CASOS

Gobernabilidad en Guatemala

Los retos de la agenda de la paz, la democracia y el desarrollo

Edgar Gutiérrez

Secretario de Análisis Estratégico

Presidencia de la República de Guatemala

Lima, Perú 30 de octubre de 2002

I

Guatemala vive un proceso extendido en América Latina de desgaste precoz del sistema democrático, que es ocasionado por el desencuentro entre el funcionamiento de las instituciones y las demandas de la sociedad. El advenimiento de la democracia coexistió durante una década con el conflicto armado. En esas condiciones el ejercicio de las libertades públicas y el avance en materia de derechos humanos fue inicialmente lento, a pesar de que existían poderes Ejecutivo y Legislativo elegidos.

Se pensó que la firma de la paz, en diciembre de 1996, significaría el relanzamiento de una democracia no sólo plena en materia de derechos civiles y políticos, sino también eficaz en la solución de los grandes problemas de pobreza, estabilidad institucional y cultura de la violencia.

Los acuerdos de paz se firmaron como una suerte de programa de lo que la sociedad y el Estado guatemaltecos debían ser. Un programa cuya viabilidad y cumplimiento, en las condiciones históricas de Guatemala, no fue suficientemente evaluada.

Es verdad que los acuerdos han significado un impulso nuevo en materia de libertades públicas y derechos humanos. El Estado es más democrático después de la firma de los acuerdos, pero en su conjunto, Guatemala, además de sus indicadores históricos de desigualdad, sigue atesorando resabios de autoritarismo, racismo y violencia.

La clara inadecuación entre las posibilidades reales de transformación de la sociedad y el Estado a condiciones de democracia y legalidad, y los ambiciosos objetivos de los acuerdos de paz, han obligado a una permanente recalendarización de los compromisos, lo que deteriora al sistema democrático ante los ojos de los guatemaltecos y a Guatemala a los ojos del mundo.

II

Tradicionalmente la sociedad ha tenido una drástica segmentación producto de muy desiguales accesos a la riqueza, la educación y el status social, mezclados con muy profundas diferencias étnicas. Lo étnico y lo económico social tienden a fusionarse. Los indígenas constituyen la población más pobre de la sociedad. Y en las cúspides del poder económico, político, social o cultural casi siempre habitan guatemaltecos de procedencia blanco mestiza. Los puentes entre los distintos estratos de esa sociedad tan diferenciada han sido débiles o inexistentes.

Los sectores poderosos de la tierra, el comercio, la industria y la banca tienen articulaciones añejas con el poder militar y juntos han controlado en medida considerable el poder político, sea éste ejercido por civiles electos o militares dictadores. Los otros segmentos subordinados de la sociedad civil tienen también algún grado de organización y capacidad de movilización pero su articulación con los poderes estatales ha sido muy débil.

Los partidos políticos como espacio de agregación de intereses diversos y heterogéneos capaz de intermediar entre el poder y la sociedad atraviesan hoy por una profunda crisis. En todos ellos hay descomposición, divisionismo y en todos los que han hegemonizado la vida política en los últimos 17 años florecen tendencias que rápidamente se transforman en nuevos partidos políticos. Esa tendencia a la atomización de las organizaciones partidarias deja al Estado sin mediaciones políticas con la sociedad.

Por esa razón los canales de interlocución tienden a sustituirse por espacios de presión o toma y daca entre el Estado y los poderes fácticos que tan importante papel tiene en la sociedad (oligarquía,  ejército, medios de comunicación) a lo que hay que agregar la presencia cada vez más envolvente del crimen organizado en distintas esferas del poder económico, militar y político.

Los movimientos sociales tradicionales se debilitan en Guatemala como en otros países (sindicatos, organizaciones campesinas). Pero hay, con presencia visible o en estado latente, nuevos actores sociales que deben ser tomados en cuenta para que la concertación no sea exclusivamente con los sectores cupulares de la sociedad. El movimiento por los derechos humanos tiene una presencia importante en la vida política. Las mujeres, los indígenas y los migrantes son actores sociales de una enorme potencialidad, que vinculados con otros, como los pobladores, pueden contribuir a diversificar la estructura social del poder, permitiendo que el Estado procure una interlocución plural con la sociedad.

Otro actor fundamental de la vida guatemalteca es la comunidad internacional. Las embajadas de Estados Unidos, México, Taiwán, Japón, la Unión Europea y la MINUGUA son actores fundamentales en el quehacer político.

Con este conjunto de instituciones, partidos, poderes fácticos y actores sociales heterogéneos y con pocos canales de comunicación entre sí, con una cultura política orientada a la ruptura, ante la incapacidad de administrar los disensos y con una tradición de defensa estrecha de intereses sectoriales que difícilmente se agregan y combinan para objetivos comunes, es con lo que hay que lidiar en Guatemala para buscar la gobernabilidad que preserve la democracia y permita el cumplimiento de los acuerdos de paz.

III

Todo gobierno democrático requiere de acuerdos de gobernabilidad. Pero su sentido y, sobre todo, su urgencia depende de las condiciones específicas del país y de la coyuntura particular que la sociedad viva.

En Guatemala hay síntomas de agotamiento de todas las instituciones que constituyen la estructura del sistema democrático. Las encuestas revelan desde hace varios años que la sociedad pierde crecientemente la confianza en que la democracia pueda resolver adecuadamente sus problemas de empleo y salario, pobreza y desigualdad, inseguridad ciudadana y jurídica, calidad de la educación y eficiencia de los servicios públicos. Las mismas encuestas reflejan que los actores principales del funcionamiento democrático (Congreso, gobierno, sistema judicial, partidos políticos e incluso los medios de comunicación y la cúpula empresarial), tienen una baja valoración en la ciudadanía.

Sólo la Corte de Constitucionalidad y el Tribunal Supremo Electoral preservan un nivel de respetabilidad en la población. La Iglesia es una de las pocas instituciones que conserva un grado apreciable de evaluación positiva en la sociedad. El ejército no goza de estima, pero supera a varias instituciones democráticas en la valoración que hace la sociedad.

No obstante en Guatemala no ocurre lo que en algunos países latinoamericanos, en donde la gente declara preferir regímenes dictatoriales a los actuales sistemas democráticos. Eso constituye un capital político que es necesario movilizar adecuadamente antes de que se consuma y corra la misma suerte que otros valores democráticos de la sociedad.

En Guatemala no hay tradiciones de oposición política democrática. Lo común ha sido una visión militar o complotista de la política que es el escenario en que se enfrentan adversarios que deben aniquilarse mutuamente. Por eso con facilidad el pequeño núcleo de  empresarios que ha liderado las campañas de desestabilización contra el Presidente Portillo ha encontrado rápidamente eco en sectores políticos y sociales.

La necesidad de acuerdos de gobernabilidad ha estado determinada por la posibilidad de que múltiples formas no dictatoriales de desestabilización del sistema institucional son altamente probables y han impregnado la agenda de la coyuntura.

Los diálogos sociales, por otro lado, han tenido un carácter táctico y en general dejan una sensación de frustración entre los participantes. Los diálogos políticos, por otro lado, han sido insuficientes y ante la opinión pública aparecen con un velo de “componenda”. Teniendo el diálogo una importancia determinante para ganar gobernabilidad democrática, es sin embargo un recurso político que ha tenido poca eficacia.

No obstante, nuestra experiencia nos muestra cómo el diálogo coyuntural y sectorial con los sectores populares activa agendas democráticas a la vez que desactiva focos de ingobernabilidad.

Únicamente en el marco de la institucionalidad de la paz, generada por los acuerdos de paz, hemos podido construir acuerdos estratégicos que han sido fundamentales para la democratización del Estado y la amplificación de la participación de la base de la sociedad. Este es el caso de la nueva Ley de Consejos de Desarrollo, el Código Municipal y la Ley de Descentralización, que facilitan la organización de los núcleos de población y reconoce formas y autoridades tradicionales de los pueblos indígenas.

En este aprendizaje tenemos por lo menos cuatro lecciones relevantes:

-          La primera es que tras cuatro décadas de guerra interna y un largo ejercicio autoritario del poder, existe una desconfianza mutua entre el Estado y diferentes sectores sociales, y entre los propios sectores sociales. Este factor de desconfianza es fundamental vencerlo como primer paso hacia la gobernabilidad.

-          La segunda lección es que debemos enfatizar en el “realismo” del diálogo: al diálogo no le podemos pedir que resuelva los rezagos e injusticias de más de 500 años; tampoco puede resolverlo todo a la vez. Cuando al diálogo se le carga tanto se le vuelve ineficaz.

-          La tercera lección es que tanto el Estado como la sociedad deben generar institucionalidad para la intermediación. Entendemos como institucionalidad los espacios de relación donde convergen actores con intereses diferentes y hasta opuestos. Para el Estado, son el Parlamento, el Ombussman y otras figuras “neutrales” que deben jugar ese papel. Para la sociedad, lo pueden hacer las Iglesias, las universidades y las autoridades morales de cada sector.

-          La cuarta lección es que una buena estrategia permite regular las expectativas del diálogo y prever mecanismos de seguimiento y verificación. Ahora está de moda en Guatemala pedir “diálogos vinculantes”, incluso a poderes soberanos como el Parlamento. Es una actitud que enfatiza el lado de la demanda. El diálogo es un recurso para alcanzar acuerdos parciales, no siempre totales. Sirve para orientar y legitimar la acción del Estado, pero no para reemplazarlo. Implica una co-responsabilidad de las partes, que significa además una vigilancia de la gobernabilidad democrática. Al diálogo se debe acudir con información amplia, pues muchas veces la carencia de esta establece las principales asimetrías y obstáculos para el “realismo”.

Nuestra democracia está viviendo el quinto gobierno civil desde 1985, cuando se promulgó la Constitución Política de la República. El Presidente Portillo sería el primer mandatario en nuestra historia republicana que recibe el gobierno de un gobernante electo y entrega a otro presidente producto del proceso electoral. Así de joven es nuestra democracia.

La población parece haber institucionalizado una cultura política de cambio de gobierno a través de elecciones. Es un gran chance para la democracia, pues le abre un horizonte de maduración, necesario para alcanzar las metas de desarrollo, equidad, eficiencia y transparencia.

El año entrante celebraremos elecciones. Será una prueba de la gobernabilidad celebrar esas elecciones en un ambiente de estabilidad y con agendas constructivas. Previsiblemente, sin embargo, tendremos unas elecciones muy peleadas, especialmente en el nivel local. Por eso el manejo de los conflictos comunitarios derivados del control de recursos, el manejo de gobiernos municipales y aquellos que son inercia del conflicto armado interno, tendrán que ser objeto de un tratamiento prioritario en los próximos meses.

Pero la gobernabilidad democrática pasa antes por un acuerdo entre los partidos, el Estado y aquellos actores con capacidad de incidencia en la gobernabilidad. Es lo que nosotros llamamos un acuerdo pre-electoral que establece ciertas reglas para generar estabilidad, controlar manifestaciones violentas de desacuerdo y no perder, sino más bien enriquecer la agenda de desarrollo nacional derivada de los acuerdos de paz. 

IV

La gobernabilidad es condición necesaria para cualquier régimen político. Puede existir gobernabilidad sin democracia, pero una democracia sin gobernabilidad termina negándose a sí misma. Por eso en un régimen republicano y democrático, la gobernabilidad es más compleja que en los regímenes dictatoriales.

La gobernabilidad depende de los actores con poder, de aquellos que son capaces de crear disturbios en el orden público o en la economía. Los actores poderosos en nuestra sociedad son diversos. Tienen relación con la economía, las fuerzas militares, los medios de comunicación, la política, el crimen organizado, la organización de la sociedad civil, las autoridades morales y religiosas, el aparato burocrático y los intelectuales.

La magnitud de su poder depende de los recursos que cada actor controla y de la capacidad de cada cual de utilizarlos eficientemente. Las relaciones entre los actores son múltiples y entrecruzadas, pero lo importante es que existan fórmulas que regulen los conflictos entre ellos y que sean aceptadas por el conjunto.

Los problemas de gobernabilidad en Guatemala reflejan tanto las preocupaciones actuales o coyunturales como las deficiencias estructurales en el funcionamiento del Estado y del sistema político a diferentes niveles. Existen por lo menos cuatro principales problemas de gobernabilidad, que se condicionan mutuamente: 

1.       La falta de legitimidad y credibilidad del Estado y los partidos políticos.

2.       La alta centralización y concentración del Estado.

3.       Las insuficiencias de la administración pública.

4.       La multiplicación de las tensiones sociales y conflictos políticos coyunturales, así como la baja capacidad, en el Estado y la sociedad, de mecanismos de diálogo y consenso para la resolución de conflictos.

Estos problemas nos evidencian la existencia de serias deficiencias en la construcción de la democracia y el Estado de Derecho; en las relaciones entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado; en el funcionamiento del sistema político; en la construcción de una administración pública moderna, y en la creación de condiciones de vida equitativas y sin exclusión social.

V

A la pregunta  ¿hay condiciones para la ingobernabilidad en Guatemala? La respuesta es sí, porque el sistema político está agotado. El sistema institucional del Estado es débil, insuficiente y está atacado por la corrupción. La sociedad está atomizada, carece de visión estratégica y acusa prácticas corruptoras. Pero lo más relevante, la democracia no está resolviendo los problemas de la gente (desempleo, costo de vida, seguridad). Los presidentes son cada vez más fungibles.

No obstante, los desórdenes macroeconómicos han sido parcialmente revertidos. Se ha evitado la profundización de los desequilibrios, aunque no se ha logrado la reactivación económica. Los temas sociales estructurales, como la pobreza y la exclusión no han mejorado, pero tampoco se han deteriorado notoriamente, a pesar de las caídas de las exportaciones tradicionales y los efectos perniciosos de privatizaciones sin marcos de regulación estatales.

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Lo que ocurre en Guatemala es resultado de la maduración de un proceso de deslegitimación de la democracia. El complejo reto de este y los próximos gobiernos es asumir que no pueden sobrevivir sin preservar y renovar la actual democracia, a pesar de que los vacíos democráticos son la causa principal de una potencial desestabilización.

Vivimos el producto de dos décadas de mal funcionamiento de la democracia. Nos ha correspondido, por un proceso de acumulación histórica de necesidades, la tarea de modernizar una democracia justamente cuando se encuentra debilitada en la percepción de la sociedad. La democracia está debilitada no porque haya tendencias autoritarias en el Gobierno ni  porque exista un renacimiento autoritario en el Ejército, sino porque no pasa el examen de la eficiencia y la transparencia que todo sistema democrático debe de aprobar en los ojos de la sociedad.

La pobreza de los partidos de oposición impide que el malestar adquiera una forma institucionalizada, por eso los grupos de presión utilizan a los medios  como canales de su descontento. Ello desplaza el escenario de eventuales negociaciones, pues la interlocución no es con instituciones políticas representativas.

Estamos, pues, ante escenarios múltiples, diferenciados y confusos para la negociación.  Esos escenarios de desestabilización se podrían generar por cualquier hecho: una recesión económica, corrupción generalizada, derrumbe del sistema bancario, aumento de la tarifa de transporte, catástrofes naturales como terremotos o huracanes, o bien por errores de conducción política que abruptamente deslegitiman a los gobernantes.

Nuestro problema en Guatemala es cómo vincular adecuadamente los objetivos de corto y largo plazo a través de acciones, a fin de que la estabilidad sea premisa del cambio.

VI

Un análisis de riesgos para la puesta en marcha de un eventual Pacto de Gobernabilidad Democrática nos permitió identificar eventos que podían ocurrir durante su ejecución y que representaban obstáculos para su cristalización. Por eso nos inclinamos a definir una estrategia de gobernabilidad, antes que impulsar un pacto de dudosa viabilidad, y prudentemente definimos ciertos objetivos básicos para esa estrategia, entre ellos: reducir y evitar la confluencia de los focos de tensión social a través de instancias de diálogo y mediación, como la Unidad Presidencial de Reducción de Conflictos (UPRECO) y las mesas sectoriales, que hoy día suman 17. Era una forma de hacer fluir la comunicación entre el Gobierno y la sociedad civil. Además que nos permitía reforzar el efectivo ejercicio de los derechos individuales, la libertad de expresión e información, así como fomentar una cultura política democrática y participativa.

Identificamos dos tipos de problemas de gobernabilidad. A unos los denominamos “factores activos” que representan los imputs del sistema y los definimos como posibles “áreas de acción”. A los otros los llamamos “factores pasivos” que representan los “productos” del sistema y los definimos como probables “áreas de impacto”.

A la primera categoría  pertenecen los siguientes problemas:

-          La escasa presencia del Estado en algunas regiones del país

-          Los pocos y débiles mecanismos de control institucional y social de los poderes fácticos

-          El uso y la tenencia de la tierra no orientada al desarrollo sostenible

-          Las dificultades para implementar aspectos sustantivos de los acuerdos de paz y

-          La presencia del narcotráfico y el crimen organizado

A la segunda categoría (las áreas de impacto) pertenecen los problemas siguientes:

-          Débil ejercicio de los derechos individuales

-          Elevados índices de pobreza

-          Distribución altamente inequitativa del ingreso

-          Surgimiento de nuevos focos de tensión social y desestabilización del sistema político

VII

No me voy a detener analizando problemas. Quiero pasar a delinear la generación de estrategias y algunas opciones de acción que se derivan del análisis de los factores tanto activos (los imputs) como pasivos (los productos) del sistema.

En el Sistema de justicia tres objetivos básicos saltan como obvios: 1) construir un Estado de Derecho que asegure la igualdad ante la ley; 2) la lucha contra la impunidad, que no es otra cosa que el cumplimiento de la ley misma, y 3) la resolución eficaz y transparente de conflictos. Para cumplir esos objetivos es imprescindible la independencia de poderes, y mejorar la descentralización y aculturación de los órganos judiciales.

Las áreas de acción no son novedad: la reforma integral del sistema judicial, la coordinación entre las instituciones del sector judicial y reformas específicas del sistema.

En el terreno de la Descentralización y modernización del Estado cae de su peso que trasladar las decisiones a las organizaciones básicas de la sociedad, impulsar formas participativas del ejercicio del poder público, responsabilizar a las autoridades electas a nivel local, acercar las instituciones a la población, hacer prevalecer el principio de subsidiariedad en las relaciones interestatales y mejorar la eficacia en la prestación de los servicios, sin duda no sólo mejorará la asignación de los recursos públicos, sino que además elevará la credibilidad y transparencia de las acciones estatales.

Ahora contamos con una trilogía de leyes, la ley de consejos, el código municipal y la ley de descentralización, que nos ayudarán a reorganizar el Estado, fortalecer sus instituciones y modernizarlas de acuerdo a las necesidades sentidas de la población.

En la Seguridad pública el incremento de la seguridad apunta a mejorar la calidad de vida de la población y reducir los altos costos sociales y económicos que afectan negativamente el clima de inversión. Estos costos afectan especialmente a las poblaciones pobres y particularmente a las mujeres pobres por estar expuestos sobre-proporcionadamente a situaciones de violencia e inseguridad. En esta área se necesita consensuar estrategias nacionales y locales de seguridad pública con los diferentes sectores de la población.

El Crimen organizado, aunque es un problema ligado a la seguridad pública, amerita un trato especial. La estrategia apunta a evitar las incidencias altamente negativas que éste tiene en la sociedad, la economía y las relaciones internacionales, pues no sólo cambia de manera desleal las reglas de la actividad económica y financiera, sino también el ejercicio del poder y la ley, a la vez que debilita a las instituciones. Es preciso reformar ciertas leyes –un paso fundamental ha sido la ley el lavado de dinero- e institucionalizar la lucha contra el crimen organizado.

En el Sistema político, es fundamental reforzar los mecanismos que aseguren la legitimidad, transparencia y el control ciudadano en las relaciones entre los funcionarios elegidos y su electorados. Algunos principios básicos de gobernabilidad son que los partidos cuenten con una estructura democrática interna, transparencia en su financiamiento, y un programa político definido que les brinde perfil y estabilidad. Para ello será fundamental una buena reforma de la ley electoral y de partidos, así como la reforma de órganos constitucionales, como el Congreso, la CSJ etc.

En torno a la Participación ciudadana, es clave para la gobernabilidad generar la capacidad institucional en el sistema político administrativo de levantar consensos entre los poderes del Estado y la sociedad, manejar disensos y conflictos, y permitir la inclusión de la población en la toma de decisiones y la negociación de intereses. La participación, además, tiene un significado cultural, ya que provee la base para establecer lazos de solidaridad e identidad, condiciones necesarias para la consolidación de una nación. Para ello es necesario fortalecer a los partidos políticos, empoderar a la sociedad y crear instancias de diálogo puntual entre el estado y la sociedad.

Sobre el Uso y tenencia de la tierra, la regulación del uso y tenencia de la tierra, a través de un catastro institucionalizado, juega un papel importante como mecanismo de resolución y prevención de conflictos. Se debe incrementar la seguridad sobre los derechos de propiedad de la tierra y recursos conexos, como agua y bosques, y especialmente fortalecer la capacidad de acceso a la tierra a través del fortalecimiento del Fondo de Tierras y otros instrumentos financieros que aseguren mayores recursos, más transparencia y mayor equidad. Para ello será indispensable actuar en el marco de una política de desarrollo rural  y generar la institucionalidad capaz de conducir el proceso.

La Transparencia y fiscalización, así como el combate a la corrupción es un asunto que atañe al sistema, no a las personas. Se requiere un diagnóstico preciso y focalizado, la participación de la sociedad, un liderazgo moral y un plan a seguir de reformas legales e  institucionales.

En torno a los Acuerdos de paz, es preciso establecer estrategias verificables para los próximos dos años que aseguren reformas del Estado. Previsiblemente aspectos nodales del acuerdo sobre identidad y derechos pueblos indígenas, de fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática, así como del acuerdo de derechos humanos demandarán un esfuerzo de auditoría interna e internacional, lo cual requerirá fortalecer capacidades y mantener aquellas de verificación durante un tiempo prudencial en el próximo gobierno.

En relación con el Desequilibrio de poderes, dijimos que el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa del Estado, depende del balance entre los poderes fácticos así como de la forma en que éstos se relacionan entre sí. En el marco de una estrategia de gobernabilidad se deben definir políticas orientadas a mantener un equilibrio de fuerzas con el propósito de permitir a los gobiernos llevar sus políticas y lograr sus objetivos básicos.

Sobre el Crecimiento económico, un mayor crecimiento económico y la mejora de la mayor competitividad pueden incidir positivamente en las condiciones de gobernabilidad al crear mayores márgenes para políticas redistributivas y de combate a la pobreza, en condiciones de estabilidad macroeconómica, lo cual reduce los focos de tensión social.

En resumen: la gobernabilidad debe estar fuertemente ligada a un proyecto de desarrollo sostenible y con equidad. En nuestro país, como en otros países, hay una convergencia de las políticas e instituciones necesarias para el desarrollo de la democracia y aquellas que estimulan el crecimiento económico y la inversión. Pero aún más importante es la relación existente entre gobernabilidad democrática y el alivio de la pobreza.

Esta relación debe abordarse desde temas concretos, pero de alta relevancia en el país, como es garantizar la libertad de vivir sin miedo a la persecución y el trato arbitrario, que afecta especialmente a los pobres; hasta temas más amplios como la lucha contra la corrupción, la cual afecta a los pobres de manera desproporcionada, ya que está estrechamente ligada al incremento de los precios y costos de oportunidad, y reducir las oportunidades de empleo y la competencia e innovación empresarial.

Además, el carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de Guatemala y su esfuerzo por alcanzar mayor equidad entre hombres y mujeres, hace obligatorio analizar inequidades estructurales en el acceso a recursos como la tierra y el crédito, y en los niveles de participación ciudadana y defensa de los derechos individuales y colectivos.

Muchas gracias.