MITOS E REALIDADES SOBRE INCLUSÃO SOCIAL, PARTICIPAÇÃO CIDADÃ E DESENVOLVIMENTO LOCAL

uma discussão sobre contextos e conceitos

Silvio Caccia Bava

1. Um marco de referência para a discussão

Este texto se propõe a explorar um tema amplo e difícil, mas que traz implicações diretas para as ONGs do Sul. Diz respeito a um campo de disputas quanto às identidades, compromissos, alianças, perspectivas, destas ONGs no cenário global atual. Um campo de disputas, é preciso reconhecer desde já, assimétrico, no qual a capacidade de produção de conhecimentos e a capacidade de comunicação são elementos estratégicos.  

A pergunta é: como são construídas as agendas sociais nas quais se engajam as ONGs e que implicações isso tem com os limites e potencialidades de nossos trabalhos enquanto agentes de mudança social?

Nesse momento há uma inquietação muito grande da parte de uma parcela das ONGs brasileiras. Nos anos 90 elas viram seu léxico, articulado em torno dos temas da cidadania, apropriado por empresas, governos e organismos multilaterais. Ao mesmo tempo outras questões penetraram seu universo: eficiência e eficácia, indicadores de resultados, planejamento estratégico e gerência por objetivos, temas do mundo da administração das empresas. Também os governos inovaram no discurso e adotaram uma nova postura: buscam ONGs para execução de projetos sociais, apresentam propostas de parcerias com a sociedade civil como recurso para a solução dos problemas sociais.

Neste novo cenário neoliberal dos anos 90 – marcado pela desconstrução de direitos e por políticas assistenciais, focalizadas e compensatórias – criou-se uma linguagem que acaba por se impor ao conjunto da sociedade, gerando um campo de indeterminações, uma zona cinzenta, uma mistura de identidades, na qual a situação atual das ONGs que se identificam enquanto grupos de cidadãos que se organizam para a defesa e ampliação de direitos, para dizer o menos, tornou-se bastante difícil e complexa.

Os novos discursos assumidos por empresas e pelo Estado aproximam estas instituições do léxico das ONGs de tal forma que muitas vezes suas identidades se confundem. Nas palavras de Paulo Arantes: “De uns tempos para cá, autoridades governamentais desandaram a gesticular e arengar como se fossem militantes de uma ONG, de todas as ONGs, misteriosamente eleitos pela mão invisível do destino para advogar a boa causa da sociedade, ocupando, porém, graças sabe-se lá a que manobras astuciosas da razão, postos-chave no aparelho do Estado, sobretudo os diretamente concernidos por uma enteléquia cívica denominada “o social”. Depois de referir-se às novas atitudes do Estado, o autor referido observa que: “também as empresas, por uma espécie de esquizofrenia programada, principiaram a se comportar em público como se fossem de verdade organizações não lucrativas! No fundo, se ainda distribuem dividendos para seus acionistas, é por mera e incontrolável decorrência técnica de sua maior eficácia no uso de bens escassos. Em primeiro lugar viriam os incontornáveis direitos de cidadania – como seria de esperar dessas verdadeiras centrais de recursos à disposição da sociedade.” [1]

Mas a inquietação destas ONGs não é com uma confusão semântica. Ela vai para mais além do desafio de preservarem suas identidades, seus projetos, sua missão enquanto educadores populares comprometidos com a construção da cidadania e a radicalização da democracia. A inquietação diz respeito, principalmente, à capacidade dos novos discursos gerados pelos governos e empresas – e assimilados por grande parte da sociedade civil organizada – confundirem o campo das disputas de interesses e dos conflitos políticos em nossa sociedade, apresentarem propostas impossíveis e mesmo assim se afirmarem como o discurso hegemônico.

Surpreende igualmente a incapacidade destas ONGs elaborarem criticamente esse novo discurso e criarem respostas que reponham a dimensão da disputa, do conflito, na esfera pública, a disputa por recursos públicos e políticas, como o caminho para a superação dos problemas sociais.

As dificuldades destas ONGs não são apenas suas. São de todo um conjunto de atores sociais que se posicionam na contramão de um cenário em que as políticas nacionais acentuam os processos de exclusão social e a desigualdade pela via da flexibilização das relações de trabalho, pela redução da cobertura e da qualidade das políticas sociais, pelo aumento do desemprego, pela redução do salário.

O que está em jogo é a destinação da receita pública e o desenho das políticas públicas como respostas do governo ao acirramento da crise social. Essa resposta hoje tem a marca da exclusão social, ela se dá pela via da implementação de políticas de caráter emergencial e destinadas apenas aos grupos mais vulneráveis. E como seu alcance é muito limitado,  os governos convocam a “parceria” das ONGs e das empresas para “se engajarem na luta contra a exclusão social”.

Existe uma coerência nesta estratégia, uma vez que a restrição imposta às políticas sociais e aos direitos de cidadania é condição para viabilizar o modelo econômico atual. Neste cenário, a  proposta de “mudança social”, bandeira das ONGs, fica confinada aos limites de melhorar um pouco o que aí está, mantidas as condições atuais de temperatura e pressão.

E é justamente esse “melhorar um pouco o que aí está” que se tornou o fator limitativo das escolhas quanto aos engajamentos que definem a identidade das ONGs. O que dá margem à criação, no plano simbólico, da proposta de um novo campo de parcerias e alianças que antes não existia. A agenda tanto dos governos locais progressistas como das ONGs passa hoje por uma redução drástica de seu horizonte utópico.  Para aqueles que antes se referenciavam no socialismo e numa ética que, entre outros elementos, defende a justiça social, a equidade, a participação ativa da cidadania na condução e fiscalização das políticas públicas, a situação atual é questionadora desta identidade.  

Essa agenda do “melhorar um pouco o que aí está” pode ser ilustrada com exemplos como  bolsa-escola,  renda mínima, micro-crédito, orçamento participativo, programas de geração de emprego e renda, todos  projetos articulados a discursos que visam promover a inclusão social, o desenvolvimento local, a participação cidadã.

Um olhar mesmo que superficial sobre a amplitude da cobertura destas políticas, sobre os recursos a elas destinados,  sobre os resultados a que chegam, permite dizer que seus propósitos estão longe de ser alcançados. Programas de desenvolvimento local que não desenvolvem, programas de inclusão social que não incluem, programas de participação cidadã que não socializam o poder. Este novo desenho do papel do Estado e das políticas sociais opera uma conversão nos significados dos termos e, nesta nova matriz discursiva, transforma as demandas por direitos em carências. A arena pública e a política são substituídas pela filantropia e pelo assistencialismo.

Não é preciso dizer que neste contexto qualquer discurso de crítica ao modelo atual é visto como uma ameaça à estabilidade política e econômica e combatido abertamente. A expectativa por parte dos governos é a do consentimento passivo dos cidadãos. E para que isso se dê é mister desmontar as capacidades das instituições e movimentos sociais que possam elaborar um pensamento crítico, autônomo, de busca através da criação, das inovações, de caminhos alternativos, de outras propostas de políticas, outros paradigmas para o desenvolvimento. Esse comportamento repressivo pode ser observado tanto no plano internacional, na forma como foram reprimidas as manifestações de protesto contra as políticas do Consenso de Washington, como as de Seattle e Genova, mas também no plano nacional. No caso brasileiro as manifestações públicas e  movimentos como o sindicalismo combativo e os movimentos dos sem-terra sofrem fortes ataques. 

Mas os enfrentamentos não se dão somente nas praças públicas. Eles se dão também no campo da produção de conhecimentos, na disputa de significados, na determinação do campo dos conflitos, na configuração do que queremos como futuro. E nunca é demais lembrar que quando se tem o poder, é possível também orientar a produção das idéias.

Temas como o do Terceiro Setor, as empresas com responsabilidade social, as alianças e parcerias, se introduziram e enraizaram-se no discurso de muitos que antes se reconheciam por outras identidades. Conceitos como os de desenvolvimento local, participação cidadã, inclusão social, empoderamento da sociedade civil, foram sendo criados ou resignificados, ganhando contornos mais compatíveis com a matriz discursiva de  governos e empresas que deles se apropriam e com eles se apresentam como atores cada vez mais comprometidos com a solução dos problemas sociais.

A dificuldade está em compreender o alcance e as conseqüências desse novo discurso. A questão é “como nos referenciar em um mundo que não lhe cessa de falar de “cidadania” e lhe retira o pouco poder de que você dispõe em seu trabalho  e na sua vida?”. [2] 

Esse novo léxico não é nacional. Ele pode ser visto como uma resposta ao aumento da desigualdade no plano mundial e à deterioração das condições de vida em sociedade na grande maioria dos países do mundo. A radicalização dos movimentos internacionais e nacionais de contestação ao modelo de globalização dos mercados passou a ameaçar a estabilidade política das classes dirigentes e a continuidade política do modelo neoliberal, o que pôde ser visto pelas sucessivas crises que abalaram, desde o início dos anos 90, México, o Brasil e a Argentina, para ficarmos apenas na América Latina.

Esse novo discurso é uma resposta à crise política e de legitimidade do padrão de acumulação que desde de meados dos anos 70 vem sendo impulsionado pelos organismos multilaterais – a  Organização Mundial do Comércio, o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial – e imposto aos países do Sul através do receituário a que se convencionou chamar de Consenso de Washington.

Nas palavras de um dos teóricos do chamado Terceiro Setor – Jeremy Rifkin – essa crise social e de legitimidade política dos governos precisa ser respondida o quanto antes. E aí entra o papel das alianças e parcerias no interior da sociedade civil, vistas como cada vez mais importantes pois se o chamado Terceiro Setor não ocupar esse espaço “será praticamente impossível tratar delas (das questões sociais) daqui a dez anos; vozes de raiva, de desespero e do ressentimento serão tão fortes que unicamente as ideologias políticas extremas  terão êxito”.[3]    

Esse apelo de Rifkin é secundado por ninguém menos que o presidente do Banco Mundial – James Wolfensohn – que em sua fala anual aos governadores do Banco, em 1997, adverte para os riscos do aprofundamento da pobreza e da desigualdade:

“Este - o desafio da inclusão - é o principal desafio do desenvolvimento em nossa era...Os senhores e eu e todos nós nesta sala - os privilegiados no mundo industrial e em desenvolvimento - podemos optar por ignorá-lo. Podemos concentrar-nos apenas nos sucessos. Podemos viver com um pouco mais de crime, com algumas guerras a mais, com ar um pouco mais poluído. Podemos nos isolar de partes inteiras do mundo para as quais a crise é real e diária mas que para o resto de nós é em grande parte invisível. Mas devemos reconhecer que estamos vivendo com uma bomba-relógio e que se não tomarmos medidas agora ela pode explodir na face dos nossos filhos”.[4]  

De fato, depois das crises políticas que se sucederam em vários países nos anos 90 em decorrência da imposição do modelo neoliberal, a questão da estabilidade política dos regimes e governos ganha mais importância, abrindo campo para a elaboração de novos discursos como o do combate à pobreza, o da good governance, o do fortalecimento institucional de governos e instituições da sociedade civil; e, nas palavras do Banco, da promoção de parcerias e coalizões baseadas na cooperação de todos: Nações Unidas, governos, entidades multilaterais, setor privado e sociedade civil.

É importante observar, para fins de nossa discussão, que esses e outros temas foram o foco dos discursos anuais de Wolfensohn dirigidos aos governadores do Banco Mundial. Em 1995, o desafio do desenvolvimento; em 1996, a importância da geração de  conhecimentos e do combate à corrupção; em 1997, o desafio da inclusão social; em 1998, o combate à pobreza e a redução das disparidades sociais; em 1999, o tema das parcerias e coalizões; em 2000,  o tema da participação cidadã e da criação e disseminação do conhecimento.

Este último tópico – o da criação e disseminação do conhecimento – é especialmente importante para discutirmos a questão da agenda social internacional não só porque mobiliza recursos sem paralelo, mas porque cria uma referência internacional que até o momento não tem um “alter ego” crítico.[5] Talvez o Fórum Social Mundial esteja buscando tornar-se esta referência crítica, assim como nos anos 90 os Fóruns Globais organizados pela sociedade civil quando da ocorrência da Rio 92 e das demais conferências mundiais organizadas pelas Nações Unidas tentaram fazê-lo. Mas o FSM não produz conhecimentos, apenas publiciza as análises que se fazem no campo da sociedade civil.

Todos esses temas que foram objeto de atenção dos discursos do Presidente do Banco Mundial fazem atualmente parte da agenda social das ONGs latinoamericanas, pode-se mesmo arriscar a hipótese de que façam parte da agenda global das ONGs. E como se dá a ligação entre os discursos de Wolfensohn e a agenda social das ONGs?

Evidentemente a questão da agenda social mundial é de uma importância e uma abrangência  muito maior  que sua influência sobre as ONGs. Ela de fato pretende pautar o campo no qual a disputa de alternativas define também o campo do conflito social e a produção do conhecimento na análise das questões sociais. Como vem ocorrendo, toda essa produção de respostas às pressões da sociedade se orienta para dissociá-las das políticas macro-econômicas, como se pode observar pelas análises dos principais organismos das Nações Unidas, como é o PNUD por exemplo. O impacto de suas publicações anuais que avaliam o estado do mundo é enorme. E temas como o desenvolvimento humano e sustentável tornam-se referência obrigatória em todas as discussões que envolvem a busca de novos paradigmas para a configuração das sociedades futuras. 

Todo ano o Banco Mundial publica seu “World Development Report” (o relatório sobre o desenvolvimento do mundo), publicação que se torna referencia obrigatória nos meios universitários e nas Nações Unidas. Essa publicação tem o propósito de fixar os grandes temas que, durante um certo tempo, ocuparão as agências especializadas da ONU, as universidades e, mais além, a opinião pública.

Segundo Pierre Bordieu: “Estes lugares comuns – no sentido aristotélico das noções ou teses com as quais se argumenta, mas que sobre as quais não se argumenta nunca – devem o essencial de sua força de convicção ao prestigio do lugar do qual emanam e ao fato de que circulando intensamente, de Berlim a Buenos Aires e de Londres a Lisboa, estão presentes simultaneamente por todos os lados. De fato, esses pensamentos são retransmitidos com força por todos os lados por estas instancias pretensamente neutras do pensamento neutro que são os grandes organismos internacionais: Banco Mundial, Comissão Européia, Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). No que são secundados pelos laboratórios das idéias conservadoras (Manhattam Institute, de Nova Iorque; Adam Smith Institute, de Londres; Fondation Saint Simom, de Paris;  Deutsche Bank Foundation, de Frankfurt), pelas instituições de filantropia, pelas escolas de poder (Institut d´Études Politiques, na França;  London School of Economics, na Inglaterra; Harvard Kennedy School of Government, nos EUA, etc) e pelos grandes órgãos de imprensa”[6].

Em recente artigo no Le Monde Diplomatique, Jean Ziegler atribui aos ideólogos do Banco Mundial um infatigável trabalho de multiplicar teorias justificativas que, segundo ele, ao mapearem o campo do conflito e identificarem as principais críticas e demandas da sociedade, as trabalham e as transformam em propostas dissociadas de qualquer historicidade que, no entanto, passam a ocupar o espaço do debate público sobre as questões sociais.

“Em 1972 o Clube de Roma adverte que o crescimento ilimitado levará à destruição do planeta, o Banco reconhece e valida esta critica e produz a teoria do desenvolvimento integrado. O grupo de pesquisadores coordenado por Gro Brundtland  e Willy Brandt, a seguir, critica o economicismo do Banco, reivindicando outros parâmetros para medir o desenvolvimento, tais como saúde e educação. E o Banco reage apresentando a teoria do desenvolvimento humano. Num novo momento o movimento ecológico ganha importância e influência em toda a Europa e América do Norte, sua critica é sobre as conseqüências presentes e futuras da  ação econômica sobre o meio ambiente. Os ideólogos da Banco produzem a teoria do desenvolvimento sustentável. Em 1993, na Conferencia sobre Direitos Humanos, em Viena, as nações do Terceiro Mundo – contra os americanos e certos países europeus – impõem o reconhecimento dos direitos econômicos, sociais e culturais. O Banco se coloca na vanguarda do combate pela realização dos direitos econômicos, sociais e culturais, o que pode ser comprovado em setembro de 2000, pelo discurso de seu presidente em Praga.[7]

Como compreender este jogo de poder, como interpretar esta disputa de significados e seu impacto sobre as instituições de produção do conhecimento, como identificar os processos que fazem com que essa agenda que se constrói neste jogo de forças internacional seja assumida pelas ONGs?

Talvez a chave que nos permita a compreensão de todo esse processo nos tenha sido dada por Ziegler e Bordieu, quando eles identificam o papel do Banco Mundial como produtor de ideologia. Ideologia é aquilo que tem por função, ao se impor como discurso racional, de impedir a interrogação sobre os fundamentos, a legitimidade e a evolução da ordem social, como nos ensina Claude Lefort.

Por esta via de explicação as causas do aprofundamento da pobreza e da desigualdade no mundo são deixadas de lado, a globalização dos mercados nos moldes do Consenso de Washington passa a ser compreendida como um processo inexorável, as políticas possíveis para se enfrentar as mazelas do mundo são as apontadas em uma agenda social mundial para a qual a contribuição do Banco Mundial tem um papel determinante. 

E por que o Banco Mundial, que é antes de mais nada um banco, teria tanto interesse em produzir análises e propostas que busquem organizar o debate público mundial em torno de um certo enfoque sobre as alternativas de desenvolvimento e da superação da crise social?

Este complexo jogo da disputa dos significados faz parte de um jogo mais amplo de poder. Conforme nos adverte Francisco de Oliveira: “Impor a agenda não significa necessariamente ter êxito, ganhar a disputa; antes, significa criar um campo específico dentro do qual o adversário é obrigado a mover-se. É evidente que o adversário, em seus movimentos, tenta, por sua vez, desvencilhar-se da pauta e sair fora da agenda que lhe é oferecida/imposta. É nesse intercâmbio, desigual, que se estrutura o próprio conflito, ou o jogo da política. Há, pois, na política, uma permanente mudança de qualidade. A força de uma invenção se expressa na capacidade de manter o adversário nos limites do campo criado pela proposta/resposta, e isto confere estabilidade ao campo político, permanecendo a pauta e a agenda das questões”.[8]

É inegável que na atual conjuntura a agenda social mundial tem sido mantida e renovada nos termos de complementariedade aos programas de ajuste estrutural das economias dos países pobres, segundo o modelo identificado como sendo o do Consenso de Washington. Mas como se propaga essa ideologia ao ponto da agenda social mundial que dela decorre ser assumida pelas ONGs do Sul?

Aqui cabe referir a importância das redes de instituições que se conectam e interagem seja na produção da agenda social mundial, seja no financiamento dos trabalhos das ONGs do Sul. Essa cadeia de relações é assimétrica, possui elos mais fortes e elos mais fracos.

No seu lado mais forte estão as instituições multilaterais que contam com vastos recursos intelectuais, financeiros e de comunicação. Entre elas se destacam o Banco Mundial, organismos vários das Nações Unidas,  a União Européia. Ainda nesta parte mais forte da cadeia de relações com as ONGs estão os governos nacionais dos países desenvolvidos (cada vez mais conservadores), que interagem, influenciam e são influenciados pela produção e pelas propostas das agencias multilaterais. Estes governos nacionais, por sua vez, exercem uma influencia crescente sobre as ONGs do Norte, agencias privadas de cooperação existentes em seus países e que dependem cada vez mais dos recursos públicos repassados pelos governos. No elo mais fraco desta cadeia estão as ONGs do Sul,  que dependem dos recursos financeiros do Norte e, pelas limitações da própria agenda internacional, que por exemplo não financia pesquisas,  não têm conseguido desenvolver análises críticas da realidade social e da produção teórica que orienta a construção da agenda social global.

Em um texto recente Bebbington chama a atenção de que este tema é bem mais abrangente, trata da relação entre o poder e a comunicação (à la Habermas), ou entre o poder e o conhecimento (à la Foucault). “De Habermas (1984) temos a idéia de que não há nenhuma forma de comunicação que não seja distorcida pelas relações de poder; e de Foucault (1980) temos a noção de que existem relações de poder inscritas em toda forma de conhecimento”.[9]

Em um recente estudo promovido pela Associação Latinoamericana de Organizações de Promoção – ALOP, uma das mais importantes redes de ONGs de Desenvolvimento, a questão da fragilidade das ONGDs enquanto um elo da cadeia de instituições do mundo da cooperação é reconhecida e identificada como uma limitação dada pelas dificuldades de desenvolver uma análise crítica da realidade social e de produzir propostas alternativas. Para isso consideram como uma das mais importantes necessidades reforçar sua capacidade de pesquisa e sistematização.

“Hoje torna-se evidente a necessidade de recolocar a questão dos paradigmas do desenvolvimento e de pensar novas estratégias para enfrentar realidades mais complexas...em muitos casos será necessário reconceituar os temas, independentemente dos marcos utilizados pelos modelos imperantes...há temas que são tratados isoladamente do seu contexto, como o da pobreza; outros que desapareceram da agenda social e que precisam ser retomados, como o da concentração da riqueza ou o das estruturas nacionais e regionais de poder...” [10]

Essa proposta de pensar novas estratégias, de buscar reconceituar certos temas e reintroduzir outros no debate, de questionar os paradigmas impostos por uma agenda de desenvolvimento, tem a maior importância. Ela permite sair do campo previamente demarcado do debate, do conflito, e criar um novo campo de disputas onde os termos do debate possam ser de nova qualidade, introduzindo questões como a redistribuição da riqueza e a socialização do poder, ou como diz Boaventura de Souza Santos, a democratização da democracia.

Estas novas propostas são essenciais para que as ONGs possam superar esta zona cinzenta de indeterminações a que nos referimos no início e atualizar sua dimensão de agentes sociais de mudança. A análise crítica desta agenda social global poderá permitir encontrar novos caminhos para recuperar a esfera pública e a política como espaço da resolução dos conflitos sociais; poderá permitir mapear e identificar quais os atores sociais que podem configurar um campo de alianças na perspectiva da mudança social e quais atores sociais que hoje se apresentam como “parceiros”, de fato não o são. E para isso as ONGs terão de se perguntar qual a sua agenda e quem são seus pontos de apoio, que atores coletivos estimulam e defendem seus temas...

Com base nestas referências e na perspectiva de discutir os limites e possibilidades de nossa agenda social, serão tratados a seguir os temas desenvolvimento local, inclusão social e participação cidadã.

2. O mito do desenvolvimento... local

Durante os últimos 50 anos o mito do desenvolvimento alimentou a esperança de mais de 3/4 da população do mundo. Ele acenava com a possibilidade de que os países pobres pudessem tornar-se sociedades com altos padrões de vida, sociedades desenvolvidas, à semelhança dos 24 países capitalistas industrializados.

Este mito precisa ser questionado. Não faltam dados que permitam este questionamento. A história recente da humanidade atesta a impossibilidade do desenvolvimento para os países pobres. Ao menos nas condições atuais de organização da produção e dos mercados, de acordo com o modelo atual da globalização. Ao invés de trazer o desenvolvimento, este modelo se revelou promotor da exclusão social, acelerado nas últimas décadas pelo desenvolvimento tecnológico e pelo neoliberalismo.

Hoje, os 20% dos seres humanos que vivem nos países mais ricos consomem 86% dos bens produzidos pela humanidade. Os 20% que vivem nos países mais pobres não consomem mais do que 1,3% do total. E o mais importante a observar foi a acelerada tendência à concentração da renda e aumento da pobreza verificada nas últimas décadas. Em 1960 a diferença de renda entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres era de 30 para 1. Em 1995 essa diferença atinge a proporção de 82 para 1.

Pode-se caracterizar uma verdadeira regressão na qualidade de vida das maiorias, notadamente no Sul, mas também nos países do Norte. Abandonando os critérios de renda média e  utilizando-se de uma metodologia que revela as desigualdades no interior de cada país, o PNUD pôde demonstrar que nos países industrializados existem hoje mais de 100 milhões de pessoas em situação de pobreza e com grandes problemas de moradia. A  porcentagem de pobres varia de 7% a 17% da população total nestes países.

Mas a tendência ao crescimento da  pobreza e da exclusão se apresenta com toda a força e intensidade nos países do Sul, países que se tornaram cada vez mais dependentes e vulneráveis à dinâmica do mercado global, à mobilidade especulativa do capital financeiro, à atuação das empresas transnacionais, ao protecionismo imposto pelos países mais industrializados às suas indústrias e ao seu mercado.

De fato, o que os dados revelam é que está ocorrendo nos últimos 30 anos uma regressão econômica nos países do Sul que afeta significativamente a qualidade de vida de grande parte da sua população. Na África, por exemplo, o consumo de uma família hoje é 20% menor que 25 anos atrás. Mais de 100 países dentre aqueles considerados subdesenvolvidos ou em vias de desenvolvimento apresentaram uma queda na sua renda per capita no curso dos últimos 30 anos.  Nada menos que 3 bilhões de pessoas, dos 4,4 bilhões que habitam esta região do planeta, vivem hoje com menos de US$ 2,00 por dia, considerado pelas Nações Unidas como o mínimo para a sobrevivência. [11] 

Este modelo chega hoje ao extremo da promoção da desigualdade. A soma dos bens das 300 pessoas mais ricas do mundo é igual ao total dos bens dos 2,7 bilhões de seres humanos mais pobres, algo como 45% da população mundial. Os indivíduos que tem condições de consumir produtos e serviços são cerca de 1,8 bilhões. Os 4 bilhões remanescentes não possuem capacidade de compra, estão fora do mercado.[12]  

Esta realidade é ignorada pela ideologia do desenvolvimento, que continua a acenar com a possibilidade de um futuro brilhante para os países agora chamados de “emergentes”. No que se sustenta esta ideologia? Como explicar que continue tendo o poder de fascinação que ainda hoje mantém?

A base em que se apóia a noção de desenvolvimento é a idéia de que o  progresso é inerente às sociedades agrárias que transitam para sociedades industriais. Um tipo de darwinismo evolucionista que assegura a toda e qualquer sociedade um futuro promissor. Algo que poderia estar em seu DNA. O desenvolvimento da indústria, da tecnologia, da produtividade, assegura o progresso.  E o progresso tem um sentido único: ele leva ao desenvolvimento, entendido como o reino da abundância, do consumo.

Um grande promotor do mito do desenvolvimento foi Walter Rostow, professor do Massachusets Institute of Technology. Nos anos 60 ele afirmou que “os países evoluíam de uma sociedade tradicional, através de estágios de acumulação e de crescimento de suas economias, para atingir um estágio final de consumo de massa, o qual ele identificava como sendo a conquista do desenvolvimento. Segundo ele, o ambiente no qual se dava este desenvolvimento não tinha importância neste processo, seria apenas a matéria-prima a ser consumida na marcha para o progresso e a felicidade. Depois de Rostow, todos tecnocratas convenceram-se que podiam conquistar o desenvolvimento. Eles somente necessitavam saber como aplicar corretamente as teorias e políticas, criar valor agregado, acumular, crescer e induzir ao consumo de massas”.[13]  

A crítica à noção de desenvolvimento elaborada por Marilena Chauí aponta que esta noção “visa escamotear a história sob a aparência de assumí-la... pressupõe-se um ponto fixo, idêntico e perfeito, que é o ponto terminal de alguma realidade e ao qual ela deverá chegar normativamente. O progresso, colocando a larva, e o desenvolvimento, colocando a “boa forma” final, retiram da história aquilo que a constitui como história, isto é, o inédito e a criação necessária de seu próprio tempo e telos. Colocando algo antes do processo (o germe) ou depois do processo (o desenvolvido), a ideologia tem sérios compromissos com os autoritarismos, uma vez que a história de uma sociedade passa a ser regida por algo que ela deve realizar a qualquer preço. Passa-se da história ao destino”.[14]

Durante o período da guerra fria este mito do desenvolvimento serviu como propulsor de uma política de controle de territórios e mercados  – a disputa entre o bloco soviético e os países capitalistas industrializados pela hegemonia mundial. A questão da ajuda para o desenvolvimento tornou-se um dos principais eixos da geopolítica mundial, estendendo-se esta disputa para regiões como a África e a América Latina. O Banco Mundial (fundado em 1944), que leva o nome de Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento, assim como bancos regionais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (fundado em 1959) e o African Development Bank (fundado em 1964) são criados como poderosos instrumentos de uma política de consolidação dos interesses deste bloco de países capitalistas industrializados, liderados pelos Estados Unidos.

Num certo sentido pode-se dizer que as políticas preconizadas pelo Consenso de Washington são herdeiras e atualizam o mito do desenvolvimento. O fim da guerra fria e a subordinação das instituições multilaterais às políticas ditadas pela única superpotência mundial reduziram substancialmente a importância da “ajuda para o desenvolvimento”, que hoje chega ao seu ponto mais baixo, representando algo como 0,20% do PIB dos países industrializados, quando na Rio 92 estes países assumiram o compromisso de comprometer 0,70% de seu PIB nesta rubrica.[15] Esta política se torna agora dispensável como instrumento no jogo pelo poder e controle dos territórios do tabuleiro mundial, como nos lembra Susan George. Estratégia esta substituída pela política de endividamento crescente dos países “emergentes”, a  partir dos anos 80, que por esta razão tiveram uma redução substancial em sua capacidade de elaborar suas próprias estratégias de desenvolvimento.

Neste cenário reduz-se brutalmente a margem de negociação dos países pobres, que se viram obrigados, pela via da necessidade de reestruturação de suas dívidas junto ao FMI e ao Banco Mundial, a adotarem ajustes e políticas macroeconômicas que abriram enormes oportunidades de ação para as grandes corporações transnacionais do Norte e reduziram dramaticamente o papel do Estado, particularmente nos setores sociais e agrícola. Os programas de ajuste conduziram à privatização de importantes setores da economia, assim como à liberalização do comércio e das regulações bancárias, apontando a um crescimento baseado nas exportações, muitas vezes em detrimento da industria local e do meio ambiente.[16]

No final dos anos 90 se reconhecia amplamente que as receitas inspiradas no Consenso de Washington, e impostas a tantos países em desenvolvimento, estavam eivadas de sérios erros.  As crises econômicas e políticas sucessivas que ocorreram nos anos 90 em países que seguiram fielmente a cartilha do Consenso de Washington – entre os quais Indonésia, Rússia, Coréia do Sul, México, Brasil e Argentina – são um alerta para todos, inclusive para o Banco Mundial, que reelabora sua doutrina à luz das críticas e das crescentes manifestações de massa contra a implementação deste modelo.   

Um dos resultados deste processo de reelaboração do mito do desenvolvimento é a proposta do desenvolvimento local, ou mesmo da possibilidade, no mundo globalizado, de que ilhas de excelência existentes nos países pobres, como as cidades de São Paulo ou Buenos Aires, por exemplo, possam se tornar global players, independentes da dinâmica dos Estados nacionais.

“É muito evidente que o tema do desenvolvimento local vem sendo colocado na agenda da discussão político-econômico-social e cultural devido ao fracasso das abordagens macroestruturais em romper, no plano social com a desigualdade, no plano econômico com a concentração do poder, no plano político com a declarada insuficiência dos mecanismos e processos da democracia representativa e no plano cultural com a folclorização trabalhada pela “indústria-cultural” como exotismo...” comenta Francisco de Oliveira, que ao reconhecer a introdução do tema do desenvolvimento local na agenda social mundial,  pergunta: “o nível local resistirá às avalanches globais, quando mesmo o Estado-Nação dá mostras de cambalear diante delas, para não concordar com o “sucumbir” que já está na maioria dos discursos sobre a globalização?”[17]

De fato, a questão do desenvolvimento local foi incorporada à agenda de múltiplos atores sociais e  tem se transformado em um dos principais temas de discussão, pesquisa, e mesmo de intervenção por parte de: governos municipais, agências estatais de desenvolvimento, ongs, universidades. E novamente a disputa em torno do significado do conceito de desenvolvimento local desenha distintos horizontes, limites e possibilidades.

O Instituto Pólis, uma ong brasileira que trabalha os temas da participação cidadã, das políticas públicas urbanas e dos governos locais, tem realizado a sistematização de experiências e o debate sobre o alcance destas iniciativas identificadas como sendo de desenvolvimento local desde 1995. E pôde constatar que sob a denominação genérica de experiências de desenvolvimento local se abriga uma ampla gama de iniciativas que, em sua maioria, mobilizam escassos recursos, buscam incidir tanto na área social quanto na econômica, e ainda estão por ser analisadas quanto ao efetivo impacto que produzem no ambiente local. Mas mesmo sem essa análise mais acurada de resultados é possível dizer que as experiências estudadas não alteram o quadro geral de exclusão social local.

Caracterizadas muito mais como um experimentalismo difuso, estas iniciativas são entendidas como tentativas de inserção de indivíduos nos mercados de trabalho e consumo através de projetos de “microcrédito, verticalização da agricultura, incubadoras, programas de marketing municipal, agências de desenvolvimento, consórcios intermunicipais, apoio à agricultura familiar, políticas de atração de investimentos, intervenções em cadeias produtivas e sistemas locais de produção, capacitação de empreendedores e outros atores, criação de infra-estrutura e intervenções urbanas”.[18]  

Num certo sentido, pode-se afirmar que a grande maioria dos agentes que impulsionam as iniciativas de “desenvolvimento local” o fazem não no sentido da complementariedade a projetos de desenvolvimento nacional,  mas justamente porque este está ausente, pela falta de respostas das políticas nacionais ao acirramento do desemprego e da crise social no plano local.

A tentativa de tornar o “desenvolvimento local” um modelo paradigmático de solução dos problemas que a sociedade mais inclusiva não consegue solucionar é nada mais que a reedição do mito do desenvolvimento, que desconhece a história, desterritorializa as experiências e ignora a importância dos atores locais portadores de distintos projetos e interesses. A proposta pensa o local como uma comunidade com interesses comuns que, ao somar seus esforços, consiga dar conta do desafio de enfrentar a exclusão social.  Como se no plano local não se reproduzissem os mecanismos de poder e os interesses das elites que, traduzidos na forma de políticas públicas,  são os promotores da exclusão social. 

A possibilidade do desenvolvimento local é ainda questionada pelo perfil da ocupação do território, principalmente nos países do Sul, onde a explosão urbana é uma realidade e a concentração da maior parte da população se dá em regiões metropolitanas onde a maioria integra o setor informal, o Estado se torna cada vez mais ausente e já não controla todo o território, a violência e a criminalidade crescem assustadoramente.

Os trabalhos de pesquisa mais recentes do Instituto Polis, reconhecendo as limitações em termos de resultados, isto é, da conquista de um efetivo desenvolvimento local a partir destas iniciativas em curso, apontam, no entanto, para uma nova forma de interpretação destas experiências: “...a capacidade de mobilização e articulação de atores sociais aparece como uma dimensão fundamental, indicando que os aspectos sociais e políticos desempenham um papel chave nos resultados econômicos...o que parece corroborar a idéia de que as iniciativas locais necessitam reconhecer a existência de interesses distintos e conflitos latentes ou potenciais...”[19]

Esta análise se contrapõe à idéia ingênua de que o desenvolvimento local seja uma possibilidade decorrente de uma conjugação de esforços da comunidade (de um conceito de comunidade na qual seus integrantes não se diferenciam, parecendo que todos têm os mesmos interesses e objetivos), que bastaria impulsionar uma aproximação, uma aliança entre estes atores locais, para que se dessem as condições para o desenvolvimento.  

Há que se reconhecer a diferenciação dos interesses e objetivos dos distintos atores coletivos da sociedade civil e a dimensão do conflito que está presente em suas relações. A possibilidade de um projeto de desenvolvimento local parece residir em uma percepção dessas diferenças de interesses e objetivos e da adoção de um método de negociações que traga para a arena pública estes interesses em conflito e permita, frente aos casos concretos que se coloquem, o estabelecimento de acordos que se fundem na afirmação do interesse público na perspectiva da superação da exclusão social e das desigualdades sociais.

A questão do desenvolvimento local, desta ótica, adquire uma feição muito mais política que econômica. Trata da possibilidade da inclusão de novos atores coletivos na negociação e definição do que se entende por interesse público e na definição de políticas públicas que contemplem seus interesses e necessidades.

“A questão da participação popular ganha importância porque estes setores populares têm interesses e valores a defender, porque todos têm que poder expressar-se... porque a expressão do conflito nesses novos espaços públicos pode ser positiva, porque a cooperação social é necessária, e os poderes públicos necessitam de interlocutores. E, sobretudo, porque mediante a participação é possível que se expressem os coletivos mais débeis ou vulneráveis, os menos escutados, e é uma responsabilidade dos governos locais dar-lhes a palavra”.[20] 

Construída desta forma, a problematização das possibilidades do desenvolvimento local remete à questão da participação cidadã, da democratização dos governos locais e do  espaço público, da construção de um movimento que se contraponha ao modelo neoliberal e seja portador de projetos que afirmem a universalização dos direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais.