CASOS
Reforma Judicial
REFORMA JUDICIAL EN EL PERÚ EN EL
CONTEXTO DE LA
TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA
Presentador
de caso
Martín Castro Gargurevich
En esta breve exposición presentaremos la reforma judicial iniciada por
el gobierno Fujimorista en la década pasada, la cual es hoy reconocida por la
mayoría de analistas como un fracaso. La reforma, sin embargo, fue diseñada en
el papel para hacer del Poder Judicial un órgano que fuese respetado por los
ciudadanos y que permitiese lograr una mayor gobernabilidad en el país.
Asimismo, se llevaron adelante algunas iniciativas para lograr un mayor
empoderamiento de los pobres y permitir acercarlos al Perú oficial, como por
ejemplo los Módulos Básicos de Justicia. La conclusión que deseamos compartir
es que, a pesar de haberse declarado que se trataba de un proceso comprensivo y
guiado por los objetivos correctos, la forma en que el Poder Ejecutivo la
subordinó a sus fines dio por resultado su fracaso.
Como punto previo, habría que señalar que en el contexto de la
Transición Democrática no se ha iniciado aún un proceso amplio, serio y
consistente de reforma judicial en el Perú.
Durante este periodo, que va desde el gobierno de transición presidido
por Valentín Paniagua hasta el momento, se ha producido un progresivo desmantelamiento de la
estructura montada por la autocracia fujimorista y las disposiciones normativas
que permitieron, durante la década pasada, controlar la judicatura y someterla
a los intereses políticos del antiguo régimen. Se puede decir que la casa se ha limpiado. Sin embargo, falta remodelarla.
Actualmente se discute una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, se ha
creado un Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Modernización del Sistema
Nacional de Administración de Justicia (GTAN) que debe implementar un Plan
Estratégico de Modernización de la Justicia para los próximos cinco años, y en
las propuestas de reforma constitucional se tratan temas vinculados con el
sistema de justicia. También es importante resaltar el funcionamiento del
Consejo Nacional de la Magistratura, aunque sus acciones no dejan de estar
exentas de críticas por la ausencia de transparencia en sus decisiones, sobre
todo en el tema de las ratificaciones de jueces y fiscales
No es exagerado decir, sin embargo, que hasta la fecha no se ha
producido ningún cambio sustancial en el Poder Judicial y, más bien, la gran
mayoría de los problemas diagnosticados en el proceso de reforma iniciado en
1995 siguen existiendo, tales como la lenidad en el trámite de los procesos,
congestión y sobre carga en el despacho judicial, elevado número de presos sin
condenas,
atraso tecnológico, infraestructura inadecuada, procedimientos poco
transparentes e inaccesibles al
justiciable, corrupción, etc; en síntesis, ausencia de políticas públicas
judiciales que incorporen la visión y necesidades del usuario del servicio de
justicia.
Si bien hay esfuerzos interesantes y voluntades declaradas, mi impresión
es que el Poder Judicial vuelve, una vez más, a estar dominado por cierto
conservadurismo que difícilmente estará en capacidad de realizar cambios en el
status quo de la institución.
La reforma de la justicia, entonces, no parece ser un tema al que se le
haya dado especial relevancia en nuestra transición. En la CAJ tenemos el
convencimiento de que el tema de la justicia es, precisamente, el gran tema
pendiente de la transición democrática. Del análisis del proceso de reforma
anterior podremos obtener importantes conclusiones que permitan, de contar con
la voluntad política, iniciar un real proceso de reforma que ataque los
problemas estructurales del sistema judicial.
I. Reforma Judicial y
Acceso a la Justicia.
El Poder Judicial peruano se encuentra alejado de la sociedad. Es visto
con desconfianza por el poblador común. No es percibido como un órgano en el
que los ciudadanos puedan confiar para regir sus relaciones económicas o
sociales. Los intentos de realizar cambios en el Poder Judicial han llegado, en
mayor o menor medida, a los mismos resultados: ninguna transformación relevante
en el funcionamiento de la institución. El telón de fondo en todos los casos es
el mismo: la compleja y difícil relación entre el poder político y el sistema
judicial. Esta relación pone de manifiesto dos fenómenos estructurales en
nuestro país: la injerencia del poder político en el sistema judicial y la
propia incapacidad de auto-reforma de éste.
Estos fenómenos tienen que ver con problemas ya tradicionales en la
institución. Pensemos en los siguientes ejemplos:
1.
En el Poder
Judicial no existen adecuados sistemas de control que permitan la prevención y
sanción de los actos disfuncionales de sus operadores. La percepción de la
ciudadanía es que al interior de la institución existen altos niveles de
corrupción. No hablamos sólo de la corrupción política de la década pasada,
sino de la corrupción .
En 1997, la
Comisión Andina de Juristas realizó una encuesta entre litigantes de los
distritos judiciales de Lima, El Callao, Arequipa, La Libertad y Lambayeque.
Entre los resultados más destacables cabe mencionar los siguientes:
·
Se consideraba que el problema más grave del Poder Judicial era la corrupción
(45%), seguido por el retardo en la administración de justicia y por la falta
de capacitación de los operadores jurisdiccionales (27% y 16%,
respectivamente).
·
El 50% de los encuestados consideraban que el motivo principal de la
corrupción eran los sueldos bajos y la ausencia de mecanismos adecuados de
control.
·
El 45%, señaló haberse visto obligado a ofrecer coimas;
·
El 75%
opinaba que los secretarios de juzgados manipulaban los expedientes de acuerdo
a sus intereses; que eran proclives a aceptar coimas pero que también eran
presionados por los abogados litigantes a recibirlas.
·
Y en cuanto a la percepción de los jueces, un importante 74% de los encuestados percibía que los jueces
cedían a las presiones políticas y de otra naturaleza.
La eficacia del sistema de control interno de la
judicatura, por su organización y reglas de procedimiento, es baja,
concentrándose en funcionarios de los niveles inferiores.
2.
Esta falta de
transparencia incluye las decisiones del Poder Judicial, la principal razón de
su existencia. La jurisprudencia en el Poder Judicial peruano es cambiante y, generalmente es desconocida
por los justiciables, debido a su escasa difusión. Ante ello, el poblador común
se halla lejos de interiorizar las que deberían ser las consecuencias de sus
actos de acuerdo al sistema formal de justicia.
El lenguaje, las formas y los códigos del Poder
Judicial parecen preparados para confundir al poblador, no para permitirle
solucionar sus problemas. Esta realidad puede encontrar explicación en la cultura
jurídica, fuertemente influida por las formas y los ritos así como por el rol
que históricamente han desempeñado los jueces en nuestro país: ser meros aplicadores, neutrales y apolíticos
de la ley y no intérpretes ni creadores de derecho a partir del sistema de
valores propios del Estado democrático y constitucional.
Como hemos mencionado, el gobierno
autocrático presidido por Alberto Fujimori empleó la reforma para consolidarse en el poder y amenazar a los
opositores del régimen. Los problemas mencionados favorecieron esta situación.
El Poder Judicial fue usado por el fujimorismo para realizar un manejo
autoritario del Estado. Es decir, se utilizaba a magistrados supuestamente
“independientes” para tomar medidas que favorecían los intereses de quienes
estaban en el poder. El crecimiento de la corrupción en el Perú no puede
explicarse sin tomar en cuenta esta subordinación y manipulación del Poder
Judicial.
Sin embargo, es necesario precisar que la
denominada reforma judicial tenía como fines declarados, pero nunca cumplidos,
atacar los problemas estructurales del servicio de justicia. Existió un plan ideal de
reforma con objetivos que apuntaban a hacer del Poder Judicial un órgano
confiable frente a la población. No obstante, dicho plan fue empleado como un
mero producto de marketing político
ante la comunidad nacional e internacional, que más temprano que tarde fue
descubierto como un plan de control político destinado a eliminar toda forma de
independencia judicial.
Se esperaba contar, al final de
proceso, con un Poder Judicial eficiente y autónomo, que pudiese ser una
institución sólida para potenciar el desarrollo económico en el país y que, por
su independencia, garantizase los
derechos de los ciudadanos. Uno de los objetivos declarados de la reforma era
tomar medidas concretas que permitan un mejor acceso de la ciudadanía al Poder
Judicial.
El derecho de Acceso a la justicia, como sabemos, constituye la
posibilidad efectiva de todo ciudadano de acudir al sistema de administración
de justicia para obtener la satisfacción de sus intereses o defensa de sus
derechos, de acuerdo a la legislación vigente. Es un componente del Debido
Proceso y un derecho fundamental. Impedir el acceso de las personas a los
tribunales de justicia es sinónimo de impunidad e inseguridad, pues no existe
forma de regular la acción del Estado o de solicitar que un tercero imparcial
solucione los conflictos que surjan entre los particulares.
El acceso obviamente está limitado por condiciones materiales, como
pueden ser el pago de tasas excesivas o la carencia de un adecuado sistema de
auxilio judicial. Cerrar las puertas del Poder Judicial a las personas de
escasos recursos, además de contradecir el principio de igualdad, base de un
estado social y democrático de derecho, también constituye una forma de
incrementar la violencia social al no existir medios adecuados para solucionar
los conflictos. Esta situación reduce las posibilidades de desarrollo de las
personas excluidas, afectando las capacidades que les permitirían lograr un
mejor nivel de vida.
II. Reforma Judicial: balance y perspectivas.
El proceso de Reforma
Judicial, propiamente dicho, se inicia con la Ley 26546 promulgada el 21 de noviembre de 1995. A través de este
cuerpo normativo, se establece que, por un período de 360 días la Comisión
Ejecutiva del Poder Judicial (C.E.P.J.) asumiría las funciones de gobierno y
gestión de la institución. Esta norma creó el cargo de Secretario Ejecutivo, un
funcionario nombrado por la Comisión Ejecutiva, a quien se le dio la
responsabilidad de ser el titular del pliego presupuestal del Poder Judicial.
Asimismo, concentró las funciones de ejecución, coordinación y supervisión de
las actividades del Poder Judicial, así como la dirección técnica del proceso
de reforma administrativa y gerencial de la institución. La Comisión Ejecutiva
estaba conformada por Vocales Supremos,
sin embargo, en realidad, era el Secretario Ejecutivo quien concentraba el
poder. Asimismo, como los videos lo han demostrado, varios Vocales Supremos coordinaban
en el Servicio de Inteligencia Nacional las acciones a tomar.
La creación de la
C.E.P.J. dejó en suspenso las atribuciones correspondientes al Consejo
Ejecutivo y la Gerencia General del Poder Judicial. Paulatinamente, la Comisión
Ejecutiva fue asumiendo mayores facultades y funciones, conforme se expedían
normas que suspendían la Ley Orgánica del Poder Judicial y entregaban estas a
la Comisión y su Secretario Ejecutivo. Las leyes N° 26623 y 26695 de junio y
diciembre de 1996 respectivamente, fueron la base de este control. Similar
proceso existió en el Ministerio Público.
No
pretendemos hacer una revisión completa de la reforma judicial, pero sí
resaltar que si bien en el papel los Magistrados Supremos dirigían la reforma,
en realidad fue el Poder Ejecutivo el que, gradualmente, fue tomando control
del Poder Judicial. Esta situación fue tolerada, y hasta aplaudida, por medios
de comunicación sumisos al régimen que trataban el tema como un logro del
gobierno.
Si
el propósito era lograr un mayor nivel de confianza por parte de la ciudadanía,
hacia 1997 era obvio que el proceso había fracasado: la percepción ciudadana
era la de un Poder Judicial digitado desde el Poder Ejecutivo. Buenos planes de
desarrollo institucional, como los de la Academia de la Judicatura y del
Consejo Nacional de la Magistratura, fueron saboteados con el apoyo del
Congreso, ya que no convenía al gobierno terminar con la existencia de jueces y
fiscales provisionales.
Esta provisionalidad permitía cambiar magistrados con suma facilidad. En estas
condiciones el Poder Judicial no resultaba atractivo para las personas que, en
un inicio, la reforma esperaba captar.
La
denominada reforma judicial se redujo a algunas mejoras administrativas y una
cierta modernización de locales así como la instalación de nuevos
procedimientos de gestión. La reducción de los plazos en los procesos penales
se buscó a través de la implementación de juzgados y salas en las propias
prisiones.
En
cuanto al tema de acceso a la justicia, es importante resaltar el programa de
módulos básicos realizado con la cooperación del BID. Estos módulos
concentraban diversas instituciones del sistema de justicia, lo cual permitía
agilizar los trámites y acercar la justicia a la población. La implementación
del programa sufrió demoras y, al parecer, no se han cumplido sus objetivos a
cabalidad debido a la falta de una
adecuada coordinación entre las instituciones del sistema de justicia y también
a razones presupuestales. Estos problemas, creemos, no afectan la idoneidad del
proyecto.
Sin
embargo, en el proceso no se tocaron temas que consideramos esenciales y que
deben ser tratados a fin de lograr un mayor acceso a la justicia por parte de
sectores de escasos recursos. En la CAJ, en el año 2000, gracias al apoyo de COSUDE,
realizamos un estudio denominado “Acceso a la Justicia y Debido Proceso” que
tenía por objetivo analizar problemas de la justicia relacionados con sectores
de bajos recursos económicos. El estudio trató los siguientes temas:
Defensa de oficio.- Se pudo apreciar cómo el
servicio de defensa de oficio en el Perú no cuenta con los medios adecuados
para ser eficiente y los defensores trabajan en condiciones muy malas.
Ello, obviamente, afecta la defensa de los derechos de quienes, por carecer de
recursos, no pueden pagar un defensor privado.
Tasas Judiciales.- se comprobó la existencia de una gran confusión en la forma
en que se definen y justifican las tasas judiciales. En muchos casos éstas
tienen niveles prohibitivos para ciudadanos de bajos recursos, situación que se
complica por la ausencia de un efectivo sistema de exención de costos para
estos sectores.
Beneficio de pobreza.- Precisamente, el
beneficio de pobreza se encuentra regulado en forma confusa y hasta
contradictoria. No hay criterios generales a nivel nacional para tramitar la
obtención de este beneficio.
Salvo
esfuerzos concretos, estos temas no están siendo tratados a profundidad en la
actualidad.
Concluyendo,
entonces, el proceso de reforma peruano nos deja una sensación de frustración
bastante grande. Sus objetivos de largo plazo fueron subordinados y saboteados
por intereses políticos inmediatos. Pero no creemos que la reforma nos deje sin
nada entre las manos y se cuenta con instrumentos y diagnósticos que
permitirían, en un nuevo proceso de reforma, atacar estos problemas en forma
integral, sin caer en la manipulación política de la década pasada.
III. Conclusiones: la necesidad de
una transición con justicia.
En
conclusión, el tema del acceso a la justicia no se encuentra entre los temas
prioritarios de los actores políticos. Sin embargo, como hemos discutido, estos
problemas deben ser enfrentados si se quiere lograr un sistema judicial que
pueda ser reconocido por todos como un legítimo medio para resolver los conflictos
de la población y lograr una mayor gobernabilidad en el país. De no atacarse el
problema de la justicia los problemas endémicos de la justicia seguirán siendo
un obstáculo para el desarrollo.
Un
proceso de reforma judicial debe hacerse con la participación de la sociedad
civil. En el Perú resulta importante recuperar los aportes –y también las
críticas y los temas de disenso que son planteados por los diferentes grupos de
interés- de las organizaciones de la sociedad civil en la perspectiva de consolidar
el proceso de institucionalización democrática. Las reformas políticas claves
–que suponen en buena cuenta la reforma del Estado- tienen que estar
articuladas a la sociedad si se quiere que tales reformas sean aceptadas y
gocen de legitimidad social. La generación de acuerdos sociales y políticos que
impulsen el proceso y le den sostenibilidad en el tiempo es, en última
instancia, garantía de gobernabilidad y de afirmación de una democracia
deliberativa y participativa.
La
democracia participativa supone el fortalecimiento de la sociedad civil para
incorporar en las políticas y servicios públicos la visión y necesidades de los
ciudadanos así como para generar mecanismos que permitan el control y
fiscalización ciudadana de los servicios públicos. Y siendo la administración
de justicia un servicio público fundamental en la vida de cualquier comunidad,
no puede perderse de vista la participación de las organizaciones de la
sociedad en cualquier proceso de reforma y modernización de este servicio,
máxime cuando se puede constatar que la administración de justicia en nuestro
país se caracteriza por su lentitud, complejidad burocrática, falta de
transparencia, falta de
predictibilidad, falta de independencia y por una enorme debilidad –cuando no
incompetencia técnica y política- para proteger los derechos humanos de los
ciudadanos.
Hoy
se sostiene que el rol de la sociedad civil en la refundación democrática y en
la lucha contra la corrupción es indispensable para el fortalecimiento del
Estado de Derecho; y en especial la participación de la sociedad civil en los
planes y programas de reforma judicial constituye una alternativa
irrenunciable, pues sin la obtención de amplios consensos nacionales y sin la
apropiación del tema por los dirigentes políticos y empresariales, de las
organizaciones sociales y de los medios de comunicación social, será imposible
enfrentar la compleja tarea de reformar la justicia y esperar resultados
favorables.
En
la actualidad hay cierta inmovilidad en el tema judicial que, esperamos,
eventos como estos puedan colaborar en romper.
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