Carlos H. Acuña
Buenos Aires, Argentina
Objetivo
-
Brindar un contexto de variables socio-políticas para la evaluación y
análisis de casos durante el Taller
-
Acentuar aspectos claves para procesos de empoderamiento e inclusión socio-política que, a pesar de su
relevancia, no se ven suficientemente contemplados en el análisis y/o en el
diseño de estrategias para alcanzarlos
1.
No hay sociedad civil fuerte sin un estado fuerte
-
Relación de poder estado/sociedad civil no es suma cero
-
Estados débiles llevan, o bien a un mayor empoderamiento de los ya poderosos o bien al enfrentamiento no
mediado de intereses
-
Estados fuertes: tipos y riesgos para procesos de empoderamiento e inclusión
-
Implicancias de la fortaleza estatal en función del empoderamiento de los excluidos: construcción de equilibrios no
neutros en términos de la distribución de poder dentro de la sociedad
civil, dentro del estado, dentro del mercado, y entre la
sociedad civil, el mercado y el estado
-
Construcción de accountability
y transparencia: tipos y dominios (estado frente a sociedad civil,
instituciones estatales frente a otras instituciones estatales, organizaciones
de la sociedad civil frente a la sociedad civil)
2.
No hay estado o instituciones públicas de lujo en sociedades pobres
-
Problemas de acción colectiva y constitución de grupos excluidos en
actores (autonomía y capacidad de acción estratégica)
-
Relación condiciones socio-económicas/capacidad de acción estratégica/conflicto
-
Resolución de problemas de acción colectiva de los excluidos: papel de
las organizaciones de la sociedad civil y papel del estado
-
Aprovechamiento y riesgo de condiciones socio-políticas pre-existentes:
prácticas tradicionales como capacidades instaladas y/u obstáculos para el
cambio
-
El desafío de la simultaneidad: cambio de reglas, conformación de
actores y distribución
3.
No hay descentralización (política y de servicios) funcional al empoderamiento y la inclusión, a) que
sea válida en todo momento y lugar, y b) sin la simultánea centralización de
ciertas funciones y responsabilidades públicas
-
La descentralización como solución a la crisis de representación y
problemas de exclusión socio-política
-
La descentralización y los reduccionismos de la primera y segunda
generación de reformas
-
Problemas de la propuesta de descentralización en vigencia: receta
“universal” (cuando no debe serlo) planteándose como alternativa a la
centralización (cuando no constituyen una antinomia)
-
Desafío de las estrategias de descentralización: identificar a) para qué
conviene y para qué no; b) las precondiciones de su éxito/fracaso; y c) qué se
debe mantener centralizado para que la descentralización no resulte en meras
desarticulaciones de sistemas nacionales
-
Tan importante como identificar y comprender la dinámica de casos de
descentralización exitosos es, 1) reconocer qué aspectos de la experiencia son
generalizables a otras realidades y cuáles no; 2) identificar y comprender la
dinámica de casos de descentralización fallidos
4.
No hay empoderamiento
sustentable de los excluidos sin aceptación de consecuencias riesgosas
(incertidumbre sobre los resultados)
-
Representación y política democráticas: aseguran estabilidad de reglas
pero no contenidos de políticas
-
Organismos Multilaterales de Desarrollo (por su carácter técnico)
tienden a priorizar el contenido de ciertas políticas
-
Riesgo 1 para la relación OMD/excluidos: colisión entre las preferencias
de los nuevos empoderados y las
recomendaciones/preferencias de los OMDs
-
Riesgo 2 para la relación OMD/excluidos: a partir de reconocer que entre
los potenciales empoderados existen
potenciales aliados u opositores a las políticas consideradas pertinentes,
desarrollar vínculos equivalentes a los clientelístas, esto es, apoyar el empoderamiento de futuros aliados
(procesos de empoderamiento como
cooptación más que como de construcción de autonomía) y desincentivar el de
futuros oponentes
-
Si el empoderamiento y la
inclusión no va a ser recortada/clientelista, se debe aceptar que la inclusión
de los excluidos como actores de su destino (lo que implica autonomía y
libertad), conlleva necesariamente la incertidumbre con respecto a los
contenidos de política por los que optarán
5.
No hay empoderamiento e
inclusión sin un “para qué” o ámbito en el que se despliega esta capacidad
-
Los intereses de los actores se ven influidos por juegos en distintas
arenas o ámbitos (en los que varían los actores participantes, son regidos por
distintas reglas de resolución de conflictos, muestran diversidad en la
estructura de opciones, así como distintos mixes
de costo/beneficio, etc.)
-
Los recursos y capacidades propias del empoderamiento no gozan de la misma capacidad de impacto/influencia
en todos estos ámbitos, esto es, el poder resultante de las características y
recursos que constituyen a un actor varía según el juego en el que participa
(por lo que un actor puede desplegar, por ejemplo, alta influencia/control
sobre el accionar del Ejecutivo, menor poder sobre las del Legislativo, todavía
menor sobre el Judicial y, quizás, mínima o desdeñable si el “juego” se corre
al mercado).
-
Los ciclos o etapas de las políticas públicas ilustran diversos tipos de
juego en los que varían los actores, las racionalidades dominantes (a veces más
política, otras más técnica), las reglas/instituciones, opciones, etc.: 1) la
definición de qué es un problema público y su inclusión en la agenda de
gobierno; 2) la decisión política de operar sobre el problema; 3) el diseño de
la política; 4) su implementación; y, por fin, 5) la evaluación del impacto de
la misma.
-
Hoy la práctica de empoderamiento
parecería focalizarse en las dos últimas etapas (de implementación y de
evaluación/control), lo que incrementa la capacidad o poder de los excluidos
para combatir la pobreza que los afecta aunque no la desigualdad social
(temática, esta última, que demandaría fuerte participación en las tres
primeras etapas o ciclos de las políticas públicas).
-
Es necesario, por tanto, reconocer que la forma de empoderamiento no es neutra con respecto al tipo de actor que se
constituye y para qué se constituye, lo que implica reconocer que el empoderamiento puede incluir al actor
para influenciar ciertos aspectos de sus intereses y mantenerlo excluido en
otros.
-
Conclusión: la evaluación y diseño de cursos de acción que persiguen empoderamiento y desarrollo inclusivo,
deben a) abandonar la ilusión que los actores “suman” poder como en un proceso
de crecimiento que va de lo micro a lo macro, pues la forma del proceso de empoderamiento puede constituir a los
actores para participar en ciertos juegos o ámbitos y no en otros; y b) dar
cuenta de qué aspectos relacionados a los intereses de los excluidos se
mantendrán excluidos de la mano de su inclusión en otros aspectos de la
política
6.
No hay empoderamiento e inclusión
integral de los excluidos, sin conflictos y participación de no excluidos
-
La presencia de cierto “economicismo” en nuestros debates nos muestra a
los procesos de empoderamiento e
inclusión como caminos donde algunos mejoran su situación (los excluidos) sin
que los otros (los ya incluidos) se vean afectados. Apuntando en una dirección
paretiana superior, nos hablan de un proceso sin mayores conflictos ni
contradicciones de intereses (salvo que se den problemas de “información” por
los que algunos actores muestran un comportamiento conflictivo porque,
supuestamente, no terminan de comprender la situación y sus intereses)
-
El empoderamiento e inclusión
de los excluidos no son neutros con respecto a la distribución de poder en la
sociedad. Esto implica que otros actores (los ya incluidos) pierden relativa
influencia sobre las decisiones y distribución de recursos
-
Por lo antedicho, no se puede pensar procesos de empoderamiento y desarrollo inclusivo como uno de crecimiento y
construcción lineal de un actor, sino que es necesario ubicarlos en la
estructura de relaciones sociales en la que están inmersos
-
Un primer problema es que la historia muestra que los procesos de empoderamiento e inclusión
socio-política conllevan importantes arcos de oposición: ¿quiénes son los
opositores a estos procesos?, ¿cuáles son sus intereses?, ¿con qué recursos y
capacidades cuentan?, ¿qué incentivos pueden tener los afectados por el empoderamiento de los excluidos para
aceptarlo? Estas son preguntas clave para comprender un primer obstáculo para
el éxito de estos procesos. Diagnósticos sobre las características y posibles
cursos de acción por parte de actores sociales dominantes, algunos de los
actores políticos y la burocracia, parecen ineludibles a la hora de diseñar e
implementar estrategias de empoderamiento
y desarrollo inclusivo.
-
Un segundo problema es el de la paradoja de la temporalidad y la
consecuente necesidad de alianzas por parte de los actores a incluir con
algunos de los actores ya incluidos: la paradoja de la temporalidad está en que
en un primer momento los más interesados en fortalecerse e iniciar el proceso
de empoderamiento e inclusión no
cuentan con suficiente poder y se ven excluidos de las decisiones y acciones
que reproducen su debilidad y exclusión. En esta instancia, el inicio y sostén
del proceso de empoderamiento e
inclusión demanda la acción de actores ya incluidos, que permitan restarle
estabilidad al viejo “equilibrio excluyente”. Si bien el arco de alianzas
necesarias para sostener este proceso es contingente a las características
propias de cada sociedad, se pueden identificar tres elementos centrales para
el éxito o fracaso de este tipo de alianzas: a) la relación entre los
beneficiarios del empoderamiento y
las clases medias; b) el papel de los medios de comunicación (creando
“ambientes” ideológico/culturales más o menos propicios a la integración
socio-política); y c) el papel de los actores internacionales como los OMD (por
su capacidad de actuar no sólo aportando recursos para alivianar el costo
doméstico de estos procesos, sino también legitimando como
necesarios/inevitables estos procesos frente a los opositores –particularmente
frente a los actores socio-económico dominantes-)
-
La articulación de los contenidos de este apartado con los del punto 5,
no deben llevar a la conclusión que la participación y el empoderamiento en etapas como la implementación o la evaluación de
políticas, o a nivel local, no son relevantes o son necesariamente
conflictivas. Es indudable el valor y mejoramiento de la calidad de vida que
este tipo de participación muestra sobre los sectores marginados o débiles de
nuestras sociedades. Lo que se acentúa es la presencia de un doble peligro: a)
que el no reconocimiento de las complejidades propias de estos procesos reduzca
su probabilidad de éxito y genere escenarios inesperados y de alto riesgo
(particularmente para los propios excluidos); b) que frente a la
conflictividad, la incertidumbre y el riesgo de procesos de empoderamiento e inclusión, se busque
como salida “enfrascar” o “contener” estos procesos en ámbitos no conflictivos
(“pequeños” o “micro”), reproduciendo la debilidad y exclusión de los
marginados en los “grandes” temas o ámbitos que afectan sus intereses.
-
No parece gozar de atención suficiente en nuestros debates el
reconocimiento de que, por sus características, los procesos de empoderamiento e inclusión
socio-política integral (que no quedan “enfrascados” en lo “pequeño”) son
procesos conflictivos que demandan saber cómo neutralizar la reacción de los
afectados/amenazados por esta redistribución de poder y cómo construir una
alianza que permita iniciar y sostener estos procesos hasta alcanzar un nuevo
equilibrio estable.
