora, ordenó suspender dicho proceso obligando al estado nacional a renegociar íntegramente dichos contratos y, por lo tanto, no limitar el debate a la cuestión tarifaria cuyo análisis carece de fundamento si se lo separa del estudio de los costos, inversiones, utilidades pasadas y futuras, calidad de servicios, cronograma de inversiones, etc.

En la actualidad la prensa tiene un rol activo como caja de resonancia de la postura del estado, las empresas y los usuarios transparentando dicho proceso. El poder legislativo está relegado a la participación de dos Comisiones Bicamerales cuyo dictamen no resulta vinculante, aunque en caso de intentarse alteraciones sustanciales de los contratos se requeriría su ratificación por ley nacional. Y la participación de los usuarios está signada por la conflictividad con el poder ejecutivo nacional, a quien su representante en la Comisión debió iniciar un juicio para obtener la documentación necesaria para ejercer la función para la que el mismo estado lo designó. Y luego, juntamente con diversas asociaciones de usuarios, cuestionaron judicialmente diversos actos otorgados por la administración por fuera del proceso de renegociación a favor de distintas empresas, de los que cabe destacar el iniciado para que no se impulsen aumentos por fuera del proceso de renegociación amparados en una emergencia en los servicios que en realidad no existe al tener las empresas superávit operativo. Este accionar de los usuarios motorizó la actuación del poder judicial que, en ejercicio de su rol constitucional de control de la legalidad de los actos de la administración, suspendió una serie de medidas otorgadas por la administración violando la participación de los usuarios y las limitaciones y procedimientos que ella misma se impuso.

3. LA PARTICIPACIÓN DE LOS USUARIOS TIENE CARÁCTER INSTRUMENTAL.

La participación de los usuarios no es un fin en sí mismo sino que tiene carácter instrumental. Es un medio tendiente a obtener dos finalidades que hacen al mejoramiento de la gestión pública: (i) Por un lado permite la circulación de la información y la pone al alcance de los usuarios para que puedan fundar adecuadamente su derecho y defender eficientemente sus intereses, permitiéndole al estado escuchar a entidades especializadas y representativas del sector, lo que a su vez le posibilitará cumplir adecuadamente la manda constitucional de defender los intereses económicos de los usuarios y, (ii) Por el otro, contribuye a la transparencia de los procesos y constituye una de las medidas preventivas contempladas en la Convención Interamericana Contra la Corrupción tendientes a evitar ese flagelo que con tanta frecuencia nos acecha.

No es saludable dejar en la intimidad de la relación existente entre concedente y concesionario o licenciatario la resolución de estas cuestiones. La participación de los usuarios, legítimamente interesados en la cuestión, ajenos a la familiaridad del concedente con el concesionario, marcada por las virtudes y los vicios propios de nuestra administración apremiada por las singulares urgencias de la política, aventa toda sospecha de corrupción que con fundada generalidad existe en nuestro medio. El proceso privatizador y sus sucesivas renegociaciones se llevaron a cabo sin la participación de las asociaciones de usuarios y el resultado está a la vista. Vemos contratos en los que se les otorgan ilegítimamente a los concesionarios beneficios no previstos en los pliegos licitarios a expensas de los usuarios y hasta del mismo estado nacional. Otro tanto cabe decir de las sucesivas renegociaciones realizadas. Ello no hubiera sucedido tan fácilmente si los usuarios hubiesen estado representados en tales procesos. Pero, para que la participación pueda cumplir con ambos objetivos es necesario que sea efectiva y real con acceso a toda la información y a los equipos técnicos intervinientes, si no nos encontraríamos frente a una mera apariencia que sólo contribuiría a disimular los peores vicios de la administración.

En este momento, en mi carácter de representante de los Usuarios en la Comisión de Renegociación de los Contratos de Servicios Públicos, me encuentro realizando todo tipo de esfuerzos para lograr una participación efectiva y real.

La tarea no es fácil si se tiene en cuenta que en lo que va del proceso tuve que demandar al estado frente a las violaciones referidas más arriba, la administración creó comisiones especiales sin la presencia de los usuarios para renegociar las concesiones más escandalosas que son las del Correo y Aeropuertos, aumentó las tarifas en más de un 360% y las estableció en dólares americanos en el caso de la Hidrovía, Aeropuertos y terminales portuarias, pese a estar expresamente prohibido por ley, otorgó subsidios a los transportistas ferroviarios y entregó un importante parque rodante al concesionario del FerroExpreso Pampeano. Todo ello por fuera de la Comisión cuyo objeto es renegociar tales contratos.

Ya cuestioné en sede administrativa este proceder y lo hice en sede judicial en lo que se refiere a la tasa de aeropuertos, obteniendo una medida cautelar favorable. Estimulé en una serie de presentaciones públicas que las empresas directamente afectadas cuestionen judicialmente la dolarización de los puertos, lo que hicieron con éxito. Es decir, que promovimos que los particulares afectados combatieran expresamente todo acto del estado que se apartara de la legalidad y señalamos repetidamente que si el estado nacional satisficiera en forma anticipada y antes de la renegociación las mayores preocupaciones de los concesionarios, llevará a cabo una negociación torpe e incompatible con la defensa del interés público y de los usuarios. Además, se vulnera gravemente el principio de publicidad y transparencia cuando, pese a que se dispuso la creación de La Comisión que “... procederá a renegociar los contratos...”, con participación del Defensor del Pueblo de la Nación y la integración de “... un representante de las Asociaciones de Usuarios y Consumidores involucradas - en cumplimiento del Art.42 de la Constitución Nacional -”, se resuelven, en forma previa a la renegociación, aspectos esenciales de tales contratos por fuera de La Comisión, creada para garantizar la eficiencia y transparencia en estas delicadas cuestiones. La corrupción no es una suerte de maldición inevitable sino la consecuencia directa de los actos y, especialmente, de las omisiones incurridas en materia de control y transparencia. Es por ello que frente a la cantidad de beneficios que se están otorgando a los concesionarios por fuera del proceso de renegociación llegué a pensar en hacer circular por ante todos los entes y O.N.G. nacionales y extranjeros de competencia en la materia un documento que titularé “S.O.S. CORRUPCIÓN”, comunicando estos antecedentes y exhortando a que realicen todas las gestiones y actos a su alcance tendientes a que se cumpla con las normas preventivas contra la corrupción. Ello sería mucho más eficiente y razonable que lamentarla o sancionar a toda la comunidad por la inconducta de una minoría beneficiaria de tal reprochable proceder. Entiéndase a esta presentación ante este Foro como el primer S.O.S. de los usuarios Argentinos contra estas prácticas de su estado nacional.

3.1 LOS OBJETIVOS DE LOS USUARIOS.

El objetivo esencial de la participación de los usuarios es que los servicios públicos sean prestados con una calidad adecuada y a tarifas justas y razonables, entendiéndose por tales aquéllas que pueden ser pagadas por los usuarios de acuerdo con su actual situación económica. Esto requiere reconocer que la cuestión tarifaria debiera abordarse considerando las diferencias socio económicas existentes entre los usuarios y, por lo tanto, la necesidad de una tarifa social que impida el agravamiento de la exclusión social que la situación económica impone a millones de Argentinos. Tal objetivo puede ser logrado respetando los derechos de los concesionarios o licenciatarios, para lo cual se elaboraron seis puntos básicos para la renegociación. Estos puntos destacan una visión histórica de la cuestión. Esta coyuntura no puede analizarse sin considerar lo que sucedió en los años de gestión previos a la emergencia.

Si bien la devaluación de la moneda nacional produce distorsiones que deben considerarse en cuanto encarecen la adquisición de insumos importados, hay que tener presente que tan severa devaluación también se debe a una sobrevaluación previa de nuestra moneda que posibilitó a las empresas remitir una mayor cantidad de utilidades en dólares por su operación de las que hubiesen obtenido de haber existido un tipo de cambio más realista. Si se soslayara esta realidad se estaría cargando en forma inequitativa sobre los usuarios la cuestión cambiaria y liberando a los concesionarios de gran parte de su riesgo empresario.

En caso de no poderse lograr los objetivos indicados se intentará que el perjuicio a los usuarios sea el menor y que se produzca lo más tarde posible. Asimismo, una vez terminado el proceso de renegociación se producirá un informe dando cuenta de todos sus detalles y las acciones políticas, sociales, administrativas y judiciales iniciadas, como así también de cada una de las irregularidades y abusos de poder que se van produciendo. Señalaremos como, por torpeza, falta de coraje, miopía o intereses espúreos, se desperdicia esta oportunidad histórica. LOS SEIS PUNTOS PROPUESTOS COMO BASES PARA LA RENEGOCIACIÓN SON LOS SIGUIENTES:

3.1.1 OPOSICIÓN AL AUMENTO DE LAS TARIFAS.

No resulta admisible un aumento de tarifas puesto que conspiraría con la universalidad de servicios públicos esenciales en el actual marco de deterioro de los ingresos reales de los usuarios y consumidores.

3.1.2 LA UTILIDAD RAZONABLE Y LAS TARIFAS JUSTAS. LA URGENTE IMPLEMENTACIÓN DE LA TARIFA SOCIAL.

El derecho de los concesionarios o licenciatarios a una utilidad razonable debe apreciarse en todo el término del contrato y no debe limitarse al análisis de la actual emergencia económica. Deberán ajustarse las utilidades antes que las tarifas, considerándose un crédito a favor de los usuarios los ilegítimos incrementos tarifarios producidos por aplicación de índices de precios extranjeros. La emergencia social es un hecho irrefutable mientras que la necesidad de aumentos tarifarios para sostener los servicios una hipótesis a confirmar. Resulta esencial la reducción tarifaria para los sectores más empobrecidos, a cuyo efecto proponemos que el estado nacional, provincial y municipal liberen de toda carga impositiva directa a las tarifas debiendo cada una de las empresas realizar un sacrificio equivalente al del estado reduciendo un importe idéntico al de la carga impositiva liberada. Los beneficiarios deberían ser los que reciben la asistencia de planes sociales y quienes tienen un ingreso familiar inferior al necesario para cubrir la canasta familiar.

3.1.3 EL ENDEUDAMIENTO EXTERNO DE LAS EMPRESAS CONSTITUYE UN RIESGO EMPRESARIO.

Resulta inaceptable considerar que el endeudamiento externo de las empresas en moneda extranjera constituye un costo a ser compensado por incrementos tarifarios. La financiación mediante el aporte de terceros, sea a través de créditos bancarios u obligaciones negociables, constituyen una decisión empresaria que descartó aportes genuinos de capital de sus socios o mediante el aumento del capital social y su apertura a terceros, ya sea en el mercado público de acciones o mediante transacciones privadas.

Evitaron en el pasado invertir capital genuino y/o licuar sus participaciones accionarias. Prefirieron endeudarse. Se trata de un riesgo empresario asumido por las empresas que no debe ni puede trasladarse a los usuarios.

Las empresas decidieron financiarse en el exterior y en moneda extranjera debido a que el costo financiero resultaba infinitamente menor. Nunca socializaron dichos beneficios ni plantearon trasladarlos a los usuarios con reducciones tarifarias. No pueden pretender ahora socializar la pérdida o compensarla con aumentos tarifarios.

Los usuarios no constituyen el seguro de cambio de las empresas prestadoras de servicios públicos. Es hora de que afronten las consecuencias de su política empresaria y asuman el costo del riesgo que asumieron.

3.1.4 MANTENIMIENTO DE LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS Y CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES CONTRACTUALES.

Deberá mantenerse la calidad de los servicios y todas las obligaciones contractuales. Si alguna empresa no está en condiciones de hacerlo que se le apliquen las sanciones previstas, incluyendo la rescisión por su culpa, en cuyo caso podrá licitarse nuevamente seleccionando al oferente que ofrezca el mejor servicio a la menor tarifa.

3.1.5 NECESIDAD DE AUDIENCIA PÚBLICA.

Antes de que el estado nacional asuma cualquier compromiso con las empresas deberá someterse la cuestión a Audiencia Pública, con el propósito de considerar los planteos ahí vertidos en la confección del correspondiente documento contractual, a cuyo efecto el Estado Nacional deberá hacer un análisis crítico de las cuestiones sometidas a consideración de la audiencia a la luz del criterio establecido en el Art. 9 de la Ley 25.561, a saber: “... 1) el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos; 2) la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuviesen previstos contractualmente; 3) el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; 4) la seguridad de los sistemas comprendidos; y 5) la rentabilidad de las empresas...”.

3.1.6 SE REGULE EL PRECIO DE LOS COMBUSTIBLES, EN ESPECIAL EL DEL GAS EN BOCA DE POZO.

Atento a la gravedad de la situación social en que nos encontramos y lo insostenible de un aumento sustancial en las tarifas energéticas, el Poder Ejecutivo Nacional debe ejercer su obligación constitucional de proteger “... la seguridad e intereses económicos...” de los usuarios y de proveer a “... la defensa de la competencia contra toda distorsión de los mercados ...” procediendo, conforme lo prevé expresamente el Art. 13 de la ley 25.561, a: (i) regular el precio del combustible en general y del gas en boca de pozo en particular, (ii) mantener el valor del gas en boca de pozo en pesos vigente con anterioridad a la sanción de la ley 25.561 a una paridad de ($1=U$S1) un peso un dólar. Y (iii) No autorizar ningún aumento hasta tanto se acredite fehacientemente el aumento efectivo de los costos de producción en cada caso concreto y en la medida de la incidencia de estos últimos.

3.1.7 LAS DIFERENTES ETAPAS DE INTERVENCIÓN.

Hasta el momento no comenzó el proceso de renegociación entendido como el intercambio de posiciones entre el estado y las empresas con participación del representante de los usuarios. Simplemente el estado recabó información e intenta impulsar un aumento sin renegociación a cuenta de otro mayor y futuro. Pretende hacerlo basado en una emergencia en el servicio mientras los usuarios se oponen y requieren participación en las Áreas técnicas, todo lo que es objeto de debate judicial.

La intervención del representante de los usuarios y sus asesores es Ad Honorem. No se destinó ningún recurso especial a tal fin ni existen previsiones de que ello ocurra pese que el resultado de la gestión que permitió que luego de transcurridos más de nueve meses de la emergencia económica y la devaluación de la moneda aún no se hayan incrementado las tarifas, implicó un beneficio para toda la población e impidió el efecto inflacionario que sobre la economía general tienen los incrementos tarifarios. Asimismo, el transcurso del tiempo demostró que la urgencia de los aumentos tarifarios y el peligro en la continuidad de los servicios alegada por las empresas no lo era tal y que algunos de sus accionistas están dispuestos a asumir la deuda de sus empresas, máxime cuando las han garantizado.

La posición del estado de impulsar aumentos de emergencia a cuenta de los que resulten de la renegociación dilata innecesariamente la cuestión de fondo y en lugar de elaborarse una propuesta de renegociación de La Comisión a las empresas nos encontramos sumergidos en un debate inútil sobre cómo solucionar una emergencia del servicio que, en realidad, no existe. Es por eso que impulsamos, con todos los medios a nuestro alcance, dejar de lado el planteo oficial no contemplado en la ley de la supuesta emergencia dentro de la emergencia y que nos aboquemos de una vez por todas a la Renegociación de cada contrato, como por derecho corresponde.

3.2 LOS PRINCIPALES OBSTÁCULOS.

La falta de una política de servicios públicos del estado nacional, la debilidad política propia de un gobierno de transición y la falta de convicción oficial en que la participación de los usuarios puede contribuir al mejor desarrollo del proceso y el consiguiente ocultamiento de información de la que fue objeto, motivó un enfrentamiento judicial entre el representante de los usuarios y las ONG que lo propusieron con el estado nacional que dificulta una adecuada defensa del interés público y de los usuarios en que el estado nacional y la sociedad civil debieran estar asociados.

Los usuarios tienen mayor libertad para cuestionar los errores e ilegalidades del pasado y el estado nacional prodría servirse de ella rectificando un rumbo equivocado que nos llevó a una situación de la que todos queremos salir.

El desafío que tenemos por delante es justamente la construcción de un esquema de mutua confianza donde el estado pueda servirse de las posiciones del representante de los usuarios para enmendar las distorsiones y errores del pasado, elaborando propuestas de renegociación que garanticen a la vez la accesibilidad de servicios públicos eficientes a tarifas justas y razonables, respetando los derechos adquiridos por las empresas sin menoscabar los de los usuarios.