EL CASO DE LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

EN LAS MESAS DE CONCERTACIÓN

Héctor Béjar

La nominación del Gobierno Constitucional Transitorio a fines de 2000 fue consecuencia de la movilización por la democracia de cientos de asociaciones ciudadanas del Perú. Esta movilización fue gestándose a lo largo de un período de diez años que estuvo caracterizado, entre otros rasgos, por la centralización de las decisiones gubernamentales en el Poder Ejecutivo y en el Estado. Existieron entonces dos actores durante la década: un gobierno estatista y centralista y una sociedad civil emergente y en construcción.

Como era lógico, al fracasar el 2000, el gobierno que trataba de reelegirse por cinco años más, el nuevo gobierno trató de abrir espacios de comunicación y diálogo con la sociedad civil. En el curso de pocos meses se abrieron espacios de diálogo sobre empleo, lucha contra la corrupción, educación, investigación de violaciones de los derechos humanos cometidas en el pasado (a través de la Comisión de la Verdad, que todavía no ha sido nombrada) y lucha contra la pobreza.

Cada uno de estos espacios ha tenido distintas características y grados de desarrollo en los últimos meses. No hay espacio suficiente para una referencia detallada a todos, pero, de ellos, el que ha tenido una dinámica más activa, ha sido la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza.

Por una decisión de la Presidencia de la República, forman parte de la Mesa: los sectores del Estado relacionados con programas sociales; las iglesias católica y evangélica; los organismos de cooperación internacional y las organizaciones no gubernamentales de desarrollo.

El Gobierno Constitucional Transitorio encargó a la Mesa proponer los lineamientos para una nueva política social y plantear una articulación de los programas sociales que haga posible su mayor eficiencia.

De hecho, aunque por su título, la Mesa está encargada de examinar los programas de lucha contra la pobreza, su objetivo sobrepasa esta limitación para referirse con mayor amplitud a las políticas sociales en aplicación y sus proyecciones.

La presencia del Ministerio de Economía y Finanzas como Secretaría Técnica de la Mesa fue un hecho notable. Hasta antes, se había evitado en el Perú relacionar las políticas económicas con las sociales. En el Consejo de Ministros de la década anterior existían dos comisiones separadas, una encargada de los asuntos económicos y financieros y otra encargada de los asuntos sociales. La última tuvo un funcionamiento precario por falta de apoyo político. La incorporación del MEF a la Mesa implica la aplicación de un enfoque distinto, que trata de vincular ambos aspectos.

La Mesa Nacional trabaja en dos grupos: uno de lineamientos y otro de programas sociales. El primero ha producido la Carta Social y el segundo ha elaborado un estudio de los programas sociales en actual aplicación.

Mientras tanto, la Presidencia de la Mesa, asumida por el padre Gastón Garatea por designación del Presidente de la República, impulsó la organización de Mesas de Concertación en los departamentos y provincias del país. Al momento de escribirse estas líneas, las mesas departamentales y provinciales sumaban más de ciento cincuenta.

La Carta Social

La Carta Social fue producida por el Grupo Programático y consultada en dos reuniones nacionales con instituciones y personalidades de todos los sectores involucrados en la Mesa. Hubo diez versiones ya que cada una iba recogiendo distintas sugerencias y propuestas de modificación hasta la versión final que fue aprobada en una Reunión Nacional y suscrita por representantes del gobierno, la sociedad civil, las iglesias y la cooperación internacional.

La Carta Social es un Acta de Compromiso ante el país, a cuya adhesión serán seguirán siendo invitados en los próximos meses, los gobiernos locales y otras instituciones a lo largo y ancho de todo el territorio nacional.

No se trata de una simple declaración de intenciones destinada a no ser cumplida. Es un documento que debe tener consecuencias concretas y prácticas en la política de este Gobierno Constitucional Transitorio, el gobierno que continúe su labor a partir de julio próximo, en la acción de las instituciones de la sociedad civil y otros actores que trabajan para superar la pobreza.

Se quiere que la Carta sea usada como documento orientador por los sectores del Estado y los Comités Transitorios de Administración Regional mientras éstos existan (probablemente sean reemplazados por organismos elegidos democráticamente). También orientará las acciones de las organizaciones que la suscriben en todos sus niveles. Será complementada con objetivos, metas y las medidas necesarias para su cumplimiento..

La Carta parte de una apreciación ética de los problemas nacionales. Sostiene que, en las condiciones que vive nuestro país, la recuperación de la democracia debe significar, al mismo tiempo que la realización de elecciones verdaderamente libres, libertad de expresión y autonomía de poderes, la incorporación de la ética a la acción política y pública, una participación social efectiva y la lucha permanente contra la corrupción.

El documento reconoce que existe exclusión y desigualdad en el Perú; y que ambas son incompatibles con la justicia y la democracia, por lo que deben ser superadas. Se proclama que la búsqueda de equidad y efectiva protección para todos, especialmente para la población campesina y urbana que ahora es excluida, y para todo grupo humano que se encuentre en peligro, debe ser un principio permanente de la política nacional. Nadie debe quedar al margen de una vida digna.

Para que sea sostenible y duradera, la democracia debe apoyarse, con equidad social y de género, en una base social amplia, inclusiva y no excluyente, de todos los grupos, sectores, clases, etnias y culturas existentes en el país.

Propicia el trabajo conjunto de distintos grupos sociales de diversos tipos existentes en el país en un Sistema nacional, permanente y descentralizado de diálogo y concertación que permitirá la determinación compartida de objetivos sociales, la fijación conjunta de prioridades, la planificación en el uso de recursos y evaluación de resultados, asegurando el respeto por las minorías y por la autonomía de cada participante.

Uno de los compromisos establece que se trabajará para redefinir la política económica, las políticas sectoriales y la descentralización en función de objetivos sociales acordados por todos, que permitan un desarrollo sostenible centrado en las personas. Las políticas económicas serán redefinidas y evaluadas permanentemente en función de objetivos sociales.

La Carta varía el enfoque usado hasta hoy para la lucha contra la pobreza, que veía sólo las carencias y necesidades de la población campesina y urbana, sin apreciar sus cualidades. Aceptando que es imprescindible acudir en ayuda de ellos para cubrir sus necesidades, en especial de los campesinos pobres, afirma que es igualmente necesario basarse en la capacidad creativa de la población. Por ello se promoverá el empleo digno, productivo y adecuado, tanto en las áreas rurales como en las urbanas y se apoyará las iniciativas de la gente.

Por eso, se parte del reconocimiento de la creatividad que el pueblo peruano ha mostrado durante estos años de crisis.

Ese reconocimiento se expresará en que las políticas sociales serán diseñadas teniendo en cuenta las capacidades y no sólo las carencias de las personas, su riqueza cultural y creativa y no sólo su pobreza de recursos materiales. Se potenciará la independencia y autonomía de las organizaciones sociales y las personas.

La Carta enfatiza la descentralización para una efectiva participación de la población en las decisiones del Estado. Para ello, se promoverá la organización gradual de sistemas descentralizados de participación, vigilancia y control ciudadanos sobre las políticas sociales y todos los actos del poder político y económico.

En la Carta, el Estado se obliga a poner a disposición de la ciudadanía toda la información necesaria. Y las organizaciones ciudadanas acuerdan usar esta información para evaluar los programas sociales y mejorar la eficacia y eficiencia de los programas sociales.

Los programas de acción y las metas que sucesivos gobiernos de nuestro país han suscrito en las conferencias de las Naciones Unidas sobre diversos aspectos de la política social pasarán a constituir objetivos y metas sectoriales del Estado y serán aplicados en todas las regiones y localidades, especialmente en los espacios donde exista mayor pobreza, para evitar que los promedios estadísticos continúen ocultando las enormes disparidades existentes entre regiones, áreas rurales o urbanas y sectores económicos.

El Estado se compromete a que sus políticas sectoriales serán articuladas entre sí en función de objetivos específicos que sean concertados por todos los sectores sociales y evaluables por la población en los niveles local, departamental y nacional.

En vista que se reconoce que los desafíos existentes en política social demandan la cooperación de todos los sectores, se creará en todos los niveles, desde el central el nivel de los Consejos Transitorios de Administración Regional CTAR, el provincial, distrital y local, los espacios y mecanismos adecuados para que, desde la posición independiente y autónoma que le es esencial, la sociedad civil pueda participar e influir en el diseño, la planificación, la ejecución y la evaluación de resultados y de impacto de los programas estatales.

Se reconoce a los gobiernos locales como los agentes centrales para el desarrollo social, y se postula otorgarles las funciones, recursos y ayuda técnica necesarios.

El Estado formulará normas, impartirá las directivas necesarias y promoverá espacios de vigilancia ciudadana, para impedir que los programas sociales sean usados con el objetivo de manipular a la población. Las organizaciones de la sociedad civil estarán vigilantes para impedirlo.

Las políticas sectoriales de inversión y los proyectos presentados a la comunidad internacional para su financiamiento con cooperación técnica y deuda pública, tendrán un contenido de empleo y descentralización; y serán adecuadas a las distintas realidades regionales y culturales. El impacto en estos aspectos estará entre los criterios para la selección de proyectos.

Las organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales de base e iglesias que ejecutan programas de desarrollo y servicios sociales coordinarán entre sí y promoverán la participación de la población involucrada en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de sus proyectos de campo.

Las organizaciones de la sociedad civil evaluarán periódicamente sus programas y acciones, generando un sistema de indicadores de desempeño que pueda ser consultado por la ciudadanía.

Se iniciará un proceso de coordinación e integración de los programas sociales sectoriales sobre la base de la gestión local territorial. Se invertirá en fortalecer las capacidades locales para retroalimentar el diseño de los programas y políticas, promoviendo una mayor injerencia del nivel local en este proceso.

La discusión del Presupuesto del 2001 y 2002

Simultáneamente con la discusión de la Carta, las Mesas de Concertación departamentales y provinciales elaboraron planes estratégicos y establecieron prioridades en cada circunscripción. Estas prioridades vinculan por lo general la política de desarrollo con la política social. Para que esta discusión no sea estéril, es preciso que dichas prioridades puedan ser incorporadas en la discusión del Presupuesto de la República. Eso no es fácil, puesto que los sectores estatales y los Consejos Transitorios de Administración Regional, creados por el gobierno anterior para sustituir el proceso de regionalización, tienen sus propios cronogramas de trabajo. En otras palabras, el proceso participativo de discusión estratégica de las mesas de concertación debe alcanzar el ritmo de la discusión estatal del Presupuesto. Si no se alcanza a incorporar esta discusión en el Presupuesto del 2001, esto será logrado sin duda en el 2002. En todo caso, será la primera vez en la historia del país, que un Presupuesto estatal sea negociado con la sociedad civil. Todo ello implica un esfuerzo democratizador por parte del Estado y una gran madurez por parte de la sociedad civil

La discusión a este nivel requiere información. La Asociación Nacional de Centros, entidad representativa de las organizaciones no gubernamentales, logró hacer, con ayuda de la información proporcionada por los sectores estatales, una recopilación de la información presupuestal disponible y ponerla a disposición de las mesas de concertación. Por otro lado, el Gobierno Constitucional Transitorio dictó el Decreto de Urgencia 035 de acceso ciudadano a información sobre finanzas públicas, estableciendo la obligación de todos los sectores estatales de poner a disposición de la ciudadanía sus gastos actualizados mes por mes. Este es otro hecho histórico puesto que, antes de esta medida, la información sobre la ejecución presupuestal sólo era proporcionada al Congreso dos años después de cada ejercicio presupuestal en la Cuenta General de la República.

La Red de Vigilancia Social

¿Cómo hacer el seguimiento de todo este proceso? Lo que se ha planteado desde las organizaciones de la sociedad civil es implementar un sistema de vigilancia. A partir de las Mesas de Concertación, Comités de Iniciativa en cada localidad empezarán a dar los primeros pasos para la implementación de este sistema. Obviamente, su lógica no será la presupuestal ni del Estado, sino será la lógica de los derechos, especialmente los derechos económicos, sociales y culturales, persiguiendo su aplicación concreta en cada localidad. La red potenciará y ampliará las experiencias que están en curso, muchas de ellas promovidas por diversas redes de organizaciones no gubernamentales, promoviendo la capacitación de líderes y lideresas populares en los temas de la vigilancia social.

Problemas

En los párrafos anteriores hemos tratado de hacer una descripción objetiva del proceso de las mesas de concertación de lucha contra la pobreza. Es obvio que muchos hechos importantes pueden no haber sido mencionados. Lo importante es saber que se trata de un proceso en construcción.

Sin embargo, para terminar esta nota, enumeramos algunos problemas que la Mesa deberá enfrentar en el futuro inmediato.

1. La mesa es fruto de la decisión de un gobierno transitorio. En este sentido, su futuro es incierto puesto que depende de la voluntad democrática que pueda tener el gobierno que se hará cargo del poder en julio del 2001. Esa suerte dependerá en gran parte de la capacidad de la sociedad civil para hacerse presente, actuar y presionar, logrando una máxima participación de todos los sectores sociales.

2. La Mesa debe ampliar la participación a otros sectores, especialmente los populares y empresariales. Las empresas de diversos tipos y las organizaciones sociales de base están participando en muchas mesas departamentales y provinciales pero se necesita que tengan una activa representación en la mesa nacional, al igual que las empresas privadas.