|
"Estar satisfechos con los resultados de nuestros proyectos individuales no es suficiente, ya que los desafíos a los que nos enfrentamos son demasiado grandes. No se trata de diez escuelas, sino de 10.000, no de cinco puentes, sino de 5.000, no de 100 personas, sino de miles de millones. Debemos entender cómo podemos multiplicar los éxitos de estos proyectos, de manera de lograr un efecto de tal magnitud que realmente nos ayude a cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio."
-James D. Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial, en su discurso inaugural de la Conferencia "Ampliar la Escala en la Reducción de la Pobreza, Shangai, China, 25 de mayo de 2004
Descripción general
Para la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) no será suficiente contar con más ayuda, sino será necesario que tal ayuda se utilice de manera más eficiente que en el pasado. Los donantes han empezado a cumplir sus compromisos de aumentar la asistencia para el desarrollo que asumieron en la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo en marzo de 2002. El total neto de la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) se incrementó de US$ 52.300 millones en 2001 a US$ 68.400 millones en 2003. Si bien este aumento nominal de 30% (13% en términos reales debido a la variación de la tasa de interés) es un progreso, sigue estando muy lejos de los montos financieros estimados como necesarios para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por otra parte, estas estimaciones se basan en el supuesto de que la asistencia se utilice de manera eficiente, y de hecho, el mayor financiamiento y la mayor eficiencia son factores indisolubles.
Está tomando forma un nuevo marco para lograr que la asistencia sea más eficiente. Los países en desarrollo están mejorando sus políticas económicas y la gestión de los recursos públicos y tanto los países en desarrollo como los donantes han preparado estrategias más eficientes en su lucha contra la pobreza. Con la ayuda del proceso de los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP), la asistencia se está concentrando de manera más efectiva en los países pobres y en aquellos que cumplieron sus metas. Por otra parte, el apoyo presupuestario a través de préstamos programáticos para los países que cumplieron sus metas ha facilitado la convergencia de la asistencia para el desarrollo con las prioridades de los países, lo que se ve acrecentado por los esfuerzos de los donantes por coordinar sus acciones y vincular mejor el apoyo presupuestario al proceso de análisis de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza y a los ciclos presupuestarios de los propios países. Al mismo tiempo, en la gestión de la ayuda y en las prácticas de implementación, el eje de atención se ha desplazado hacia los resultados. También se ha producido una mayor convergencia entre la asistencia y las estrategias de los países. Sin embargo, para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, es necesario que tanto los donantes como los países en desarrollo avancen mucho más en el temario de la eficiencia de la asistencia.
Mejorar la eficiencia en el tema del desarrollo: políticas, estrategias, selectividad, armonización y resultados
El Acuerdo de Monterrey, además de articular los compromisos de entregar una mayor Asistencia Oficial para el Desarrollo, también "codificó" el llamado por eficiencia en el tema del desarrollo. Este llamado se vio reforzado en julio de 2002, cuando los donantes de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco, la principal fuente de financiamiento concesionario para el desarrollo (esto es, a tasas significativamente menores que las tasas de mercado), exigieron que la reposición de fondos de la 13 AIF dependiera del establecimiento de un sistema de medición basado en resultados para los programas de la AIF.
Políticas e instituciones
Los donantes acordaron en marzo de 2005 a una reposición de fondos de la AIF por valor de $33 millones en nuevos recursos durante los próximos tres años. Esto siguió a pruebas que ponen en evidencia la mejora en las políticas económicas y en las prácticas de gestión de los recursos públicos en muchos países en desarrollo, lo que resulta de buen agüero para lograr una asistencia más eficaz. Por ejemplo, se ha avanzado en los siguientes aspectos:
• Entornos macroeconómicos confiables. Desde los años 1990, el crecimiento del PIB se ha acelerado en muchos países. Los índices promedio anuales de inflación se han reducido a la mitad, llegando a alrededor de 5%. Los saldos fiscales y en cuenta corriente han mejorado y la razón deuda promedio / PIB está en descenso.
• Índices de evaluación institucional y de políticas por país. Junto con los avances en el entorno macroeconómico, se ha producido un fortalecimiento de las políticas públicas y el desempeño institucional en los países. Las Evaluaciones Institucionales y de Políticas por País (CPIA, por su sigla en inglés) del Banco, que examinan la gestión económica, las políticas estructurales, las políticas para la inclusión social y la equidad y la gestión e instituciones del sector público, han establecido que en todos estos aspectos hay una tendencia al alza durante los últimos cinco años. Sin embargo, la gestión del sector público obtuvo la calificación promedio más baja en materia de desempeño, lo que apunta a la necesidad de tomar medidas concertadas. Existen grandes diferencias entre un país y otro y los datos indican que los mayores desafíos se concentran en los países de menores recursos al Sur del Sahara, muchos de los cuales, no obstante, cuentan con marcos de políticas mejorados e instituciones fortalecidas. En África, los países que entre 1996 y 2002 obtuvieron elevadas calificaciones en los Índices CPIA, usualmente crecieron 3 a 4 puntos porcentuales más por año que otros países.
• Gestión del gasto público. El año pasado se informó sobre avances en las medidas para fortalecer los sistemas de gestión del gasto público en países que calificaron para una reducción de la deuda en el marco de la iniciativa para los Países Pobres muy Endeudados (PPME). Los resultados preliminares de una segunda encuesta en el período 2003 a 2004 sugieren que hubo un mejoramiento ulterior.
Las pruebas indican que está mejorando el entorno para la eficacia de la asistencia y que también se ha progresado en la puesta en práctica de medidas para asegurar un mayor crecimiento y la disminución de la pobreza. El ingreso per cápita de los países de la AIF aumentó un 1,9% anual entre 1995 y 2002, una notable mejoría en comparación con el período 1981 a 1994 cuando prácticamente estuvo estancado. El mejoramiento se puede remontar a cambios que se correlacionan positivamente con las tasas de crecimiento: mayor estabilidad política; mayor espacio para los mecanismos de mercado y menos barreras para el comercio internacional; esfuerzos sostenidos para fortalecer la gobernabilidad, aumentar la transparencia y abordar los problemas de corrupción; mayor atención a la gestión del gasto y a las inversiones sociales y de infraestructura primordiales; estrategias de desarrollo mejores y más integrales respaldadas por mayores montos de ayuda externa mejor orientados.
Selectividad
La asistencia se está concentrando más en los países pobres que disponen de buenas políticas, ya que los donantes se han hecho más selectivos. En alrededor de tres cuartas partes de unas 40 organizaciones de ayuda de donantes recientemente encuestadas por el Banco hay una relación positiva entre la asignación de la ayuda y la solidez de las políticas e instituciones del país receptor . Este resultado prometedor demuestra que los donantes pueden centrar su ayuda en los países que tienen a la vez altos niveles de pobreza y una gobernabilidad relativamente buena. Si bien hay grandes fluctuaciones en el enfoque de selectividad que aplican los donantes, la asistencia multilateral en general es más selectiva que la asistencia bilateral y relaciona más las asignaciones con la calidad de las políticas e instituciones.
Armonización
Se ha puesto en marcha un esfuerzo mundial generalizado que implica la cooperación entre los Bancos Multilaterales de Desarrollo (MDB) y los donantes que trabajan juntos en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE y su grupo de trabajo sobre Eficacia de la Asistencia y el Grupo de Estudio sobre Armonización y Ordenamiento. Durante el primer Foro de Alto Nivel sobre Armonización celebrado en Roma en febrero de 2003, la comunidad internacional de donantes se comprometió a ordenar la asistencia en torno a las estrategias y prioridades de los países y a armonizar las políticas, procedimientos y prácticas de los donantes en torno a sistemas fortalecidos de países asociados.
La armonización se refleja en el trabajo analítico conjunto, en la preparación de estrategias de asistencia y marcos orientados a resultados comunes para un país y en el estudio conjunto de la ejecución. La experiencia demuestra que las acciones conjuntas sirven para construir confianza y una base para el diálogo entre los asociados en la tarea del desarrollo, lo que deriva en procedimientos armonizados y en el apoyo organizado alrededor de las prioridades de un país descritas en los DELP, ambos factores que facilitan la dirección de los gobiernos.
El protagonismo de Mozambique en su DELP, con una decidida aceptación de los donantes, derivó en acciones prioritarias, indicadores y limitaciones armonizados y también proporcionó apoyo presupuestario que estuvo en consonancia con los ciclos presupuestarios del país.
En Uganda, el gobierno y los donantes se pusieron de acuerdo sobre las prioridades presupuestarias y en la actualidad los diálogos, seguimiento y evaluación sectoriales están reduciendo la duplicidad y los costos de transacción.
El gobierno de Vietnam cuenta con un programa integral de eficacia en la ayuda que cubre las adquisiciones, los informes financieros, la auditoría y las salvaguardias ambientales y sociales, junto con la formación de consenso sobre el ordenamiento en torno a la estrategia de lucha contra la pobreza del gobierno. Esto se complementa con una práctica integral de formación de la capacidad local de parte de los múltiples donantes. Actualmente se realizan esfuerzos para aplicar algunos de los resultados de este trabajo en áreas como vialidad, mediante proyectos piloto y enfoques sectoriales.
Mientras tanto, los donantes ordenan cada vez más su asistencia en esfuerzos coordinados para apoyar las prioridades del respectivo país. Las acciones recientes de los donantes incluyen:
• En 2004, la Comisión Europea propuso el desarrollo de un marco legal común entre los miembros de la UE para los procedimientos de implementación de la ayuda, una programación multianual más coordinada y la realización de trabajo analítico.
• Después de la reunión de Roma celebrada en febrero de 2003, el grupo Nordic+ formuló un plan de acción conjunta para entregar asistencia más armónica en todos los países donde colaboran estos donantes, además de una atención centrada en alto grado en la ejecución de acciones armonizadas en Zambia. En abril de 2004, el grupo firmó un memorando de acuerdo junto con Alemania, las Naciones Unidas y el Banco Mundial en el tema de lograr una asistencia más eficaz a través de la armonización. En diciembre de 2003, Suecia aprobó una política de desarrollo mundial integrada que toma los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el Acuerdo de Monterrey como su punto de partida y la armonización como uno de sus principios rectores.
• En junio de 2004, las Naciones Unidas establecieron un proceso de programación armonizado entre sus organismos, con la finalidad de entregar una asistencia más eficaz y eficiente de acuerdo con los procesos de planificación nacional y las prioridades reflejadas en las estrategias de lucha contra la pobreza del país y de apoyar los enfoques sectoriales.
El programa orientado a resultados y el papel del Banco
Antes y después del Acuerdo de Monterrey, los bancos de desarrollo multilaterales han estado impulsando el programa orientado a resultados. En la primera Mesa Redonda Internacional sobre Gestión para Obtener Resultados en el Desarrollo (realizada en Roma en febrero de 2003, junto con el Foro de Alto Nivel sobre Armonización), los directores de los organismos de desarrollo se comprometieron a apoyar cambios sistemáticos a través de proyectos de efecto demostrable que converjan con las prioridades del país y los préstamos basados en políticas. También destacaron que la mejor forma de obtener resultados en el respectivo país sería mediante:
• alianzas entre instituciones de desarrollo para armonizar necesidades y recursos
• la autoría del país de sus propias estrategias para la lucha contra la pobreza
• la formación de capacidades estadísticas, de seguimiento y de evaluación en los países en desarrollo.
Por su parte, el Banco Mundial está centrando sus esfuerzos en tres componentes esenciales para la iniciativa orientada a resultados:
• el fortalecimiento de la capacidad de los países
• la racionalización y perfeccionamiento de los procesos internos
• la participación en el esfuerzo mundial de converger en torno a los resultados.
El Banco está trabajando en la simplificación y racionalización de los procesos para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, desde cambios en la gestión de los créditos y los requisitos para la presentación de informes hasta la simplificación de la política de auditoría. También impulsa una iniciativa para cambiar la forma en que el Banco ayuda a los países a desarrollar estrategias sostenibles con resultados posibles de medir.
La Segunda Mesa Redonda sobre Mejoramiento en la Medición, Monitoreo y Gestión para Obtener Resultados en el Desarrollos, realizada en Marrakech, Marruecos, en febrero de 2004, finalizó con un acuerdo sobre un grupo de principios esenciales compartidos por los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los 22 países donantes que se basan en la idea de que los propios países deben administrarlos para obtener resultados en el desarrollo. Específicamente, los principios incluyen: centrar las estrategias y sistemas nacionales en los resultados del país, ajustar los programas de cooperación a los resultados del país, armonizar los informes sobre los resultados, mejorar los sistemas estadísticos y evaluar el desempeño de los organismos de desarrollo.
A pesar de este progreso, las evaluaciones del Marco de Desarrollo Integral y de los marcos de los DELP del Departamento de Evaluación de Operaciones (OED, por su sigla en inglés) del Banco revelan que los donantes aún pueden mejorar sus prácticas de asistencia, especialmente con respecto a la armonización y colaboración. Estas evaluaciones señalan una brecha entre las declaraciones de los donantes sobre las formas de mejorar la entrega de la ayuda y sus acciones.
Como seguimiento al Foro de Roma y la reunión en Marrakech, el Grupo del Banco se unió a 91 países y a otras 25 organizaciones internacionales en París en febrero de 2005 para aprobar la Declaración de París de Eficacia en el Desarrollo. El documento trata de ofrecer una planificación práctica para que la ayuda para el desarrolla pueda proveerse de modo más eficiente y efectivo para cubrir mejor las necesidades de los países en desarrollo. Señalando que se ha realizado auténtico progreso desde las dos reuniones anteriores, el Foro de Alto Nivel de París comprometió no obstante al Grupo del Banco Mundial, naciones donantes, países en desarrollo y organizacines asociadas a una serie de acciones diseñadas para aumentar significativamente la ayuda al desarrollo. Entre los compromisos adquiridos se incluyen los siguientes:
- Los países en desarrollo ejercerán un liderazgo eficaz sobre sus polítcas y estrategias de desarrollo, así como en la coordinación de acciones de desarrollo;
- Los paíeses donantes basarán su apoyo total en la recepción de las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de los países para el desarrollo;
- Los países donantes trabajarán para hacer sus acciones más armónicas, transparentes y colectivametne eficaces.
- Todos los pases gestionarán recursos y mejorarán la toma de decisiones para obtener resultados;
- Los países donantes y en desarrollo se comprometen a rendir cuentas mutuas sobre los resultados del desarrollo.
La reunión de París también tomó una posición de vanguardia cuando los delegados acordaron una lista preliminar de 12 indicadores de resultados y un plan de ejecución, además de metas cuantitativas y específicas para cinco de ellos. Las metas cuantitativas precisas de los otros siete indicadores se detallarán antes de la Cumbre de la ONU para evaluar los objetivos de desarrollo del milenio que tendrá lugar en Nueva York en septiembre.
La reunión puso énfasis en crear capacidades y asegurar la eficacia de la ayuda en los estados frágiles. La Declaración de París también comprometió a los países donantes a tomar "acción concreta y eficaz" para suministrar circulaciones (multianuales) de asistencia más previsibles, delegar más autoridad a personal en terreno, integrar mejor los programas e iniciativas mundiales en los programas más amplios de desarrollo en los países y hacer más para abordar la corrupción y promover la transparencia en la toma de decisiones. Los delegados acordaron que aunque la situación de cada país en desarrollo es única, cada país debe sin embargo "poseer" el proceso de desarrollo y gestionarlo a través de sistemas sostenibles del país.
Otras iniciativas
• A través del Portal del Desarrollo, el Banco y otros asociados en el tema del desarrollo facilitan la utilización de una base de datos común sobre armonización y comparten sus conocimientos y experiencia con los profesionales del desarrollo.
• Una iniciativa de aprendizaje / investigación a distancia de un año para miembros de la comunidad del desarrollo culminó en mayo de 2004 en Shangai, donde el Banco y en Gobierno de China patrocinaron una conferencia sobre Ampliar la Escala en la Lucha contra la Pobreza. La reunión identificó la forma de adoptar programas exitosos y ampliarlos; la forma de capacitar a los pobres para que sean el motor del cambio y no un objeto de caridad y la forma de gestionar programas en el tiempo para obtener resultados que realmente marquen una diferencia.
• Un grupo de trabajo encabezado por François Bourguignon, economista en jefe del Banco, está realizando una serie de evaluaciones sobre el efecto de los programas de alta prioridad, incluida las transferencias condicionadas en efectivo, el mejoramiento de zonas de tugurios y las reformas a los servicios públicos, educación y salud. Estas evaluaciones se almacenarán en una base de datos activa en línea accesible a las autoridades responsables. Esta compilación, y el análisis que la acompaña, generarán "meta-evaluaciones". Estas "evaluaciones de evaluaciones" buscan perfeccionar aún más las metodologías, de manera de lograr mayor precisión cuando se mide el resultado de los programas, lo que a su vez incidirá en aumentar su poder analítico y su capacidad para predecir y entregar resultados.
Última actualización, abril de 2005
Contacto para medios de comunicación:
Christopher Neal (202) 473-7229, e-mail: cneal1@worldbank.org
|
