CASOS
Reforma Política y Administrativa
Institucionalización de la
Participación Ciudadana a Nivel Municipal en Nicaragua
Presentador
de caso
Lic.
Rafael Gutiérrez
Coordinador
de Capacitación Grupo FUNDEMOS
(i)
Contexto.
Antecedentes:
Facilitar la
Institucionalización de espacios municipales de participación ciudadana es una
de las líneas de trabajo de grupo FUNDEMOS, organización no gubernamental
creada en 1991. El soporte ideológico de esta estrategia es la promoción de la
gobernabilidad democrática bajo un doble enfoque: un Estado más legítimo y una
Sociedad Civil más fuerte y capaz de participar eficazmente en la toma de
decisiones que afectan su vida. Dentro de esta línea se enmarca el proceso que
presentamos a continuación.
1)
Los roles y relaciones entre los distintos poderes y
niveles del Estado.
Régimen de
autonomía municipal. En Nicaragua, la autonomía municipal suprimida a
inicios del siglo pasado, fue restablecida parcialmente con la Constitución de
1987 y con la Ley de Municipios (Ley 40) del 1988. En los últimos años. sucesivas reformas legales han incidido en
las funciones y relaciones del espacio municipal.
Las reformas constitucionales (1995) establecen
un nuevo marco de relaciones entre el gobierno municipal, los Poderes del
Estado y la ciudadanía, fortaleciendo la autonomía en el ámbito político,
administrativo y financiero, principalmente con a)la ampliación de las
competencias del Municipio a todo lo concerniente al desarrollo socio económico
de su circunscripción b) el traslado a la Corte Suprema de Justicia de la
facultad de dirimir los conflictos intra municipales y con el gobierno central
y a la Ásamela Nacional la aprobación y reforma de los Planes de Arbitrios
(facultades que antes estaban concentradas en la Presidencia de la Republica) y
c) estableciendo por primera vez la obligación constitucional de trasladar a
los municipios recursos del Presupuesto General de la Republica.
La reforma a la Ley de Municipios (1997)
reforzó el marco jurídico municipal, quedando pendiente la aprobación de una
serie de leyes importantes. En el ámbito de la participación ciudadana, los
principales avances fueron: a) la facultad del Consejo Municipal para crear
instancias de participación ciudadana b) establecimiento del Cabildo Municipal
como un proceso asambleario de
consultas previas con la población c) reconociendo del derecho de iniciativa
ciudadana para presentar proyectos de Ordenanzas y de Resolución ante el
Concejo Municipal. Limitaciones: se elimina la posibilidad de intervención de
los ciudadanos en las sesiones del Consejo y en sus Comisiones, salvo como
asesores. No se norma el funcionamiento de los Comités de Desarrollo Municipal.
Reformas constitucionales y electorales (2000):
suprimieron las Asociaciones de suscripción popular para postular candidatos
electorales devolviendo a los partidos políticos el monopolio en materia
electoral municipal.
Políticas
que inciden en el Municipio. En Nicaragua, el proceso de
Reforma y Modernización del Estado, ha descansado en la desconcentración y
privatización de servicios, más que en la descentralización territorial,
manteniendo la toma de decisiones al nivel central de los Ministerios. No se ha
cumplido con el mandato constitucional de legislar Transferencias
Presupuestarias del Presupuesto General a los Municipios, a pesar de que por
ley o de facto, los municipios han incrementado sus competencias y han tenido
que asumir la prestación de servicios que el Estado ha abandonado. El Huracán
Mitch (1998) y la necesidad de establecer mecanismos de implementación y
seguimiento efectivo de la Estrategia de Crecimiento Económico y Reducción de
Pobreza (ERCERP), puso de manifiesto la idoneidad del espacio municipal y los
desafíos para fortalecerlo. Actualmente se esta iniciando la consulta de una
Política de Descentralización y Fortalecimiento Municipal y se esta diseñando
un mecanismo para el seguimiento de la ERCERP que apunta a crear un espacio de
articulación departamental sobre la base de municipios fortalecidos y
coordinados con la sociedad civil.
2)
El papel jugado por la prensa.
Los medios de comunicación
locales, radiales y televisivos, han asumido voluntariamente el rol de
comunicadores de los procesos para fortalecer la participación ciudadana y su
incidencia política en el municipio, tanto en su etapa preparatoria, -durante
la consulta de los temas de la Agenda de Interés Social y su negociación en el
marco electoral- como en la validación y enriquecimiento de la Ordenanza
Municipal para la conformación y normativa de los Comité de Desarrollo
Municipal. Sin embargo, la discusión sobre la descentralización continúa siendo
un tema de especialistas.
3)
El rol de
las organizaciones de la sociedad civil.
En términos generales, la
Sociedad Civil en los municipios tiene una alta valoración de la participación
ciudadana, contrastando con la poca e inefectiva participación en los cabildos
municipales (únicos espacios institucionalizados al inicio del proceso) y una
mayor participación relativa en espacios informales.
Las Organizaciones de
Sociedad Civil especializadas (ONGs, Gremios), por su mayor conocimiento de
instrumentos y mecanismos de incidencia, han tenido un mayor nivel de participación y durante el proceso
desempeñaron un papel de coordinación, inclusión más amplia de los liderazgos
municipales y de comunicación y articulación entre los diversos sectores.
A nivel Comarcal y
comunitario se han venido desarrollando niveles de participación organizados,
dirigidos esencialmente a la búsqueda de soluciones de sus problemas
comunitarios. Sin embargo, existía una falta de conocimiento de las estructuras
tomadoras de decisiones tanto a nivel local como nacional. Su participación en
el proceso ha incidido en la apropiación de estas técnicas y en la promoción de
una mayor organización para insertarse en los procesos y espacios.
4)
El papel de los diferentes actores externos que
operan en la comunidad/ país
Han sido Impulsadores y
co-financiadores del Proceso, a través de los Compromisos del grupo Consultivo
de Estocolmo y los principios de la ERCERP.
5)
La influencia de las prácticas culturales y sociales.
Una mayor
inclusión y efectividad en la construcción y funcionamiento de espacios de
incidencia ciudadana se ha visto obstaculizado por prácticas culturales sobre
las que apuntó a modificar este proceso, siendo las más importantes:
Ø
En la esfera de la Sociedad Civil, la fragmentación
de sus esfuerzos, debida en gran medida, a la ausencia de una visión común de
la problemática nacional o municipal que potencie su capacidad propositiva, de
cabildeo y negociación con el Estado.
Ø
En la esfera de los liderazgos políticos, un cultura
centralista, con poca interacción con la sociedad civil, poca disposición
negociadora y polarizada en términos partidarios.
6)
Niveles y la estructura de pobreza y exclusión social
.
Nicaragua es el país más
pobres de América Latina, después de Haití. Su PIB per cápita es solo un tercio
del promedio regional. Con base en el índice de consumo, casi la mitad (47.9 %)
de la población de Nicaragua es pobre, de los cuales el 17.3 % son
extremadamente pobres. En términos relativos, la pobreza y la pobreza extrema
siguen siendo abrumadoramente rurales. Dos de cada tres personas en las áreas
rurales son pobres (el 68% y el 28.9% respectivamente).Esta probreza ha ido
acompañada de una histórica exclusión social y política, que reproduce las
estructuras y relaciones de poder tradicionales.
(ii)
Descripción general del caso:
En la fase preparatoria de este proceso, las OSCs
locales llegaron al consenso en que las principales limitaciones para una mayor
articulación en la toma de decisiones públicas eran la fragmentación de sus
esfuerzos; la ausencia de una visión común alrededor de la problemática
municipal y la falta de espacios de convergencia y negociación entre los
actores locales para trabajar por estrategias de desarrollo compartidas.
Por lo tanto, el proceso se
inicia con la discusión, negociación y definición de las diversas necesidades e
intereses del desarrollo local de 15 municipios cabeceras departamentales, cuya
sociedad civil, de manera organizada y participativa elaboro y negocio durante
la campana electoral municipal del 2000, sus Agendas Sociales Municipales. En
la definición de sus Agendas participaron
1,917 líderes sociales de más de 400 organizaciones locales, quienes
abrieron la consulta directa sobre las prioridades municipales a un total de
22,951 ciudadanos y ciudadanas provenientes de 387 comarcas y barrios,
ampliándose la consulta indirecta gracias a la participación voluntaria de los
medios de comunicación locales.
Durante el proceso, las
organizaciones locales tomaron conciencia de la importancia de
institucionalizar los espacios municipales
de participación ciudadana definidos en la Ley de Municipios y en la
Constitución Política, con el propósito de mover los temas de sus Agendas y
monitorear el cumplimiento de los compromisos electorales. En consecuencia, uno
de los temas de las Agendas fue lograr la institucionalización de estos
espacios, iniciándose con el proceso de elaboración participativa y aprobación de 6 Ordenanzas Municipales
para normar un modelo de Comité de Desarrollo Municipal adaptado a las
realidades de cada uno de los primeros 6 Municipios Cabecera Departamental, en
el que se involucraron las autoridades municipales y alrededor de 639
organizaciones locales, las cuales definieron la estrategia para trabajar el
objetivo y para lograr la voluntad política de las autoridades municipales
alrededor del mismo.
1.
Objetivos principales.
Ø
Impulsar la coordinación de esfuerzos de los
distintos sectores para liderear un proceso inclusivo que incida en la
institucionalización y fortalecimiento
de un espacio de participación ciudadana a nivel municipal, alrededor de
una visión de desarrollo y una Agenda de Interés Social compartidas por todos
los sectores.
Ø
Incidir en todo el proceso de toma de decisiones del
municipio y promover la transparencia en la utilización de los recursos públicos.
Ø
Apoyar la creación de capacidades a los liderazgos
sociales (sectoriales y territoriales) para la incidencia en la gestión
municipal.
Ø
Legitimar los procesos democráticos del Municipio y
la gestión del Gobierno Municipal.
Resultados
Esperados.
Ø
Una Agenda de Interés Social para el Municipio,
discutida y concertada con todos los sectores. (base para los Planes
Estratégicos)
Ø
Estructuras permanente de discusión, comunicación,
negociación y coordinación entre las autoridades municipales y la Sociedad
Civil (organizaciones sectoriales y territoriales) en interacción con las
instituciones del Gobierno Central (CDM)
Ø
Fortalecimiento de las organizaciones de sociedad
civil territoriales.
2.
Los roles que jugaron los
diferentes actores a lo largo del proceso.
Ø
Gobierno Municipal:
Desempeñaron un rol de apoyo, facilitación y coordinación del proceso.
Articularon las iniciativas y propuestas presentadas por los sectores
participantes.
Ø
Organizaciones
No Gubernamentales, Gremios y Movimientos Sociales: Jugaron un rol de
promotores, negociadores y facilitadores en la inclusión de amplios sectores y
elabora estrategias para iniciar el
proceso.
Ø
Líderes Territoriales y Comarcales:
Se insertan en el proceso, relevando y representando los intereses de los
sectores mas vulnerables del Municipio;
Ø
Delegaciones Estatales:
Representan a las instituciones de gobierno, y relevan la importancia de su
participación en CDM para articular propuestas.
Ø
Medios de Comunicación: Abren
espacios a los diversos ciudadanos para enriquecer los procesos e informar
sobre discusiones y acuerdos.
3.
Las diferentes etapas de
intervención / proceso
Etapa I: Conformación de
Agendas Sociales. (Etapa preparatoria para la Institucionalización de los CDM)
Fase I,1. Taller de elaboración de Agendas: transmitir
la herramienta para la construcción de la AGENDA
Fase I,2. Trabajo
Práctico para la elaboración de la Agenda:
Paso a: Elaboración
de Estrategia de consulta con líderes. Organizaciones afines establecen
estrategia y cronograma de trabajo para consulta de temas y problemas. Consulta
y síntesis de temas de mayor interés.
Paso b: Consulta a
Expertos Sociales. Evaluación y sistematización de resultados y se definición de expertos sociales
para profundizar consultar. Elaboración de guía de preguntas. Socialización de
información y propuestas de solución.
Paso c: Análisis de
la Agenda preliminar. Sistematización y evaluación de los resultados obtenidos.
Comparación y análisis exhaustivo de resultados. Selección de temas finales
e identificación de sectores
involucrados.
Paso d: Presentación
y Discusión pública de la Agenda y negociación y compromiso firmado por
candidatos electorales.
Etapa II: Institucionalización de Comités de Desarrollo
Municipal
Fase II,1. Diagnóstico de los
espacios de Participación Ciudadana. (OSC)
Paso a : Definición del grado de organización en el
municipio
Paso b: Ubicación de
espacios de participación ciudadana
Paso c: Formación de una Comisión de Seguimiento.
Fase II,2. Articulación entre actores locales. Sensibilización
e Incidencia.
Paso a: Reunión con
Alcalde y Concejo Municipal.
Paso b: Incorporación del
tercer actor (gobierno central)
Fase II,3. Constitución de los Comités de Desarrollo
Municipal.
Paso
a: Desarrollo de una visión compartida sobre participación ciudadana.
Paso b: Elaboración
colectiva de propuesta de Ordenanza
Municipal.
Paso c: Validación con la
población de la Propuesta.
Paso d: Aprobación de la
Ordenanza Municipal por el Concejo Municipal
Fase II,4. Fortalecimiento de los CDM
Paso
a: Definición de Planes de Trabajo por Comisiones o Mesas en articulación con
los Planes Estratégicos del Municipio y Programas de Inversión Municipal (PIM)
Paso b: Desarrollo de capacidades para el Monitoreo y
Seguimiento de la gestión municipal.
4.
La metodología empleada
Metodologías participativas
que promueven el aprendizaje compartido entre los diversos actores
participantes (aprender-haciendo), la apropiación de los procesos, la capacidad
de diálogo, cooperación e inclusión, a través de entrevistas, consultas
públicas, Asambleas territoriales y reuniones sistemáticas.
5.
La inversión en construcción de
capacidades y al acceso de información.
Ø
Métodos de recolección de datos.
Ø
Sistematización de información
Ø
Análisis y seguimiento de Presupuestos y la inversión
pública
Ø
Incidencia, Cabildeo y Negociación
Ø
Planificación Estratégica
Ø
Auditoria Social
6.
Los resultados obtenidos en
términos de:
a) Impacto
en reducción de pobreza, sostenibilidad, identificación de beneficiarios.
Ø
Mapeo genuino y geográfico de las demandas y número
de afectados, para la toma de decisiones en la gestión municipal y en la
implementación de la ERCERP.
Ø
Los sectores vulnerables gestionan de manera más
efectiva sus necesidades y los proyectos de inversión responden mejor a estas
necesidades.
Ø
Se promueve la transparencia y la co gestión y se
facilita la Auditoria Social.
b)
Gobernabilidad para el Empoderamiento de los pobres.
Ø
Los sectores vulnerables son tomados en cuenta en los
procesos de tomas de decisiones.
Ø
Visualizan de manera conjunta alternativas viables
para la implementación de determinados proyectos.
Ø
Trabajando articuladamente con expertos de Sociedad
Civil y Gobierno Municipal, desarrollan capacidades para la organización e
incidencia con sus propuestas.
7.
Potencial para replicar el caso en
otros sitios y/ o desarrollarlo a mayor escala
Los CDM
están compartiendo su experiencia con otros municipios interesados. Se están
implementando pasantías de una semana en el territorio, para conocer la
dinámica de trabajo de las diversas comisiones y de la Junta Directiva del CDM.
La misma metodología se esta utilizando para conformar Comités Departamentales.
(iii) Principales
obstáculos y errores cometidos.
Obstáculos:
Ø Falta
de Voluntad política por parte de los gobiernos municipales para apoyar estos
procesos/ sensibilización y cabildeo con autoridades.
Ø Sectores
de la Sociedad Civil desarticulados/ Facilitación de espacios de interlocución
y coordinación.
Ø Falta
de comunicación e interrelación entre los diversos niveles de gobierno/ Inclusión
de delegados de instancias del Gobierno Central en los CDM.
Errores:
Ø Debilidad
en la promoción y apoyo a la organización territorial.
Ø Apoyo
a proceso de construcción de CDM sin la debida apropiación de las Autoridades
Municipales.
(iii)
Análisis de Desafíos y Fortalezas
de la Iniciativa.
Esta
iniciativa local se articula con procesos y políticas nacionales vinculados a
la ERCERP, pudiéndose resaltar los siguientes aspectos:
Ø
La
difusión de experiencias exitosas de co gestión y co responsabilidad local en el
marco de los CDM, son argumentos valiosos para avanzar en la autonomía
municipal (principalmente financiera) y relevar la importancia de una
descentralización ordenada y enfocada en el fortalecimiento del municipio.
Ø
Los
CDM institucionalizados en municipios cabeceras departamentales son espacios
idóneos para: a) establecer mecanismos prioritización y monitoreo de programas
y proyectos municipales y departamentales; para el desarrollo de una cultura de
responsabilidad y transparencia por parte de los funcionarios públicos y de
Auditoria social y desarrollo de ciudadanía por parte de la población; y para
apoyar procesos similares en municipios mas pobres y con menores capacidades.
Ø
Pueden
constituirse en el mecanismo base de las Unidades Territoriales de Inversión
Pública adscritas a la Secretaría Técnica de la Presidencia para dar
seguimiento, con participación de gob. Locales y SC, a la inversión pública, en
el marco del Sistema de Inversión Pública (SNIP).
Ø
Refuerzan
y preparan condiciones para responder a la demanda generalizada que arrojaron
los procesos de consulta de la ERCERP de constituir espacios departamentales de
articulación y monitoreo de programas y proyectos, tales como las Asociaciones
Departamentales de Municipios, que esta siendo propuesta en el Programa de
Apoyo a la implementación de la ERCERP.
Los
principales desafíos son:
Ø
Involucrar a los CDM en la creación de condiciones
jurídicas que fortalezcan estos procesos, tales como a) Discusión y aprobación
Código Tributario Municipal; Ley presupuestaria municipal; ley de
transferencias municipales del Presupuesto General de la Republica a los
gobiernos locales; Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa; Ley de
Participación Ciudadana y Ley de Descentralización.
Ø
Elaboración de indicadores locales e instrumentos
para el Monitoreo y Seguimiento de la Gestión Municipal (Planes Estratégicos y
Planes de Inversión) y de la Estrategia Reforzada para la Reducción de la
Pobreza.
Ø
Desarrollar capacidades para una efectiva
fiscalización del uso de los recursos públicos.
Ø
Promover mayor organización y capacitación de los
sectores más pobres para insertarse en estos procesos.
Ø
Estructurar mecanismos de comunicación y articulación
entre el nivel municipal, departamental y nacional.
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