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De préstamos para fines de ajuste a financiamiento en apoyo de políticas para el desarrollo
Panorama general
- Los préstamos para fines de ajuste han sido uno de los principales instrumentos crediticios del Banco Mundial desde los años ochenta. Con ellos, se han apoyado las reformas en materia de políticas públicas y se ha ayudado a los países a enfrentar las crisis financieras.
- En junio de 2004, los préstamos para fines de ajuste fueron sustituidos por el financiamiento en apoyo de políticas para el desarrollo. Esta nueva política es el fruto de más de dos años de consultas con partes interesadas tales como los gobiernos, los representantes de las comunidades, las organizaciones de la sociedad civil y los representantes del sector privado de todo el mundo.
- En esta nueva política se reconoce el carácter individual y único de la forma en que cada país enfrenta la lucha contra la pobreza, lo cual implica el diseño y la implementación de las políticas a través de sus propias instituciones. El Banco admite que su función es la de prestar asesoría y respaldo a tales programas y que debe dejar en manos del propio país la planificación y ejecución de los programas de lucha contra la pobreza.
- El financiamiento en apoyo de las políticas para el desarrollo no consiste en prescribir recetas detalladas sobre las políticas que debe aplicar un país. Al contrario, el Banco trabajará en conjunto con los países clientes y sus asociados para evaluar la eficacia de las políticas y luego decidir si éstas ameritan recibir el apoyo financiero de la institución.
Descripción general
Durante más de dos décadas, el Banco Mundial ha otorgado préstamos para fines de ajuste con el objetivo de respaldar reformas normativas que ayuden a crear o reponer aquellas condiciones necesarias para el crecimiento y el desarrollo sostenible de un país. El otro instrumento crediticio que utilizaba el Banco, los préstamos para proyectos de inversión, se usan para financiar proyectos específicos, tales como proyectos de obras de infraestructura en transporte y energía y proyectos sociales en salud y educación. El enfoque inicial utilizado en los préstamos para fines de ajuste durante los años ochenta evolucionó desde suplir las necesidades de financiamiento externo (como resultado de déficit insostenibles en la balanza de pago, alto déficit presupuestario o la incapacidad de cubrir los pagos de la deuda extranjera) de aquellos países inmersos en crisis económicas o financieras, hasta ofrecer respaldo sostenido de las reformas en materia de políticas públicas de mediano plazo en los años noventa. El volumen de los préstamos para fines de ajuste fluctuaba de año en año y periódicamente aumentaba para responder a las grandes necesidades de financiamiento externo, en especial durante la crisis financiera del Este Asiático de 1997-1998. En el año fiscal terminado el 30 de junio de 2003, las donaciones, créditos y préstamos para fines de ajuste representaban cerca de la tercera parte del total de los créditos aprobados por el Banco.
El cambio al Financiamiento en apoyo de políticas para el desarrollo refleja la profunda transformación experimentada por la política operacional del Banco, la cual constituye la culminación de más de dos años de consultas con las partes interesadas, tales como gobiernos, representantes de las comunidades, organizaciones de la sociedad civil y representantes del sector privado de todo el mundo. El nuevo marco unifica las políticas correspondientes a toda la gama de instrumentos, incluidos los préstamos para fines de ajuste sectorial, los préstamos de ajuste estructural y los créditos de apoyo para el combate contra la pobreza.
La evolución de la política de financiamiento para fines de ajuste
En un principio, estos préstamos fueron un mecanismo de entrega de apoyo a corto plazo para estabilizar la balanza de pago de los países que buscaban superar una crisis económica que los afligía. Cada vez más, las operaciones fueron dictadas por las prioridades de desarrollo del propio país donde se tomaba en consideración los desafíos económicos, ambientales y sociales. La calidad del financiamiento destinado a políticas públicas mejoró considerablemente en la década de los noventa: cerca del 80% de todas las operaciones de ajuste que se finiquitaron en el año fiscal 2000 tuvieron resultados satisfactorios, en comparación con el 60% registrado a fines de los años ochenta.
Uno de los aspectos más controvertidos del financiamiento destinado a políticas públicas, la condicionalidad, también ha sufrido cambios desde los años ochenta. Las condiciones que regían los préstamos con fines de ajuste vinculaban el apoyo financiero del Banco a la implementación de una serie de medidas y reformas normativas específicas del sector público. Las condiciones en que se otorgaban los préstamos, que se fundaban en los programas de desarrollo del propio país y se consideraban cruciales para la estabilidad económica y social del país, se definían de común acuerdo cuando se negociaba el préstamo. Pero los fondos del préstamo recién se desembolsaban una vez que se cumplían esas condiciones. En fechas más recientes, el Banco comenzó a entregar una parte de su financiamiento para fines de ajuste en la forma de préstamos programáticos para fines de ajuste, en virtud de los cuales los desembolsos se realizaban en función de actividades ya realizadas. Sin embargo, la experiencia demuestra que la condicionalidad sólo resultaba eficaz cuando contaba con el amplio respaldo de todos los interesados, esto es, el gobierno, las autoridades locales y regionales, la sociedad civil y las comunidades.
El nuevo financiamiento destinado a políticas incorporó la necesidad de emprender un proceso de participación y consulta más amplio y se abandonó el carácter preceptivo que caracterizaba al anterior procedimiento. La experiencia del Banco de los últimos 10 a 15 años en cuanto al apoyo vía préstamos para fines de ajuste ha demostrado que las políticas e instituciones eficaces son aquellas que crea el propio país y que difieren de un país a otro y de acuerdo con las circunstancias, aspecto que fue confirmado por los análisis y el intercambio de información al interior y fuera del Banco y también por la información de los clientes, la sociedad civil, el mundo académico y los socios en el tema del desarrollo. El financiamiento destinado a políticas para el desarrollo no entregará un plan maestro para las políticas de un país, sino que más bien hará hincapié en la importancia de que los propios países se sientan identificados con ellas. El Banco trabaja con los países clientes y los socios para evaluar la eficacia de las políticas y decide si ameritan contar con el respaldo financiero de la institución y aunque asesora y entrega su respaldo a tales programas, no los formula ni los impone.
Aspectos ambientales y sociales
La nueva política busca ayudar a los países a encarar las causas estructurales de los problemas económicos y también los síntomas a corto plazo que éstos generan. Muchas de las nuevas operaciones implican cambios estructurales a largo plazo, como el fortalecimiento de las políticas de educación y salud, un mejor entorno para las inversiones y la búsqueda de soluciones para las debilidades en materia de gobernabilidad, gestión del gasto público y responsabilidad financiera pública. A diferencia de la política inicial que no se hacía cargo de los aspectos ambientales y sociales, el nuevo instrumento de políticas incluirá la revisión de los efectos ambientales y sociales.
En este sentido, la nueva política busca asegurar que las reformas no se implementen sin consultar previamente a los interesados y conocer más profundamente sus repercusiones sociales y ambientales.
¿Cómo funciona el financiamiento en apoyo de las políticas para el desarrollo?
Este tipo de financiamiento:
- se aplica en circunstancias especiales (a diferencia de los préstamos sistemáticos para proyectos de inversión que apoyan proyectos de desarrollo);
- entrega a los países acceso expedito a los recursos para ayudarles a fortalecer su economía y acelerar el crecimiento económico; y
- ofrece financiamiento para apoyar un programa de medidas fiscales fundado en las necesidades reales o previstas que resultan de problemas fiscales o de la balanza de pagos.
El impacto en los pobres
El objetivo básico que se persigue con la nueva política es ayudar a los pobres transformando al Banco en un socio más efectivo en el tema del desarrollo y logrando que el financiamiento destinado a políticas se convierta en un instrumento más eficaz para apoyar las estrategias de reducción de la pobreza del propio país.
Si bien la trayectoria del impacto social de los préstamos para fines de ajuste fue irregular durante los años ochenta, mejoró durante los años 1990. Los primeros préstamos de este tipo se destinaron principalmente a corregir las causas de la crisis económica de un país y en ciertas ocasiones, generaron costos sociales de corto plazo. En algunos casos, fue necesario recortar el gasto fiscal para recuperar el equilibrio económico, lo que llevó a disminuir en forma desmesurada el gasto social, en especial en África al sur del Sahara. En otros casos, en particular en países que implementaron con éxito programas de ajuste y generaron crecimiento, las condiciones sociales mejoraron y la pobreza disminuyó.
El futuro
Se espera que la proporción del financiamiento en apoyo de la política de desarrollo siga representando cerca de un tercio de todos los créditos que comprometerá el Banco en el transcurso de los próximos tres años fiscales, con fluctuaciones que se ajustarán a los cambios en las necesidades de los clientes. Es probable que el financiamiento para proyectos de inversión se vea beneficiado a partir de las mejoras en el entorno normativo de los países impulsadas por el financiamiento destinado a políticas para el desarrollo.
Última actualización, abril de 2005
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