Efectos de
la participación de comunidades pobres en el éxito de pequeños proyectos de
infraestructura básica
Análisis de la experiencia de
Foncodes
Gabriel Ortiz de Zevallos
I. FONCODES
Origen y Objetivos
El Fondo Nacional de Compensación y
Desarrollo Social (FONCODES) del Perú fue establecido en 1991 como una agencia
temporal, autónoma y descentralizada que dependía directamente del Poder
Ejecutivo. Fue diseñada para mejorar las condiciones de vida de los más pobres,
generar empleo, atender las necesidades básicas en salud, nutrición,
saneamiento y educación, y promover la participación de los pobres en la
administración de su propio desarrollo.
FONCODES aparece en medio de un momento critico para el Perú, tanto
económico como político. Los programas de ajuste estructural, adoptados para
poner fin a la hiperinflación y a la crisis macroeconómica, crearon la
necesidad de un instrumento de política que ayude a contrarrestar los efectos
negativos de dichas reformas en los sectores más vulnerables de la población:
los pobres.
FONCODES
financia proyectos de infraestructura social, asistencia social,
infraestructura económica, así como también proyectos productivos. Los
proyectos son identificados y desarrollados por la comunidad en cooperación con
ONGs, gobiernos locales, y el Poder Ejecutivo. Los tipos de inversión están
mayormente relacionados con agua y saneamiento, rehabilitación de la
infraestructura existente, caminos e irrigación, educación primaria,
reforestación, puentes, red secundaria de electrificación y actividades productivas.
Hasta 1998, FONCODES había financiado aproximadamente US$1.3 mil
millones en más de 33,000 pequeños proyectos. Esto es importante debido a que,
históricamente, FONCODES ha representado cerca la tercera parte del presupuesto
de asistencia social del gobierno.
FONCODES es también un caso particularmente interesante de analizar
debido al importante rol que le otorga
a los núcleos ejecutores de la comunidad en la implementación del
proyecto, los cuales son especialmente conformados para los fines del proyecto
(aunque pueden estar conformados sobre la base de algún grupo ya organizado de
la comunidad). FONCODES asigna además una considerable responsabilidad a la
comunidad a través de estos núcleos desde una temprana etapa del ciclo del
proyecto, lo cual, se argumenta, otorga un mayor grado de participación a la
comunidad y fortalece los objetivos de sostenibilidad del proyecto y
empoderamiento de la comunidad.
Cuadro 1
El Ciclo del Proyecto y los Actores
Hay muchos actores que participan en las diferentes fases del ciclo del
proyecto, entre los cuales los principales son: los beneficiarios o stakeholders, el núcleo ejecutor o
consejo de la comunidad, el supervisor del proyecto, el inspector y el operador
(el cuadro 1 detalla los pasos del ciclo del proyecto):
Cuadro 2. El ciclo del proyecto
de FONCODES
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Pasos
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Responsables
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Comentarios
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1
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Promoción y Difusión
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Promotores de FONCODES
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FONCODES priorizó, especialmente en los últimos años, intervenciones
que involucren o beneficien a grupos de extrema pobreza, mujeres y/o
indígenas.
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2
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Formación de una Asamblea Comunal para definir las prioridades de
proyectos y elegir el núcleo ejecutor
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Comunidad beneficiaria
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El núcleo ejecutor debe entonces buscar personería jurídica, que pueda ser otorgada temporalmente hasta que se
complete el proyecto en cuestión.
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3
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Preparación del perfil del proyecto y presentación a FONCODES
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Núcleo ejecutor
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Mediante la presentación de un expediente corto, FONCODES disminuye la
inversión inicial de la comunidad, brindando un mayor acceso a las
comunidades con menor capacidad técnica
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4
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Calificación del expediente según los criterios de priorización
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Comité Regional
de FONCODES
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Un evaluador revisa el expediente, tomando en cuenta los siguientes
criterios: (i) si los beneficiarios están incluidos entre los grupos objetivo
de FONCODES; (ii) si el proyecto beneficia a un grupo representativo y
definido; (iii) si el proyecto responde a una necesidad real y prioritaria de
la población; (iv) la existencia de una contribución de la comunidad; (v) el
compromiso de la comunidad con la operación, mantenimiento y sostenibilidad
del proyecto; (vi) la existencia de capitación si fuera necesaria; (vii) que
no tenga un impacto adverso al medio ambiente; (viii) un costo máximo de
US$250,000; y (ix) título legal de las tierras donde el trabajo se realice.
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5
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Preparación de los documentos del proyecto
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Núcleo ejecutor
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En esta etapa FONCODES provee de
asistencia técnica al grupo que requiere asesoría en la preparación de
un proyecto técnico válido.
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6
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Recepción y priorización de los proyectos según un conjunto de
criterios establecidos
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FONCODES
(en ocho Oficinas Regionales, proyectos que no superen los US$60,000 podrían ser aprobados
localmente; en seis Oficinas Regionales, proyectos que no superen los
US$10,000 podrían ser aprobados localmente)
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FONCODES selecciona proyectos a ser financiados de acuerdo a: (i)
nivel de pobreza; (ii) el tipo de proyecto y las prioridades de FONCODES;
(iii) contribución de beneficiarios; (iv) antigüedad del pedido; (v) generación de empleo: (vi) otros
criterios.
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7
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Evaluación de los proyectos en las oficinas y en el propio campo
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FONCODES
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El criterio a tomar en cuenta en esta evaluación incluye los aspectos
social, económico, técnico y medioambiental del proyecto.
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*
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Si la aprobación del nivel Central es requerida, el proyecto es
sometido a consideración por la oficina regional de Lima y los pasos 6-7 se
repiten
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FONCODES
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Si la Oficina Regional tiene el poder de aprobar, los procedimientos
continúan directamente con el siguiente paso.
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8
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Aprobación y financiamiento del proyecto
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FONCODES
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Un desembolso inicial de hasta 60% del total del costo del proyecto es
realizado una vez que el proyecto esté verificado y actualizado por la División de Proyectos y presentado
al Comité de Aprobación para el despacho final. El resto es pagado en un
segundo desembolso.
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9
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Coordinación en la ejecución del proyecto; supervisión.
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FONCODES supervisa; el núcleo ejecutor y el inspector coordinan la
ejecución del proyecto
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El inspector es contratado por el núcleo ejecutor y ratificado por
FONCODES; él es responsable del monitoreo técnico y de los aspectos
financieros del avance del trabajo. La supervisión del trabajo está a cargo,
normalmente, de un ingeniero contratado por FONCODES para realizar visitas de
supervisión semanal o quincenal a los proyectos.
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10
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Conclusión y liquidación del proyecto; transferencia a la entidad
correspondiente
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FONCODES con el núcleo ejecutor y el inspector
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*
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CAPACITACIÓN
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FONCODES
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La capacitación se lleva a cabo durante los pasos 8-10; en los
aspectos en que es relevante para la
sostenibilidad del proyecto. Se requiere que la capacitación esté incluida en
el diseño y presupuesto del proyecto
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11
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Auditoría externa y evaluación ex
post anualmente
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FONCODES, consultores externos
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Fuente:
Leach, Jennifer. “PERU: Social Development y Compensation Fund Project
(FONCODES)”, estudi de Caso preparado para el Banco Mundial
Los beneficiarios son los adultos miembros de la comunidad. Sus roles
son identificar y priorizar las necesidades de la comunidad con el fin de
seleccionar un proyecto, elegir el núcleo ejecutor, y participar en la
construcción, operación y mantenimiento del proyecto.
Una asamblea comunitaria elige al núcleo ejecutor en el momento de la
concepción del proyecto. Desde entonces, éste está activamente involucrado en
la preparación de la propuesta del proyecto y de la documentación necesaria, y
es además responsable de obtener la aprobación y el financiamiento de FONCODES.
Adicionalmente, el nucleo ejecutor es el encargado de asegurar la ejecución
apropiada del proyecto, mantener a la comunidad informada y administrar los
fondos.
Los supervisores son elegidos por FONCODES para monitorear el ciclo del
proyecto y pueden ser clasificados en tres categorías: supervisor general,
supervisor regional y supervisor del proyecto. El supervisor general trabaja en
la División de Proyectos de la sede central de FONCODES y vigila el trabajo del
supervisor regional en la oficina regional. El supervisor del proyecto reporta inmediatamente
al supervisor regional y es elegido de acuerdo a las necesidades técnicas y de
otras habilidades y experiencia específicas del proyecto.
El inspector es un profesional técnico elegido por el núcleo ejecutor
con aprobación de FONCODES. El inspector es responsable de la ejecución y de
los aspectos técnico-administrativos del proyecto, y junto con el núcleo
ejecutor, es el responsable de
asegurar la apropiada utilización de los fondos.
El operador está directamente encargado de la administración y operación
del proyecto. Sus obligaciones pueden ir desde trabajos menores como vigilancia
y limpieza del proyecto hasta actividades especializadas (como en el caso de
doctores, enfermeros y profesores). Dependiendo de los requerimientos técnico y
tamaño del proyecto, el operador puede ser seleccionado por el núcleo ejecutor
o designado por un Ministerio.
II. Efectos de la Participación
Existe
evidencia de los niveles de impacto que ha tenido Foncodes sobre población
pobre a través de la inversión en pequeñas obras de infraestructura básica, así
como de los problemas que ha enfrentado su acción.
En términos generales, existen problemas de sostenibilidad de las obras
realizadas, así como evidencia de que sí se han logrado impactos en la
población beneficiaria, aunque ellos podrían haber sido mayores por el problema
anteriormente señalado. Los factores que han determinado el mayor éxito
relativo de algunas obras de Foncodes respecto de otras, sin embargo, no han
sido materia de mayor estudio, así como el efecto específico de las variables
de participación. Las conclusiones del estudio que aquí se reseña cubren un
vacío en el análisis de las implicancias de la participación, por permitir la
contrastación cuantitativa empírica sobre estos temas, usualmente abordados con
técnicas cualitativas que no son del todo concluyentes.
La necesidad de estudiar, en detalle, qué condiciones y prácticas
fomentan el relativo éxito del proyecto es lo que motivó el estudio que se
reseña. En particular, el estudio buscó determinar el rol que tuvieron la
participación de la comunidad, la gestión de Foncodes, la capacitación, la
capacidad organizativa de la comunidad (existencia de organizaciones e
instituciones), y las características de los proyectos y de la comunidad, en el
éxito o fracaso relativo de los proyectos.
En el estudio se analizaron los determinantes del éxito de una muestra
de 735 proyectos de FONCODES implementados entre 1994 y 1999. La base de datos
empleada para las estimaciones empíricas estuvo basada en los resultados de
encuestas que fueron diseñadas para realizar tres evaluaciones ex-post de los
proyectos de FONCODES.
Las principales conclusiones del estudio fueron:
Participación
La
participación de la comunidad tuvo el efecto de incrementar la probabilidad del
éxito del proyecto. Sin embargo, la magnitud del efecto depende de las
características de la comunidad y del proyecto.
·
La
participación de la comunidad tiene un mayor efecto en el incremento de las
probabilidades de éxito del proyecto en comunidades más desarrolladas
(comunidades con menores índices de pobreza).
·
La
participación es más efectiva incrementando los niveles de éxito del proyecto
cuando el nivel de capital humano de la comunidad es más alto (medido el
porcentaje de la población adulta con primaria completa).
·
La
participación es más efectiva en proyectos de agua y saneamiento, los cuales se
caracterizaron por un claro énfasis en la capacitación a la comunidad en
comparación al resto de obras analizadas.
·
La
participación es más efectiva en comunidades pequeñas. Puede resultar menos
complicado organizar y monitorear exitosamente la participación de los
beneficiarios en las comunidades más pequeñas. Las comunidades pequeñas podrían
también tener una mayor tendencia a la cohesión natural.
·
En los casos en
los que están ausentes los factores que fortalecen el rol de la participación
(capital humano, desarrollo de la comunidad y énfasis en la capacitación de la
comunidad), los “costos” de la participación de la comunidad podrían exceder a
los “beneficios”. En ese caso, la participación de la comunidad podría
convertirse en un pasivo más que en un activo.
Gestión
La
importancia de instrumentos de gestión del propio Foncodes fueron también
analizados, bajo distintas variables (ver anexo). Dos de las tres variables de
gestión en las estimaciones que usan la base de datos de la muestra III son
determinantes robustas y estadísticamente significativas del éxito del
proyecto. Sin embargo, no se encontró un efecto positivo significativo de la variable
que aproxima la calidad de la gestión (supervisión beneficiosa y la frecuencia
de la inspección in situ) en el
incremento de las probabilidades de éxito del proyecto en las estimaciones con
las dos primeras muestras. La razón de estos resultados no esperados y menos
interesantes podría deberse a la menor calidad de los datos de dichas muestras.
Capacitación
La
capacitación aumenta la probabilidad del éxito del proyecto al mejorar el
entendimiento y capacidades de la comunidad con respecto al uso apropiado del
proyecto así como al generar un mayor compromiso de la comunidad con éste.
Capacidad
Organizacional
La
existencia de organizaciones públicas es un factor clave que incrementa la
probabilidad de lograr niveles más altos de éxito en los proyectos. Sin
embargo, más no siempre es mejor. El efecto de las organizaciones podría
empezar a operar de manera contraria a los intereses de la comunidad en su
conjunto cuando éstas son muchas; la comunidad se podría fragmentar y ello
podría dificultar la colaboración con el proyecto y el aprovechamiento del éste.
En la
muestra II no se encontró, sin embargo, un resultado similar respecto al número
de las organizaciones comunales; dicha variable no fue un determinante
significativo del éxito del proyecto. La creación de una organización de nivel
comunal encargada de la supervisión y ejecución del proyecto (núcleo ejecutor)
podría disminuir la importancia de otras organizaciones de nivel comunal como
determinantes del éxito del proyecto.
Por su
parte, la muestra III presenta resultados diferentes. En estas regresiones se
concluye no sólo que las instituciones públicas y las organizaciones comunales
son importantes, si no que además presentan efectos no lineales. Los resultados
son bastante importantes y robustos, dado que se mantienen aún después de
controlar por variables tales como el nivel de lejanía, tamaño y nivel de
pobreza de la comunidad.
Características
de la Comunidad y del Proyecto
El nivel de
desarrollo de una comunidad (medido por un índice de pobreza) no fue un
determinante significativo del éxito del proyecto después de controlar por
otras variables relevantes (en las muestras I y II). En la muestra III, por
otro lado, el nivel de pobreza está positivamente correlacionado con el éxito
del proyecto. Ello, sin embargo, podría deberse a lo que podría denominarse un
efecto "gourmet". Esto es, comunidades más pobres y
menos desarrolladas podrían tener menores expectativas frente a nuevos
proyectos que comunidades más desarrolladas y por lo tanto más exigentes, lo
cual se reflejaría en sus percepciones sobre el éxito de los proyectos. El
nivel de pobreza de la comunidad jugó también un importante rol a través de su
influencia en el efecto de la participación comunal.
El nivel
educativo de la comunidad mostró un efecto negativo en las probabilidades
de éxito del proyecto (aunque la
significancia de las variable no fue siempre robusta a cambios en las
especificaciones). Este efecto podría ser explicado por el alto costo de oportunidad que podría implicar
mayores niveles de capital humano en la participación en el proyecto.
Se encontró además, que los proyectos de agua y saneamiento,
infraestructura básica, educación y salud tienen menores probabilidades de
éxito que "otro" tipo de proyectos. Estos resultados podrían ser
explicados por la observación que los "otros" tipos de proyectos
tienden a ser de menor escala y menos complejos (centros comunales,
planificación familiar y proyectos
productivos simples).
Finalmente, se
pudo comprobar que comunidades más alejadas así como comunidades en las que no
predomina el lenguaje castellano se encuentran en desventaja debido a que
enfrentan menores probabilidades de éxito de sus proyectos.
ANEXO Metodológico
Anexo Metodológico
Definición de las Variables de
la Muestra III
Variable Dependiente:
Indice del Exito Medida
del éxito (como percepción de la persona encargada de la operación del
proyecto). Esta variable puede tomar los siguientes valores:
0
No funciona
1
Funciona con considerables problemas
2
Funciona con problemas menores
3
Funciona muy bien
Variables de Control:
Tamaño Logaritmo
del número de hogares en la comunidad
Monto en $ Logaritmo
del monto de inversión (en US$)
Indice Pobreza Indice
de pobreza (Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas)
Idioma 1
si la mayoría de la comunidad habla castellano
Lejana Distancia
a la oficina regional de FONCODES más cercana, códigos:
0 Menos de 3 horas
1
Entre 3 y 6 horas
2
Entre 6 y 24 horas
3
Entre 24 y 48 horas
4
Más de 48 horas
Educación Porcentaje
de adultos con educación primaria completa (Fuente: INEI)
Gestión:
Gestión 1 Frecuencia
con que el inspector (ingeniero responsable del proyecto) visita el proyecto
durante la implementación. Códigos:
0
Una vez al mes
1
Quicenalmente
2
Semanalmente
Gestión 2 Variable
dicotómica que toma el valor de 1 si un ingeniero de FONCODES visitó el
proyecto
Gestión 3 Calidad
del trabajo del comité ejecutivo de beneficiarios (núcleo ejecutor). Códigos:
0
Malo
1
Regular
2
Bueno
Capacitación:
Capacitación 1 Variable
dicotómica que toma el valor de 1 si la persona responsable de la operación y
el mantenimiento del proyecto fue capacitada por FONCODES.
Capacitación 2 Variable
dicotómica que toma el valor de 1 si la persona que daba el mantenimiento
afirmó haber recibido los manuales de operación y mantenimiento de FONCODES
Participación:
Participación 1 Presencia
de un comité del proyecto de la comunidad. Códigos:
0
No existe
1
Existe, pero raramente se reúne
2
Existe y se reúne al menos una vez al mes
Participación 2 Número
de personas que participaron en la etapa de selección del proyecto + Número de
personas que participaron durante la etapa de implementación.
Nota 1: Los tres
términos de interacción usan Participación 1.
Nota 2: Para la construcción de las variables de
interacción se dividió las variables de
educación y tamaño utilizando la mediana de la serie. En el caso de la
variable de pobreza, ésta se dividió entre el cuartil más pobre y el resto.
Organizaciones e Instituciones:
Organizaciones Se
creó un índice usando valores para siete posibles organizaciones comunales.
Cada organización toma un valor entre 0-2. Los códigos usados fueron:
0
No existe
1
Existe pero tiene menos de 5 años de antigüedad
2
Existe hace más de 5 años
Instituciones Número
de instituciones públicas en la comunida
