F. Halsey Rogers
Nazmul Chaudhury
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F. Halsey Rogers
Nazmul Chaudhury
27 de marzo, 2006 - Un proyecto de investigación
ha descubierto la ausencia generalizada de maestros
y médicos en seis países (Bangladesh,
Ecuador, India, Perú, Indonesia y Uganda).
En promedio, 35% del personal de salud y 18% de
los maestros se encontraban ausentes de sus puestos
de trabajo. Los empleados mejor pagados se ausentaban
con más frecuencia que quienes cobraban menos,
y prácticamente nadie pierde su empleo por
sus ausencias. Así que ¿cuál
es la solución? ¿Deberían darse
incentivos extra? ¿Deberían mejorarse
las instalaciones o la paga? ¿O debería
la comunidad local estar más involucrada?
Halsey Rogers, economista principal
con el Grupo de Investigación para el Desarrollo
del Banco y Nazmul Chaudhury, economista de educación
para la región de Asia meridional del Banco,
contestarán sus preguntas sobre estas cuestiones.
Más información:
Informe de la investigación:
Teacher
and Medical Provider Absence in Developing Countries
(en inglés)
Shekhar Karki:
La salud y la educación son los pilares del
desarrollo. Mi pregunta es la siguiente: ¿Porqué
no se aplica la ley y las normas para sancionar
a quienes no cumplen? ¿Acaso no hay estado
de derecho?
F. Halsey Rogers:
Muchas gracias. Agradecemos esta pregunta y todas
las buenas preguntas que nos han hecho. No es simplemente
un asunto de estado de derecho, si bien eso es parte
del problema. Uno de los problemas más frecuentes
es la ausencia de los funcionarios superiores. Son
ellos los que deben exigir un mejor desempeño,
pero si no están, no dan buen ejemplo ni
hace cumplir las normas de asistencia.
Otro problema es que en algunos
casos las expectativas son bajas, aun cuando existen
normativas. Algunos de nuestros colegas elaboraron
recientemente un informe sobre Perú, que
muestra que las expectativas han disminuido desde
que bajaron los salarios hace 20 años. De
modo que los supervisores sienten que ya no pueden
exigir un buen comportamiento ni un buen desempeño
pues creen que no están legitimados para
hacerlo.
Otro problema son las normas sindicales
que están diseñadas para proteger
a los maestros y a los trabajadores de la salud
de la interferencia política en sus labores,
pero que en definitiva impiden ejercer medidas disciplinarias
contra maestros o médicos cuando su desempeño
es deficiente. De modo que en ese caso, existe la
ley, existe la normativa, pero los procedimientos
son tan largos y complejos que en la práctica
resulta imposible disciplinar a los funcionarios
cuyo desempeño es deficiente.
Tarka Raj Bhatta:
¿De qué manera se deberían
movilizar las comunidades locales en materia de
salud y educación?
Nazmul Chaudhury:
Las comunidades pobres y rurales son las que más
sufren cuando los maestros no asisten a la escuela
y cuando los médicos y trabajadores de la
salud no acuden a sus trabajos. Así, hay
miles y miles de estudiantes, padres y pacientes
pobres que enfrentan este problema cada día.
Lo importante es ver qué es lo que ellos
pueden hacer al respecto.
La mayoría de las veces
cuentan con mecanismos institucionales. Por ejemplo,
en India las comunidades tienen derecho a formar
parte del gobierno local y expresar sus inquietudes.
Entonces, el gobierno local debe canalizar esas
inquietudes a las autoridades superiores. A veces
eso funciona, pero en la mayoría de los casos,
no. Como resultado, en las comunidades locales existen
muchos servicios públicos disfuncionales,
particularmente en las zonas rurales. En muchas
partes del mundo se crean cada vez más escuelas
privadas, especialmente en zonas urbanas, lo que
indica que la gente está abandonando el sistema
de educación pública. Respecto de
la salud, por ejemplo, en lugares como India el
80% de los tratamientos médicos no se llevan
a cabo en centros públicos de salud sino
en consultas privadas de diversa calidad.
De modo que las comunidades han
optado por abandonar el sector público; ahora
acuden a consultas de su elección y tratan
de ejercer presión directamente sobre los
prestadores de servicios.
En un estudio realizado en Bangladesh
descubrimos que en comunidades donde había
madres y padres educados, el ausentismo docente
era mucho menor. Este efecto fue mucho más
poderoso que la supervisión que se realizaba
en un comienzo. Por lo tanto, las comunidades pueden
jugar un papel muy poderoso si se involucran.
gcroft: En países
desarrollados y en desarrollo la idea fundamental
es ‘págueles a los profesores y trátelos
con el respeto que merecen y el "problema"
desaparecerá'.
F. Halsey Rogers:
Estamos a favor de pagar a los maestros un salario
razonable y tratarlos con respeto, esa es ciertamente
parte de la respuesta, pero no es la única
respuesta. Nuestros estudios muestran que gran parte
del problema es la falta de supervisión,
la falta de disciplina y la falta de incentivos
por desempeño. Puesto que no todos los maestros
son igualmente dedicados a su trabajo, si sólo
se suben los salarios, pero no se mejora la supervisión
ni las medidas disciplinarias o las expectativas
de desempeño, habrá maestros que se
aprovecharán del aumento de sueldo pero no
mejorarán su desempeño. Ciertamente,
los maestros deben recibir buenos salarios, pero
también deben ser supervisados y recibir
ayuda para que estén a la altura de las expectativas.
Pero en relación al respeto,
creo que ha tocado un punto interesante: es probable
que, aparte del salario, haya otros factores igualmente
importantes para determinar la asistencia. Cuando
un maestro decide asistir a la escuela o no cada
día, tal decisión no se basa solamente
en su salario, sino que también en las condiciones
del lugar donde trabaja. ¿Cuenta la escuela
con infraestructura y equipamiento que permitan
al maestro enseñar? ¿Están
los estudiantes motivados? ¿Es fácil
encontrar trabajo? Creemos que algunos de estos
factores son igualmente importantes y es probable
que el respeto sea uno de ellos. Desafortunadamente,
no es algo que el gobierno pueda cambiar con facilidad
y por eso nos hemos concentrado en los factores
más tangibles como la calidad de la infraestructura
de las escuelas, los salarios y la supervisión.
Firdous: Es totalmente
correcto que empleados de ambos sectores faltan
a su trabajo. Mi pregunta es ¿Quiénes
cree usted que son responsables de esto? y ¿Quién
podrá solucionar este problema de manera
más efectiva? ¿Qué opina de
la administración superior? Yo personalmente
he observado este problema y creo que es muy difícil
de solucionar, ¿qué cree usted?
Nazmul Chaudhury:
La respuesta sencilla a esta pregunta es que la
responsabilidad directa recae en las autoridades
pertinentes y los políticos a cargo de prestar
estos servicios, los servicios de salud y educación,
en los gobiernos nacionales. Ellos son los principales
responsables de eso. Luego existe una responsabilidad
más amplia hacia sus socios internacionales
en el desarrollo, organismos bilaterales y multilaterales
con los que trabajan. Pero nuevamente, la responsabilidad
es de los políticos encargados de entregar
estos servicios.
Ahora, con respecto a quién
puede resolver este problema de la manera más
efectiva, como he señalado, se trata de un
problema sumamente complejo, y no hay recetas mágicas
para solucionarlo. Se necesitará el esfuerzo
colectivo de gobiernos, gobiernos locales y el apoyo
activo de los donantes internacionales y otros donantes
multilaterales.
Pero, en última instancia,
es necesario reconocer el problema. Si el problema
se reconoce a escala nacional y se aborda en la
prensa nacional y se discute en los gobiernos locales,
al menos podríamos conversar sobre lo que
se ha hecho en otros países, lo que ha funcionado
en otros lugares. No se trata de encontrar culpables.
Se trata primero de identificar el problema y ver
qué se puede hacer para solucionarlo.
Con respecto a la administración
superior, tal como el colega Halsey señaló,
en muchas ocasiones son los directores de las escuelas
los que están ausentes; muchas veces es el
médico a cargo del centro médico el
que no llega.
Por lo tanto, son ellos quienes
no están asumiendo su responsabilidad. ¿Quién
es responsable de supervisar a estos funcionarios
de alto nivel? ¿Es el ministerio local?,
¿Es el ministerio de finanzas? Es un problema
con el que lidiamos todos los días.
Florence Kithinji:
En algunos países de África una de
las causas del ausentismo docente son los problemas
de salud causados por infecciones relacionadas con
el VIH/SIDA. ¿Prevalece este problema en
los seis países del estudio? Y, si es así,
¿qué se está haciendo al respecto?
F. Halsey Rogers:
Esta pregunta se la hacen muchos de nuestros lectores.
Antes de contestarla, déjeme hacer una acotación.
No queremos que esto se convierta en una búsqueda
de culpables. De hecho, una de las cosas que nos
sorprenden al estudiar estos diversos países
es la gran cantidad de maestros y funcionarios de
la salud que sí acuden a sus trabajos todos
los días, aún en condiciones muy desfavorables,
y considerando que las expectativas son tan bajas,
que no hay gestión de desempeño y
muy poca supervisión de la calidad. Así
que deseo reiterar que comprendemos que a veces
los maestros y los médicos falten por motivos
fuera de su control. Pensamos que lo que realmente
está fallando es el sistema en su conjunto,
ya que no existen expectativas de desempeño.
Por lo tanto, ahí hay una razón por
la cual muchos faltan sin tener culpa de ello. Es
probable que algunos de ellos o sus familiares estén
enfermos a causa del VIH/SIDA o que incluso deban
asistir al funeral de un miembro de su familia o
de un amigo afectado por el mal. Es una justificación
bastante frecuentemente en África.
Ahora con respecto a la pregunta,
la respuesta es no. Uganda es el único país
que tiene una alta prevalencia de VIH/SIDA entre
los seis países del estudio, de manera que
es el único país donde vimos el tema.
En ese caso, el colega que preparó un documento
sobre Uganda hizo un estudio y descubrió
que, en general, las tasas de infección no
eran altas y que pocos de los maestros ausentes
afirmaban ausentarse debido a la enfermedad. Además,
los patrones de ausentismo, tanto a nivel regional
como a través de grupos etáreos, no
concordaban con los patrones de prevalencia del
SIDA que conocemos en Uganda.
Por otra parte, tenemos colegas
acá, en el departamento de investigación,
que han preparado un minucioso documento sobre el
ausentismo docente en Zambia, y su conclusión
es que probablemente el VIH/SIDA sea una de las
razones que explica el fenómeno en ese país,
el cual vive en una realidad muy distinta a la de
los seis países que estudiamos. En pocas
palabras, necesitamos analizar este problema país
por país y tal vez reconocer que puede ser
una causa importante de ausentismo, pero no es lo
que encontramos en los países que estudiamos.
Dr. Vrajlal Sapovadia:
La solución debería tener múltiples
aristas y exigir la responsabilidad de todos quienes
reciben los beneficios, partiendo por los maestros
y los médicos. La comunidad (por ejemplo,
el gobierno local o panchayat) debería tener
derecho a comprobar la presencia del empleado y
si hay un alto nivel de ausentismo o estudiantes/pacientes
con malos resultados, el gobierno central debería
sancionar al gobierno local y descontar parte de
la subvención que le entrega. Los que se
han ausentado, no sólo deberían ser
suspendidos de sus labores, sino que no se les debería
considerar más en el sistema de empleo público.
Todos los interesados deberían participar
en la evaluación del desempeño. Debe
haber una campaña para crear conciencia,
controles sin aviso previo (aparte de los controles
del gobierno) y se debe calificar al ausentismo
como algo contrario a la ética. En un país
como India, donde los líderes religiosos
dan su opinión, si se considera que el ausentismo
vulnera la moral y está contra la religión,
entonces se convertirá en algo abominable
y disminuirá. ¿Es este modelo posible
o se ha desarrollado en algún país?
Nazmul Chaudhury:
Esta pregunta proviene de India y también
pone de relieve el papel del gobierno local así
como de otras instancias. El primer tema es el gobierno
local. Constitucionalmente, en India los gobiernos
locales son responsables de las escuelas primarias
y de los centros de atención de salud primaria.
Pero, si se analiza más a fondo, y se va
efectivamente al gobierno local y se les pregunta
a los funcionarios (quienes se supone están
a cargo de las escuelas primarias y los centros
de atención de salud) cuáles son sus
responsabilidades, descubrimos en realidad que no
son muchas. Aun cuando en teoría son responsables
de estos establecimientos.
Tomemos, por ejemplo, el caso de
los maestros. Muchas veces se ha dicho que los gobiernos
locales son responsables de las escuelas primarias,
pero los salarios de los maestros están fuera
de ese marco. No hay control de lo que se les paga
a los maestros ni de cómo se les disciplina.
En ese sentido, la responsabilidad es vacía
porque en realidad no hay facultades reales que
se ejerzan a nivel local.
Lo mismo sucede con los centros
de atención de salud. El gobierno local no
tiene facultades sobre los médicos que trabajan
ahí, ni sobre sus salarios ni sobre la supervisión
de su desempeño. Por lo tanto, en ese sentido
la teoría no concuerda con la práctica.
Esto sucede incluso en lugares donde el gobierno
local tiene algunas facultades muy concretas, como,
por ejemplo, en el estado de Uttar Pradesh en India,
donde el gobierno local tiene la facultad de comprobar
si un maestro asiste o no a la escuela. En la mayoría
de los casos, se certifica que el funcionario registra
una asistencia de 75% o 80%, y se solicita la liberación
del salario, pero en la práctica, el gobierno
local y la comunidad firman estos certificados como
una mera formalidad sin jamás ir a la escuela
a verificar si el maestro asiste o no.
Por lo tanto, nuevamente volvemos
a cuál es la verdadera causa detrás
de esto. ¿Se trata de aumentar las horas?,
¿De actuar en conformidad con esas facultades,
de ese equilibrio entre el gobierno local, el federal
y el nacional? Es un asunto bastante complejo, pero
apreciamos el papel del gobierno local siempre y
cuando tenga facultades reales y, por ende, una
base sobre la cual evaluar. Existen numerosas iniciativas
a nivel de estado en India que reciben el apoyo
del Banco Mundial, especialmente en el sector de
educación. Su objetivo es mejorar los incentivos
y la supervisión del desempeño de
los maestros: que mejoren su desempeño, asistan
regularmente a la escuela y enseñen mejor.
Pero esto todavía está en proceso
de preparación. Sin importar las iniciativas
que tomemos, éstas tienen que contar con
la debida evaluación y poner énfasis
en el aprendizaje y en lo que funciona y no funciona.
Fernando Finot:
Gracias por escucharme. ¿Tiene alguna referencia
sobre servicios públicos, ya sea de salud
o educación, donde, o bien de manera individual
o grupal, los salarios se asignen según la
productividad y no según la presencia o la
ausencia del empleado? En la Ley General de Bienestar
Social que está en estudio en Bolivia, estamos
haciendo los cálculos financieros para tener
contratos por producto, según los costos
unitarios del producto final, como pacientes sanados
o protegidos, aprobación del año escolar,
crecimiento y desarrollo de niños menores
de cinco años, entre otros.
F. Halsey Rogers:
Para seguir con la idea de Nazmul planteada hace
un momento, hay experimentos en curso, él
mencionó uno en India. En el sector de educación,
recientemente uno de nuestros colegas, Michael Kremer
y otros autores, hicieron un experimento aleatorio
en Kenya para ver qué pasaba si se entregaba
un incentivo a los maestros para que mejoraran los
resultados de las pruebas, la asistencia y las calificaciones.
El experimento muestra que es muy difícil
diseñar estas iniciativas para conseguir
efectos permanentes, lo que subraya el punto que
Nazmul destacaba sobre la necesidad de evaluar con
cautela este tipo de políticas.
Oímos hablar de salarios
según desempeño, lo que tiene sentido
en teoría, pero cuando observamos la práctica
de una cosa así reconocemos que será
sólo parte de la solución y que es
necesario aplicarla con mucho cuidado. Lo que Michael
y sus colegas descubrieron es que al pagar según
desempeño, mejoraron los resultados de los
exámenes en concordancia con las dimensiones
que serían recompensadas. Pero además,
descubrieron otras dos cosas. En primer lugar, este
mejor rendimiento de los alumnos desapareció
rápidamente una vez que se eliminó
la recompensa; y, en segundo lugar, aparentemente
los maestros enseñaban sólo para aprobar
los exámenes. Los maestros sabían
exactamente qué enseñar para que los
estudiantes aprobaran los exámenes y ellos
obtuvieran los bonos, pero no parecía haber
un proceso de aprendizaje. Por eso, es muy importante
aplicar estas políticas con cautela. Podemos
afirmar que no se trata solo de instaurar un salario
según desempeño (si bien, probablemente
es parte de la solución). Mucho mejor sería
un sistema de supervisión general, participación
de la comunidad y mejores condiciones laborales,
de manera que los maestros tengan ganas de enseñar
mejor. No queremos motivarlos sólo con incentivos
y amenazas sino apelar a su profesionalismo, el
verdadero motor del desempeño de los maestros
y los trabajadores de la salud.
De manera que no vamos a corregir
este problema sólo con soluciones técnicas
como contratos por desempeño, sino que necesitamos
un conjunto de políticas que apunten a mejorar
la responsabilidad y el desempeño.
Eustace Davie:
¿Se solucionaría el problema si el
gobierno adquiriese todos los servicios de educación
y atención de salud para los pobres de prestadores
privados competitivos, lo que permitiría
a los no pobres atender las necesidades de sus propias
familias?
Nazmul Chaudhury:
En cierto nivel, esto ya ha comenzado a ocurrir,
independientemente de los cambios en las políticas
públicas actuales. Por ejemplo, antes mencioné
algunos estudios que muestran que, al menos en países
de Asia meridional, la mayoría de las personas
ya no acuden a los centros públicos de salud
sino a prestadores privados. Eso significa que en
cierto sentido han abandonado el sector público
o reciben servicios de una combinación de
prestadores públicos y privados.
De manera similar, en la educación
estamos viendo un auge de escuelas privadas en muchas
partes del mundo, como en Pakistán, India
y Bangladesh. No es sólo un fenómeno
urbano, sino que está avanzando más
allá de las zonas urbanas.
Sin embargo, que los pacientes
y los estudiantes recurran al sector privado no
resuelve el problema. En este punto, queremos recalcar
que esa no es la conclusión natural de nuestro
estudio. Nosotros no estamos diciendo que hay problemas
de gobernabilidad y responsabilidad en el sector
público y que por lo tanto automáticamente
tenemos que recurrir al sector privado.
Por supuesto, el gobierno podría
entregar fondos y permitir a las familias acudir
al prestador que ellos elijan, pero siempre estaría
el tema de la calidad.
En nuestro estudio, no hicimos
una comparación explícita de las diferencias
en ausentismo entre prestadores públicos
y privados. En algunos países tuvimos la
oportunidad de hacerlo, por ejemplo en India comparamos
las escuelas públicas y las privadas. Lo
mismo hicimos en Bangladesh, donde encontramos que,
en muchos casos, había diferencias mínimas
en el ausentismo entre prestadores públicos
y privados.
Entonces, nuevamente, no se trata
sólo del tema público o privado porque
hay cuestiones más amplias que considerar,
por ejemplo en términos de las subvenciones
en la economía. Como se trata de la rendición
de cuentas y la gobernabilidad, el sector público
puede hacer algo para mejorar esos aspectos, tanto
en el sector público como en el privado.
Para redondear la idea, he dado
el ejemplo de India donde muchos han comenzado a
recurrir al sector privado. Nuevamente, uno de los
colegas que participó en este estudio, Jeffrey
Hammer, y otro colega del departamento de investigación,
Jishnu Das, estudiaron la calidad de los prestadores
privados de Nueva Delhi y descubrieron enormes diferencias,
que van desde prestadores de calidad superior a
curanderos que atienden en la calle y realizan todo
tipo de cirugías debajo de un puente.
De modo que no se trata sólo
de acudir al sector privado. Se trata nuevamente
de calidad y rendición de cuentas en el sistema
en general.
leylak su: ¿Habría
alguna diferencia si esos maestros y médicos
están en su puesto de trabajo pero carentes
de todo entusiasmo a la hora de enseñar a
los estudiantes o cuidar a los pacientes? ¿Cómo
se evalúa su desempeño?
F. Halsey Rogers:
Esta es una excelente pregunta. Es por eso que queremos
recalcar que la razón del ausentismo es parte
de un problema más general de desempeño
y de gobernabilidad. De hecho, descubrimos que en
los estados de India, aquellos con las tasas de
ausentismo más altas son los mismos con las
peores tasas de enseñanza entre los maestros
que sí asisten a la escuela. Por lo tanto,
en los estados con la que probablemente sea la peor
gobernabilidad de India, descubrimos que hasta el
40% de los maestros no están en sus puestos
de trabajo en un momento dado; pero también
descubrimos que una proporción muy pequeña
de los maestros que sí estaban en la escuela,
estaban efectivamente enseñando en un momento
dado en esos estados con tan mala gobernabilidad.
Entonces, en algunos estados apenas
el 20% o el 25% de los maestros que supuestamente
tenían que estar en sus puestos de trabajo
estaban efectivamente enseñando cuando hicimos
el estudio. Esto indica que tener más personal
en las escuelas o en los centros de salud no va
a solucionar el problema de responsabilidad y desempeño.
Por otra parte, la profesora Duflo
del MIT y uno de sus colegas hicieron un experimento
interesante en India, en uno de los estados con
más alta tasa de ausentismo, que entrega
datos interesantes y sugerentes. Nosotros hemos
trabajado con organizaciones no gubernamentales
locales que les entregan cámaras fotográficas
a los maestros para que se tomen fotografías
con los estudiantes al comienzo y al término
de cada jornada escolar; cada fotografía
indica la fecha y la hora. Esta es una solución
tecnológica al problema. Luego han hecho
controles de asistencia y han descubierto que el
ausentismo disminuye considerablemente, debido a
que los maestros comprenden que su salario depende
del número de días que asistieron
a la escuela. Sin embargo, no sólo el ausentismo
disminuye, que es lo que uno esperaría, sino
que también aumenta el rendimiento de los
alumnos, según lo indican los resultados
de los exámenes. Por lo tanto, eso apunta
a que sí es posible conseguir al menos cierto
efecto si más funcionarios asisten a su trabajo.
Aunque no signifique un mejoramiento enorme en términos
de las políticas públicas, en ausencia
de otras medidas para aumentar el desempeño,
es probable que la situación mejore un poco.
Así, si pensamos que el
ausentismo es sólo parte del problema, eso
significa que ES parte del problema y si lo arreglamos,
estaremos avanzando hacia la solución.
Patricia Masanganise:
1. Usted hizo una muy buena observación sobre
cómo el personal mejor pagado registra mayor
ausentismo que el personal cuyo salario es menor.
En su investigación, ¿se establecieron
los principales factores que conducen a altas tasas
de ausentismo? 2. ¿Aplican estos resultados
tanto a instituciones urbanas como rurales de los
países donde se hizo la investigación?
Nazmul Chaudhury:
Voy a contestar la segunda pregunta primero: el
problema de ausentismo se da tanto en zonas rurales
como urbanas.
En primer lugar, el estudio que
hicimos en diversos países se enfoca principalmente
y casi sólo en zonas rurales. Dentro de las
zonas rurales existen variaciones en términos
de pobreza y lejanía. Así, descubrimos
que mientras más remota es la zona, más
alta es la tasa de ausentismo. En las regiones más
pobres, la tasa de ausentismo aumenta.
En Perú, el problema es
casi exclusivo de las zonas rurales. Por lo tanto,
se trata de un problema de los pobres. Es una observación
general que encontramos durante todo el estudio.
Por su parte, el problema del sector salud experimenta
una dispersión geográfica en Bangladesh,
donde existen comunidades rurales dispersas alrededor
de un pueblo principal que cuenta con un centro
de atención médica. En estos casos
encontramos la misma tasa de ausentismo que en India:
alrededor de 40%. Pero a medida que uno se interna
en zonas más remotas, la tasa de ausentismo
aumenta a casi 70% u 80%. Entonces, efectivamente
hay indicios que el problema se agrava a medida
que aumenta la distancia, en las regiones interiores
de un país, en las zonas más rurales.
Para retomar la primera parte de
la pregunta respecto a que el personal mejor pagado
es también el que más se ausenta,
se podría citar por ejemplo el sector salud,
donde el personal tiene mejores salarios. Los médicos,
por ejemplo, tienen muchas oportunidades paralelas;
pueden trabajar en el centro de atención
de salud público y tener consultas privadas
(legales o ilegales) en la comunidad local o en
otras comunidades. Como hay una gran demanda por
sus servicios, se ha abierto una nueva discusión
en cuanto a cómo abordar este problema específicamente.
Por ejemplo, ¿debería reconocerse
explícitamente que los médicos pueden
ejercer su profesión independiente, incluso
en los centros de salud, después de su horario
normal de trabajo? Tal vez se pueda hacer de manera
muy coordinada. Al menos así están
prestando servicios parte del tiempo, ya que este
estudio descubrió que este problema es en
realidad más grave en términos de
la magnitud de las cifras en el sector de salud.
Muskan: Tal como
usted mencionó, la principal responsabilidad
es de los políticos y de las autoridades
competentes. Sin embargo, en India los estados con
la tasa más alta de ausentismo son los más
corruptos y de gobernabilidad más deficiente.
¿Sería, entonces, sensato confiar
en los políticos? ¿Cree usted que
las ONG podrían ayudar a potencia a estudiantes
y ciudadanos?
Nazmul Chaudhury:
Esa pregunta es muy buena, y para hacerle justicia,
déjeme comenzar con una respuesta directa.
Desde la perspectiva del Banco
Mundial, nosotros interactuamos principalmente con
gobiernos estatales y federales, que son entidades
soberanas. Nuestro ámbito de acción
es limitado en este trato. El resto, es responsabilidad
de los estados federales o las entidades que prestan
estos servicios, quienes son responsables ante sus
ciudadanos.
Ahora bien, en el sentido amplio
de su pregunta, la respuesta es sí, por supuesto.
Muchos actores tienen un papel que cumplir en esto.
Tal como usted mencionaba, está el papel
de las ONG; el papel de la sociedad civil, de la
comunidad. Pero una de las cosas con las que lidiamos,
y no estoy hablando del Banco en general, sino de
un programa de investigación más amplio
que la comunidad investigadora mundial está
tratando de abordar, es descubrir a qué responden
los políticos. ¿Votan en concordancia
con las preferencias de los ciudadanos?
Por ejemplo, en salud y educación,
las cosas que realmente importan en la vida de la
gente, ¿por qué no votan por políticos
locales, estatales y nacionales que efectivamente
proporcionen estos servicios? ¿Cómo
responden los políticos al comportamiento
de los electores? ¿Cuál es su postura?
¿Acaso respaldan posturas que no responden
ante nadie y conforme a la cual prestan servicios
a sus grupos étnicos o familiares o adoptan
una postura de bien público donde existe
un debate general en la sociedad ante el cual ellos
tienen que responder?
Esto está todavía
en una etapa inicial de investigación, y
algunos colegas de nuestra unidad, como Stuti Khemani
y Phil Keefer, del Grupo de Investigación
y Ken Leonard de New York University están
indagando al respecto. Muchos otros en países
en desarrollo también están analizando
el mismo tema.
Pero en última instancia
para el Banco Mundial, la responsabilidad es de
los políticos y las autoridades competentes.
Sólo en situaciones donde
hay graves conflictos, donde el estado no funciona,
acudimos directamente a las ONG y eludimos al estado.
Sin embargo, nuestro mandato es trabajar con el
estado y hacer al estado más receptivo, ya
sea a través de exigencias de los ciudadanos
locales o de esfuerzos más grandes y concentrados
de la comunidad de donantes.
Beatriz Becerra Talavera:
¿No es el ausentismo en docentes y médicos
reflejo de políticas excluyentes y culturalmente
inapropiadas en nuestros países? Los docentes
y médicos en comunidades son profesionales
externos a las localidades donde brindan sus servicios.
¿No sería más bien adecuado
mejorar el acceso a las oportunidades de formación
profesional en salud y educación a jóvenes
de comunidades, bajo un enfoque inclusivo e intercultural?
F. Halsey Rogers:
Esta pregunta es muy interesante, porque tal como
Nazmul ha mencionado, parte del problema es que
es difícil hacer que los maestros y los médicos
vayan a las zonas rurales, donde las condiciones
de vida son distintas a lo que ellos están
acostumbrados. En particular, los médicos
provienen de estratos sociales de ingreso alto,
de zonas urbanas y se han formado en la ciudad.
Las zonas rurales no ofrecen las comodidades que
ellos buscan, como por ejemplo, buena educación
para sus hijos. Por lo tanto, mantienen su hogar
en la ciudad y viajan a zonas rurales a trabajar.
Eso significa que suelen no llegar y que con frecuencia
están ausentes.
Por lo tanto, la pregunta es si
sería mejor reclutar maestros y médicos
del mismo lugar y mejorar la calidad de la educación
y la formación en esas comunidades. Y creo
que la respuesta es sí. Obviamente, estamos
frente a un círculo vicioso porque decimos
que necesitamos educar mejor a nuestros estudiantes
de las zonas rurales para que lleguen a ser maestros
y médicos, pero al mismo tiempo estamos tratando
de solucionar un problema con la calidad actual
de la educación.
Sin embargo, una parte de la respuesta
puede ser reclutar maestros especialmente en aquellas
zonas, rurales y empobrecidas, quizás sin
las mismas calificaciones que sus colegas urbanos.
Por lo tanto, la pregunta es ¿vale
la pena hacer esa concesión recíproca?
Si aceptamos maestros levemente menos calificados,
¿obtendremos un mejor rendimiento porque
es más probable que ellos sí acudan
a las escuelas en las zonas rurales donde podrían
hacer una diferencia?
Nuestro análisis no nos
permite abordar esa solución, pero sí
nos deja analizar si reclutar prestadores de servicios
a nivel local va a mejorar la asistencia. Observamos
estos seis países, y encontramos que, en
promedio, los maestros que nacieron en el distrito
donde enseñan registran mejores tasas de
asistencia. Este resultado varía según
cada país, pero se registró en muchos
países, lo que sugiere que parte de la solución
sería reclutar maestros locales y estar dispuestos
a aceptar una concesión recíproca
en términos de la calidad si fuera necesario.
Si asisten al trabajo, entonces estaremos seguros
que habrá alguien en las escuelas enseñándoles
a los niños, porque sin importar cuán
bien calificado esté un maestro, si éste
no se presenta a trabajar con regularidad, los estudiantes
no van a aprender.
Por lo tanto, es un tema que vale
la pena analizar y probar más y creemos que
es parte de la solución que buscamos.
Hicham FILALI:
Gracias por organizar este debate. Según
la investigación, quienes reciben mejores
salarios son los que más se ausentan. Si
se hiciera otra investigación en términos
de género, se descubriría que las
mujeres se ausentan más que los hombres.
¿Cómo se puede abordar ese problema?
Gracias de antemano.
F. Halsey Rogers:
Efectivamente indagamos en el asunto del género.
Observamos diversas variables y muchos factores
que influyen en el ausentismo. Porque cuando visitamos
los países y hablamos con las personas oímos
muchas historias de por qué los funcionarios
se ausentan de su trabajo. Una de ellas, es que
las mujeres se ausentan más que los hombres
porque tienen más responsabilidades familiares
que las mantienen alejadas del trabajo. Sin embargo,
nosotros no encontramos eso. El análisis
de los seis países, en realidad, arroja que
en ninguno de ellos las mujeres se ausentan más
en el sector de educación; y sólo
en India, tengo entendido, las mujeres se ausentan
más en el sector salud.
El punto es que el género
no es un determinante del ausentismo, del mismo
modo como otros factores individuales como edad
o experiencia, no parecen ser importantes en absoluto.
Lo que realmente importa son las condiciones laborales,
la calidad de la gobernabilidad, si el sistema funciona
o no. Según lo que vimos, no es que algunos
se ausenten más que otros sólo porque
sea su naturaleza hacerlo. Se trata de la responsabilidad
y la rendición de cuentas, el nivel de desempeño
que se les exige y el nivel de respaldo que obtienen
si el desempeño es bueno.
Quiero aprovechar esta oportunidad
para referirme a los documentos que hemos publicado
en línea y que se pueden consultar ahí.
En realidad analizamos una serie de factores, muchos
más de los que podemos debatir acá
en una hora. Instamos al público a que consulte
los vínculos indicados en este artículo
y que visite el sitio web del proyecto, donde están
los documentos referentes a cada uno de los países
del estudio. También tenemos un resumen,
que engloba los resultados de los seis países
que estudiamos. Además hemos publicados algunos
artículos de prensa que resumen nuestros
hallazgos.
Entonces, animamos a los que quieren
saber más a que visiten el sitio web.
Larry-ojoko Louis:
¿Cómo va a reducir el Banco Mundial
el ausentismo docente en países en desarrollo,
en circunstancias que los que tienen ese trabajo
no tienen interés en la profesión
sino sólo en ocupar un puesto? ¿Cómo
va a atraer a los que quieren trabajar porque aman
su trabajo?
Nazmul Chaudhury:
Esa es una excelente pregunta, Larry, y quiero decirle
que muchos han hecho preguntas similares y es algo
que nosotros, como institución, debatimos
regularmente. ¿Qué va a hacer el Banco
Mundial al respecto?
En primer lugar, como institución
hemos identificado este problema como tal y usted
encontrará resultados en el vínculo
si consulta los diferentes estudios. Las cifras
en torno al ausentismo en estos países han
sido difundidas en una publicación emblemática
del Banco Mundial, el Informe sobre el desarrollo
mundial 2004: Servicios para los pobres.
Ahora bien, en lo que se refiere
sólo a identificar el problema, ¿qué
podemos hacer al respecto? El Banco Mundial es una
institución más bien grande, donde
hay muchas unidades que participan directa e indirectamente
en este asunto. La Red de Desarrollo Humano es la
unidad que trabaja más directamente con el
tema y por ejemplo, la unidad de educación
ha abordado a diversos gobiernos de Asia meridional
en torno a este asunto. Hemos presentado los resultados
en el ámbito federal, estatal y nacional
de los diversos países, entre ellos Pakistán,
Bangladesh e India. Al menos hemos iniciado un debate
con nuestras contrapartes y en algunos lugares ya
se han puesto en marcha iniciativas al respecto,
como las que mencionó Halsey. En algunos
estados de India, las autoridades están experimentando
con incentivos para garantizar que los maestros
acudan a sus puestos y trabajen de manera apropiada.
Está pendiente la evaluación para
ver si esto genera algún cambio.
Pero también en América
Latina, región sobre la que Halsey se quiere
referir más adelante, hay interés
del sector de educación y otras unidades
que tratan temáticas económicas y
de planificación, lo que se ha puesto de
relieve en instancias prominentes del Banco. Aparte
de eso, no tengo más comentarios pero sí
puedo decir que en general un tema sobre el cual
el Banco no se ha pronunciado es el del sector salud.
Este tema no ha sido tratado ni al interior del
Banco ni en otras instituciones de salud, como la
Organización Mundial de la Salud, ni entre
nuestras contrapartes locales en los gobiernos donde
el problema del ausentismo médico es patente.
Es un problema evidente, pero todavía no
vemos iniciativas reales para hacerle frente.
Satyaprakash:
¿Cuál es la razón del escaso
compromiso que demuestran los docentes de las escuelas
públicas? En democracia, los funcionarios
de nivel superior son los que llevan la batuta.
¿Cree usted que es la misma democracia la
responsable de las normas deficientes y la falta
de compromiso?
F. Halsey Rogers:
Gracias por su pregunta. No quise dejar esta pregunta
sin responder. Creo que la respuesta es que obviamente
no pensamos que la democracia sea la responsable
del desempeño normativa deficiente y la mala
normativa. Si analizamos todos los países,
inclusive los países de la OCDE y los países
en desarrollo, los países más ricos
son los que tienden a tener mejor desempeño,
y son además, los que tienden a ser más
democráticos. Así que sabemos que
en el tiempo y en el largo plazo, la profundización
de la democracia y el mejoramiento del desempeño
suelen ir de la mano.
De modo que no podemos culpar a
la democracia por el mal desempeño. Y dentro
de nuestra muestra, analizamos a diversos países,
todos ellos democráticos. India, por ejemplo,
y Perú, ambos son democracias dinámicas
y registran distintas mediciones de ausentismo:
11% de ausentismo docente en Perú y 25% en
India, y hasta 40% en algunos estados de este último
país.
Usted mencionó a los funcionarios
superiores que llevan la batuta. Ciertamente ellos
tienen poder en cualquier tipo de sistema. La diferencia
es que cuando el desempeño es deficiente
en una democracia, al menos existe la posibilidad
de que los ciudadanos exijan rendición de
cuentas e influyan en su actuar. Tal como sostuvo
Nazmul, el problema es que en los sistemas democráticos
los electores no siempre prestan atención
a estos problemas, sino que se centran en otros,
y aquellos no se solucionan de manera tan rápida
como quisiéramos. No obstante, ciertamente
la democracia es la única manera de exigir
la responsabilidad a largo plazo de los funcionarios
de gobierno.
Más en general, quiero terminar
diciendo que las democracias, como se ha señalado,
son laboratorios de experimentos y ahora nos encontramos
en un período de experimentación.
Queda mucho trabajo por hacer, tanto de parte de
los colegas del Banco Mundial como de los académicos,
y hay muchos gobiernos que están enfrentando
el problema del desempeño, en parte incentivados
por el Informe sobre el desarrollo mundial 2004,
que llamó mucho la atención sobre
este problema, tal como lo mencionó Nazmul.
Se trata de una época muy apasionante para
el trabajo en esta área y yo animo a todos
nuestros lectores y participantes a mantenerse en
contacto con el sitio web del Banco Mundial y el
sitio web del estudio porque hay muchos acontecimientos
nuevos e interesantes y estoy seguro que aparecerán
más en los meses y años por venir.
Muchas gracias por su participación
en esta charla. Estos son algunos de los recursos
mencionados durante la conversación:
i
= inglés |
