CONTEXTO GENERAL
1.Transformaciones recientes en
el Estado boliviano
El ajuste estructural
Desde principios
de los años 80, Bolivia vivió profundos desequilibrios económicos causados por
el agotamiento del estilo de desarrollo seguido en el país desde 1952 y
alimentados por la crisis financiera mundial que se manifestó en la denominada
"crisis de la deuda" que afectó fuertemente a América Latina desde
1982.
La profundidad de esos desequilibrios en el país fueron de tal magnitud
que afectaron y agotaron las fuentes de financiamiento del Estado y sus
mecanismos de acumulación social y política, de modo que podemos concluir que a
inicios de los años 80 se agotó el modelo de capitalismo de Estado en todas sus
dimensiones.
Con la aplicación del Decreto Supremo 21060 en agosto de 1985, se dio
inicio a un conjunto de medidas que se articularon luego en la denominada
"Nueva Política Económica"(NPE). Esta política apuntó, en principio,
a frenar los severos desequilibrios macroeconómicos y, permitió estructurar las
bases de un nuevo modelo de acumulación y regulación estatal, el mismo que se
construye sobre los siguientes aspectos:
La reconfiguraron de las condiciones para la
producción y la reproducción económicas de modo que las decisiones centrales en
los procesos productivos deben seguir las reglas y condiciones de mercados
abiertos y en permanente proceso de liberalización.
El Estado asumió un rol de arbitraje para el desenvolvimiento de las
actividades privadas, y mantiene y asume nuevos roles importantes en la
definición del marco paramétrico y la promoción de los procesos y condiciones
institucionales que permiten la producción y reproducción de los distintos
sectores y grupos económicos.
El modelo de desarrollo económico basado en la
sustitución de importaciones y el fortalecimiento de los mercados internos dio
paso al impulso a la producción para la exportación. Se produjo una drástica
apertura de la economía nacional a los mercados externos, se redujeron y
unificaron tarifas y aranceles, se desmontaron las políticas de protección, se
liberalizaron los precios internos y se inició un manejo instrumental de la
política monetaria y del tipo de cambio, como los mecanismos fundamentales para lograr el ajuste del
cuadro macroeconómico.
Estas medidas
tuvieron un notable éxito para lograr la estabilidad macroeconómica del país,
pero no han sido lo suficientemente estimulantes para impulsar logros similares
en el nivel del desarrollo de la microeconomía y la recreación y el
fortalecimiento de una nueva y diversa matriz productiva, que aprovechando las
ventajas generadas por el contexto general de la estabilidad y la apertura
externa, se convierta en el sostén y garantice la sostenibilidad del nuevo
proceso de desarrollo nacional.
La segunda generación de
reformas
Desde 1994 se introdujeron en el país cambios estructurales
complementarios al esquema estrictamente macroeconómico seguido desde la
aplicación de la NPE, que al tiempo de mitigar los efectos negativos de las
políticas de ajuste estructural y perfeccionan las bases del nuevo modelo
estatal, profundizando las medidas en el orden económico y desarrollando un
radical proceso de cambio institucional en la órbita estatal, que ha
permitido institucionalizar la participación social en la gestión
pública.
Para ello se promulgaron e implementaron entre otras las siguientes
Leyes y normas: Reforma a la Constitución Política del Estado; capitalización
de empresas públicas; reforma del sistema de pensiones; Ley de Participación
Popular; Ley de Descentralización Administrativa; Ley de Reforma Educativa; Ley
del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA); Ley del Medio Ambiente; Ley
Forestal; Ley del Sistema de Regulación Sectorial; Reforma Judicial;
Institucionalización de los Sistemas Nacionales de Planificación,
Inversión Pública y Programación de Operaciones; Ley de Crédito Popular;
Ley de Partidos Políticos; Ley de Aduanas; Ley de Reactivación Económica.
Los principales objetivos de esta segunda generación de reformas son:
Asumir un enfoque integral de las políticas del
desarrollo que combina criterios
territoriales y sectoriales y se orienta al logro del desarrollo
sostenible del país.
Preservar la estabilidad macroeconómica basada en la
disciplina fiscal y el control monetario.
Mayor vinculación e integración al contexto de la
economía internacional y regional.
Implementar un nuevo rol y competencias públicas en
el marco de la descentralización que establece tres niveles de administración
del Estado (Nacional, Departamental y Municipal).
Complementar el nuevo marco regulatorio,
descentralizando estas competencias de la órbita del Poder Ejecutivo y creando
las Superintendencias Reguladoras.
Incrementar la participación social en la generación
y control de las políticas públicas.
Aliviar y luchar contra la pobreza rural y urbana.
Implementar una estrategia de manejo sostenible de
los recursos naturales, etc.
Tendencias macroeconómicas
El ajuste
macroeconómico se basó y se basa en el estricto control del gasto público y una política fiscal fuertemente
restrictiva. El equilibrio se consigue mediante un rígido manejo de las
variables monetarias (control de la oferta y
de la base monetaria), que permiten mantener un tipo de cambio único y
flexible; la liberalización de los mercados financieros; el reordenamiento de
los precios relativos a través de su liberalización o desregulación; y la apertura
de la economía nacional y la liberalización comercial.
Como ya señalamos, este contexto macroeconómico ha conseguido mantener
la estabilidad económica global, pero no ha generado los mecanismos adecuados para superar el déficit
crónico en la balanza comercial, lo que genera una dependencia permanente de
las fuentes financieras externas y reduce la autonomía para el manejo de las
variables macroeconómicas del propio ajuste, Tal como lo refleja la información
presentada a continuación:
Cuadro N° 1
Bolivia: comportamiento
macroeconómico entre 1985 y 1999
|
Año
|
Inflación (%)
|
Crecimiento del PIB (%)
|
Saldo Balanza de pagos (MM de $us)
|
|
1985
|
8.168,56
|
-0,97
|
-359,5
|
|
1990
|
18,02
|
4,44
|
- 33,5
|
|
1995
|
12,00
|
4,70
|
-335,0
|
|
1999
|
3,70
|
1,00
|
-650,0
|
Déficit Publico a Diciembre de 1998:
4.1 %
Servicio de Deuda /Exportaciones 1998:
25 % (aprox.)
Reservas Internacionales Netas Dic. de 1998: 1.032 MM de $us
Fuentes: Banco Central
de Bolivia: HIPC Debt Initiative, Banco Mundial, octubre 1998.
La Pobreza y la lucha contra la
pobreza.
La pobreza generalizada que afecta a las mayorías nacionales es
reconocida como el problema central y fundamental a enfrentar en la perspectiva
de lograr el desarrollo sostenible en el país; es un asunto esencial a la existencia
misma de la nación, que compromete a todas las instituciones de la sociedad y
del Estado.
El fenómeno de la pobreza es ciertamente complejo. Si bien tiene que ver
con la imposibilidad de satisfacer las necesidades básicas, es más adecuado
concebir a la pobreza como una cuestión de ausencia o privación de derechos y
capacidades básicas para satisfacer en primera instancia esas necesidades
básicas, pero con el objetivo de mejorar la calidad de vida concebida tanto en
términos individuales como de la comunidad. Consecuentemente este concepto
abarca, el desarrollo de las capacidades y derechos para acceder a los medios
para la "reproducción" física, para la participación de la sociedad
en la gestión del desarrollo y el derecho a una vida digna con la satisfacción
de las necesidades fundamentales del ser humano.
La magnitud y las condiciones de reproducción de la pobreza son muy
profundas y sus causas estructurales y sistémicas, pueden tener sus orígenes en
condiciones históricas externas e internas al país. Sobre la base de los datos
del censo de 1992, UDAPSO ha realizado un estudio que estratifica a los hogares
nacionales utilizando el Índice de Intensidad de la Pobreza y de las
Necesidades Básicas Insatisfechas, mostrándonos la situación dramática en la
que se debate la mayoría de la población boliviana.
Los estratos de las unidades familiares que se encuentran en situación
de indigencia y de marginamiento, agrupan a 2´109.870 personas, en situación de
pobreza extrema, que en promedio tienen un nivel de insatisfacción de sus
necesidades básicas del 70% respecto a los niveles mínimos de vida.
Otra proporción significativa de la población, 1´964.271 personas, se
encuentran en condición de pobreza moderada y cubren en promedio el 75% de los
mínimos requerimientos de vida.
En el punto denominado de umbral de la pobreza, se encuentran 787.907
personas que tienen un equilibrio precario en lo que hace a la satisfacción de
sus necesidades básicas y finalmente, 915.593 personas en el país escapan a las
condiciones de la pobreza y tienen según el estudio mencionado, un nivel de
satisfacción de sus necesidades básicas del 55% por encima de los
requerimientos mínimos.
Si analizamos el problema por el lado de la distribución del ingreso(3),
las estimaciones del coeficiente de GINI muestran un índice cercano al 52% para
Bolivia, lo que nos señala el alto grado de inequidad y desigualdad que se da
en el país en la distribución del ingreso. El estudio de R. Morales, muestra
que el 25 % de los hogares con los ingresos más bajos perciben aproximadamente
el 2,5 % del total de los ingresos nacionales, mientras que el 25 % de los
hogares con mayor ingreso percibe casi el 60% de ese total.
Del análisis de los datos presentados, podemos concluir con absoluta
nitidez, que si bien la pobreza es el problema nacional más agudo, los efectos
y la magnitud global de este problema es significativamente mayor en las áreas
rurales del país donde además de los elevadísimos niveles de pobreza absoluta,
la mayor parte de los hogares campesinos enfrentan las condiciones de la
extrema pobreza (56.9 %, que representa a 1´416.782 personas según el estudio
de UDAPSO, presentado en septiembre de 1994).
En el área rural, la mayor parte de los hogares se encuentran en
condiciones de extrema pobreza (1.416.782 personas viven en la indigencia),
11.1 %, que representa a 265.118 personas, viven en la marginalidad; el 26,1%
de los hogares (633.258 personas), se encuentran en el estadio de la pobreza
moderada y solamente el 6 % no son pobres (es decir 118.226 personas).
En el área urbana, y en términos porcentuales, la intensidad de la
pobreza es "menos" aguda; 38,4% de los hogares figuran en el estrato
de pobreza moderada (es decir 1.133.013 personas, el 28,4 % de los hogares que
representan 884. 107 personas, están en el grupo que tiene sus necesidades
básicas satisfechas, el 20, 5% de los hogares están en el umbral de la pobreza
y 12,7 % de los hogares que representan 427.970 personas se encuentran en la
pobreza extrema.
Dado el entorno generado por las Leyes de Participación Popular y
Descentralización Administrativa y por la prioridad fijada por el actual
gobierno, en este tema está planteado un doble desafío: por un lado, enfrentar
efectivamente la pobreza extrema y por otro lado, abordarla donde ella se
reproduce, ya que en el municipio confluyen los actores, las potencialidades,
las limitaciones y los atributos que permiten abordarla.
EL PROCESO DE PARTICIPACIÓN
POPULAR
Impactos de la Ley de
Participación Popular (LPP)
Con la promulgación en 1994 de la Ley de Participación Popular (LPP),
se inició un novedoso proceso de
descentralización. El proceso se inició por la
vía municipal, pese a que el debate nacional que tuvo lugar en Bolivia
sobre el tema desde principios de los
años 80, había centrado su atención sólo en el nivel departamental y nunca
consideró la posibilidad de iniciar la descentralización por la vía municipal.
Los aspectos más importantes de la Ley de Participación Popular y de los
Decretos Supremos que la reglamentan son los siguientes:
a. Define a la Sección de Provincia como la jurisdicción del Municipio y
reemplaza la concepción estrictamente urbana del Municipio por otra territorial
que da origen a municipios urbano-rurales. De este modo el municipio se
constituye en la unidad territorial básica para la planificación nacional, y en
el principal espacio de participación, concertación y gestión local.
b. Asigna recursos de coparticipación tributaria a todos los municipios
del país bajo el criterio de distribución per cápita, de modo que cada Gobierno
Municipal (GM) recibe recursos de coparticipación tributaria proporcionalmente
a su población. Antes de la LPP sólo 23 municipios de un total de 311 tenían
ingresos anuales superiores a mil dólares americanos; tres departamentos (La
Paz, Cochabamba y Santa Cruz) absorbían el 91% de recursos de coparticipación;
y las nueve capitales de departamento recibían el 90% de esos recursos.
c. Transfiere y asigna a los Gobiernos Municipales varias
responsabilidades y atribuciones propias de la gestión pública, que ahora son
parte de la administración y gestión municipal. Entre esas responsabilidades
figuran el financiamiento y administración de los servicios de salud y
educación, y de la infraestructura de microriego y caminos vecinales.
A partir de la asignación de nuevos recursos y de la transferencia de
nuevas responsabilidades, los municipios tienen capacidad de decisión acerca
del destino de los recursos de inversión pública dentro de su jurisdicción.
Ello implica que priorizan inversiones, formulan proyectos, acceden a recursos
extramunicipales de cofinanciamiento y son responsables de la ejecución de los
proyectos.
d. Reconoce personería jurídica a todas las comunidades campesinas,
pueblos indígenas y juntas vecinales existentes antes de la promulgación de la
LPP, con lo que se convierten en personas jurídicas de pleno derecho. Estas
organizaciones constituyen el núcleo básico de la organización social pero
nunca antes fueron reconocidas por el Estado boliviano. Además, la Ley de
Participación Popular les asigna responsabilidades y atribuciones específicas
en la planificación y gestión municipal, y las define como los sujetos de la
Participación Popular.
e. Crea un Comité de Vigilancia (CV) en cada municipio, constituido por
representantes de las comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas
vecinales con personería jurídica. Este CV tiene la función de ejercer control
social en la gestión del gobierno municipal.
Participación social y construcción
de democracia local
A partir de la implementación de la LPP la democracia se ha fortalecido
en el nivel local, ha crecido la participación social en las decisiones
locales, se redefinieron los roles de los viejos actores (institucionales,
políticos y sociales) y desde la sociedad surgieron otros nuevos, el nivel
municipal se convirtió en un importante escenario de la gestión pública con
potestad para decidir sobre el destino de la inversión pública, se ha
redistribuido el poder político en favor de los espacios locales, se crearon condiciones
para fortalecer la capacidad de gestión local y se abrió la gestión pública a
la participación social en la planificación, asignación de inversiones y
gestión del desarrollo municipal.
En el nivel municipal el sistema político y la administración pública
legitimidad, representatividad y credibilidad, gracias a la cercanía y de las
relaciones entre el gobierno municipal y los ciudadanos ya que la LPP otorga a
la sociedad civil el derecho a participar en la priorización de inversiones y
ejercer control social sobre la gestión municipal.
Reordenamiento
del marco institucional y nueva lógica de asignación de inversiones en el
ámbito municipal
La Ley de Participación Popular al reasignar los recursos públicos
provenientes de la coparticipación tributaria y a los ingresos propios de los
municipios; pone acento en la administración de servicios e infraestructura y
norma las competencias de las instituciones públicas. Sin embargo los recursos
de otras fuentes estatales y no gubernamentales paulatinamente también se van
asignando en función de los planes de desarrollo municipal y a partir de la
concertación local.
Algo similar ocurre en el plano institucional ya que el proceso induce a
la redefinición de los roles de organizaciones sociales e instituciones
privadas que ahora tienen mayor participación en la planificación y gestión
pública local, en la definición de prioridades de inversión y en su
cofinanciamiento. Esto es evidente en el caso de ONGs, organizaciones sociales,
asociaciones de productores y otras entidades, y se debe a que los gobiernos
municipales fortalecidos van convirtiéndose en ordenadores de la inversión y de
las acciones institucionales que se desarrollan en su jurisdicción.
Nuevos escenarios para el
desarrollo local
Al mismo tiempo que avanza este proceso democratizador y participativo,
van constituyéndose nuevos escenarios para el desarrollo económico local,
gracias a la posibilidad de la población de decidir sobre la asignación de las
inversiones dentro del municipio en una perspectiva de mediano plazo. Esto se
expresa en la creciente prioridad que le asigna la población a las inversiones
en el ámbito económico y productivo, y muestra la necesidad de una mayor
inclusión de organizaciones de productores y gremios empresariales en la
priorización de inversiones y en la definición de políticas de desarrollo. Esta
mayor participación debe reducir el inevitable sesgo inicial de la LPP que, al
definir a las organizaciones territoriales de base como sujetos de la
participación popular, limita las posibilidades de participación de otros
actores locales que no son territoriales como ser los productores organizados y
otros agentes económicos.
La planificación participativa
municipal
La planificación participativa y los Planes de Desarrollo Municipal
(PDM) resultantes, se han constituido en instrumentos fundamentales para la
participación popular. Los PDM son el principal instrumento de la gestión
municipal y a través de ellos es posible efectivizar la participación social en
la definición de políticas y en la priorización de inversiones municipales. Por
ello el análisis de los Planes de Desarrollo Municipal permite comprender los
avances y limitaciones del desarrollo local en el marco de la participación
popular.
Los PDM constan de un diagnóstico y una estrategia de desarrollo. Una
percepción del conjunto de PDM muestra que los diagnósticos sobre los aspectos
económico-productivos son bastante rigurosos, completos y presentan información
detallada sobre las principales variables relacionadas con esos temas tales
como tenencia y uso de la tierra, sistemas de producción, sistemas e
infraestructura de comercialización, infraestructura vial, recursos naturales y
características ambientales. Sin embargo, en las estrategias de desarrollo las
propuestas referidas a estos temas no corresponden a la riqueza de los
diagnósticos y, las inversiones y proyectos priorizados en muchos casos se
refieren a temas demasiado generales o a problemas muy puntuales de una
determinada comunidad, por lo que el impacto de estas inversiones podría tener
impactos limitados sobre la economía del municipio vista en su conjunto.
En este capítulo se presenta información generada por el VPEPP sobre la
distribución sectorial de los proyectos incluidos en los PDM de municipios mayoritariamente
rurales, la relación entre los montos de inversión demandada y ejecutada en
sectores productivos, y la coherencia entre los proyectos inscritos en los PDM
y los incorporados en los POA de la gestión 1998. Esa información muestra en
qué medida los PDM inciden en la formulación de los POA y en qué medida las
inversiones priorizadas participativamente e incorporadas en los PDM son
ejecutadas efectivamente.
Distribución sectorial de proyectos
de los PDMs en municipios con población mayoritariamente rural
El VPEPP sistematizó información 129 PDM formulados entre 1996 y 1999 en
municipios mayoritariamente rurales, poniendo énfasis en la composición
sectorial de la demanda de inversiones contenida en los PDM y en sus
estrategias de desarrollo. El siguiente cuadro clasifica sectorialmente los
proyectos incluidos en los PDM de esos municipios y muestra una distribución
equilibrada entre el número de proyectos de los sectores productivos y el
número de proyectos de inversión social, lo que refleja la importancia que la
población asigna a las inversiones en ambos grupos de sectores.
Cuadro Nº 2
Distribución sectorial de proyectos en los PDM de 129 municipios con
población rural mayoritaria
|
Sectores
|
Nº de proyectos
|
Porcentaje Proyectos en sectores productivos
|
|
Agropecuario
|
254
|
16.26
|
|
Minería
|
5
|
0.32
|
|
Industria y turismo
|
54
|
3.46
|
|
Transportes
|
260
|
16.65
|
|
Subtotal
|
573
|
36.69
|
|
Proyectos de inversión social
Salud
|
133
|
8.51
|
|
Educación
|
219
|
14.02
|
|
Saneamiento Básico
|
161
|
10.31
|
|
Urbanismo y Vivienda
|
110
|
7.04
|
|
Subtotal
|
623
|
39.88
|
|
Proyectos de doble propósito productivo y social
Energía
|
122
|
7.81
|
|
Comunicación
|
8
|
0.51
|
|
Recursos Hídricos
|
157
|
10.05
|
|
Subtotal
|
287
|
18.37
|
|
Subtotal proyectos multisectoriales
|
79
|
5.06
|
|
Total
|
1562
|
100.00
|
MARCO CONCEPTUAL
PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL MUNICIPIO PRODUCTIVO - COMPETITIVO
2.1. Definiciones:
Entendemos y definimos al "Municipio Productivo- Competitivo"
como imagen objetivo que se busca con la aplicación de la política de promoción
económica municipal, que se operativiza en el territorio de la sección
municipal (que hace un uso inclusivo de los recursos humanos, naturales,
económicos, técnicos, tecnológicos, y aspectos/valores sociales, culturales,
institucionales y políticos del municipio), en el que concurren e interactúan
los agentes económicos que persiguen generar las condiciones necesarias y
apropiadas para la dinamización de la económica local asumiendo las
condicionantes de su contexto regional, nacional o internacional, de manera
participativa, articulada y concertada (entre ellos) para impulsar el
desarrollo sostenible.
Para la implementación del concepto del Municipio Productivo –
Competitivo, el VPEPP, ha validado los instrumentos para promover la
formulación e implementación de Estrategias de Desarrollo Económico Municipal
(EDEM´s), como instrumentos que complementan y se convierten en el Programa de
Desarrollo Económico del PDM; y como tal la EDEM es una estrategia concertada
entre actores, que orienta la complementariedad entre la Inversión Pública e
Inversión Privada, y que busca la implementación de una visión compartida del
Desarrollo Económico Municipal; por lo tanto contempla e involucra a los
siguientes conceptos:
La Promoción
Económica Municipal:
La entendemos como las acciones planificadas y ejecutadas principalmente,
pero no exclusivamente, por las instituciones del sector público en cooperación
y concertación con los agentes económicos privados, destinada a contribuir al
aumento de la rentabilidad y sostenibilidad de las actividades económicas
incluyendo a las inversiones privadas, a crear las condiciones que permitan el
acceso más equitativo a los mercados para los grupos menos favorecidos en un
municipio, mancomunidad, región o sector de la economía, aprovechando las
condiciones y oportunidades existentes.
El Crecimiento
Económico Municipal y la Competitividad de sus Procesos Productivos:
El crecimiento económico, como uno de los elementos fundamentales del
desarrollo económico, es el resultado de las acciones e inversiones productivas
directas de los actores privados del municipio y, que permite crear las
condiciones de producción y reproducción de la riqueza, el empleo, la
transformación y el incremento de la base productiva del municipio, etc.
De esta manera, los actores privados (empresarios, productores pequeños
y grandes, artesanos, etc.), son los responsables de advertir las
oportunidades, de invertir y arriesgar sus recursos, de importar, adaptar,
desarrollar y utilizar tecnologías, de innovar y competir en los mercados, etc.
y consecuentemente son, los responsables directos del logro del crecimiento y
la competitividad de sus actividades productivas.
NOTAS
1.
.Además de las medidas dictadas en el decreto 21060,
la Nueva Política Económica incluyó una Reforma Tributaria, la reestructuración
de competencias del Ministerio de Finanzas y del Banco Central, el
establecimiento del Sistema Integrado para la Administración Financiera y
Control Gubernamental, el Sistema de Inversión Pública y el inicio de la
privatización de empresas estatales.
2.
UDAPSO, Mapa de la Pobreza
3.
R. Morales: "La Distribución de los Ingresos en
el País", La Paz, 1991.
4.
Base de Datos SISIN sobre PDMs, Viceministerio de
Participación Popular y Fortalecimiento Municipal
5.
SISIN, Viceministerio de Inversión Pública y
Financiamiento Externo
6.
Esto se hace evidente al comparar el comportamiento
histórico de los desembolsos realizados por el FDC y por el FIS
7.
Base de Datos SISIN sobre PDMs, Viceministerio de
Participación Popular y Fortalecimiento Municipal
8.
Arias, 1998.
9.
.Keating, 1995.
