Desarrollo urbano: Resultados del sector

Aprovechar la urbanización para estimular el crecimiento y aliviar la pobreza

Abril 14, 2013

Nuestro planeta está atravesando un profundo cambio demográfico con el desplazamiento de la población desde las zonas rurales a las urbanas. Pero si se gestiona correctamente, la urbanización tiene el potencial de aliviar la pobreza y estimular la prosperidad y el crecimiento económico. Casi el 80% del producto interno bruto (PIB) mundial se genera en las ciudades. Más importante aún, ningún país ha alcanzado la condición de ingreso mediano sin industrialización y urbanización y ninguno ha llegado a la categoría de ingreso alto sin tener urbes dinámicas, las cuales son centros de innovación, emprendimiento y cultura. En apoyo del desarrollo urbano sostenible, el Banco Mundial ha aumentado considerablemente los proyectos y los fondos destinados a esta área en las últimas décadas, ayudando a los países a mejorar la calidad de vida de los habitantes de las ciudades.
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2,5 millones

de residentes de renta baja se beneficiarion de mejoras urbanas en Viet Nam

Desafío

Las proyecciones indican que los actuales 3.500 millones de residentes urbanos llegarán a ser 5.000 millones en 2030; para entonces, dos terceras partes de la población mundial vivirán en las ciudades. El 90% de este crecimiento tiene lugar en los países en desarrollo, donde alrededor de 5 millones de personas emigran a las urbes todos los meses en busca de trabajo y mejor acceso a servicios.

Esta rápida urbanización está aumentando la demanda de prestaciones básicas, infraestructura, tierra y vivienda asequible. Se trata de necesidades que deben satisfacerse, especialmente para los casi 1.000 millones de pobres en las zonas urbanas, muchos de los cuales viven en asentamientos informales con escaso acceso a servicios.

Las ciudades deben desarrollar capacidad de adaptación debido a su vulnerabilidad a fenómenos climáticos extremos y otros peligros naturales. Por ejemplo, casi 500 millones de residentes urbanos se ubican en zonas costeras, situación que los deja más expuestos a tormentas y al aumento del nivel del mar. A fines de este siglo, es probable que el mundo se haya calentado en alrededor de 4°C y se prevé que los correspondientes impactos del cambio climático empeorarán muchas de las actuales fragilidades de las ciudades. En ellas, los pobres son los más indefensos y, además de tener escasa capacidad de adaptación, suelen instalarse en los lugares más desprotegidos.

Las urbes son fundamentales para lograr un crecimiento ecológico sostenible e inclusivo. El 52% de la población mundial vive en ciudades y estas ocupan el 2% de la superficie de la Tierra, consumen el 75% de los recursos mundiales y son responsables de hasta el 80% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero. No obstante, ciudades más densas y eficientes en términos de energía, con servicios de transporte integrados y un bueno uso del suelo pueden generar beneficios económicos, ambientales y sociales, incluida una mayor movilidad y accesibilidad a los servicios, viviendas y empleos, y mejor calidad del aire y de vida.

En ese contexto, se requiere tomar medidas inmediatas y cualquier retraso es costoso. La estructura física de las ciudades –edificios e infraestructura– dura décadas o más, por lo tanto, conseguir las soluciones “adecuadas” no solo es importante para garantizar el funcionamiento actual de una ciudad, sino también para que las futuras generaciones tengan bases sostenibles sobre las cuales cimentar su ulterior desarrollo. 

Solución

El Banco Mundial está respondiendo a los desafíos que plantea la urbanización en diversos niveles. Su trabajo en el área se enmarca en su estrategia de desarrollo urbano y se organiza en torno a cinco líneas de acción: gestión, financiamiento y administración de ciudades; pobreza urbana y mejoramiento de barrios marginales; ciudades y crecimiento económico;  planificación, vivienda y tierras urbanas, y gestión urbana y de desastres, y cambio climático.

Dichas líneas de actividad se concentran particularmente en la descentralización del gobierno (que implica delegar el control de los recursos en los niveles que están más cerca de los lugares donde existen desafíos urbanos); la proyección y preparación para el crecimiento urbano (como la base para facilitar más suelos urbanos y viviendas asequibles y reformar los reglamentos y evitar la formación de barrios de tugurios), y la ayuda a las ciudades para que sean resilientes y se adapten al cambio climático. Las iniciativas clave en esta área son:

El Examen de urbanización proporciona sólidos diagnósticos y un marco de políticas sostenibles (para que las autoridades urbanas evalúen los desafíos que enfrentan en este ámbito) y sustenta las respuestas en materia de políticas sobre la ubicación y los tipos de infraestructura para conectar las ciudades y a estas con los mercados mundiales. A la fecha, dichos análisis se han realizado en 15 países, entre ellos Brasil (i), China (i), Colombia (i), India (i), Indonesia (i) y Viet Nam (i). Otros estudios se están iniciando en Nigeria, Ghana y Filipinas.

La Plataforma de conocimientos sobre urbanización (i) apunta a crear una comunidad de práctica mundial sobre el tema y representa a una red de más de 70 organizaciones asociadas. Esta suministra una herramienta para el intercambio de conocimientos globales y el aprendizaje entre autoridades a cargo de formular políticas y profesionales.

Una iniciativa mundial sobre gestión de desechos sólidos está forjando la cooperación entre varios asociados con el fin de trabajar a nivel de ciudades. El proceso incluye un enfoque decidido en los beneficios concomitantes para reducir los contaminantes climáticos de corta duración (SLCP, por sus siglas en inglés), específicamente las emisiones de metano provenientes de los residuos sólidos. A fin de abordar la falta crónica de financiamiento para operaciones relacionadas con la gestión de desechos sólidos en los países en desarrollo, el Banco también entrega recursos a cambio de resultados y aplica enfoques basados en los resultados.

Por otra parte, muchas iniciativas urbanas se fundan ahora en los resultados de evaluaciones anteriores que indican que los proyectos del Banco Mundial son más eficientes y eficaces cuando se aplican “al por mayor”, esto es, se implementan simultáneamente en diversas ciudades, y no “al por menor” o en una sola urbe específica. Por ejemplo, los proyectos de desarrollo municipal ejecutados al mismo tiempo en varias ciudades han producido buenos resultados gracias a la posibilidad de repartir los riesgos entre los municipios, estimular la eficiencia mediante la competencia por los recursos escasos, permitir que más ciudades accedan a asistencia siempre y cuando cumplan ciertos criterios, y crear economías de escala en la formación de capacidades y el desarrollo institucional entre los funcionarios municipales.

 

A principios de 2012, el Banco Mundial otorgó un préstamo de US$ 213 millones a Sri Lanka en apoyo de la campaña del gobierno para transformar la ciudad de Colombo en un centro competitivo el año 2016.  Vea video en inglés.

Resultados

A continuación, se muestran algunos ejemplos de proyectos ejecutados con el apoyo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF):

En Bangladesh, el Proyecto de Servicios Municipales (i) (1999-2012; US$205,6 millones; AIF) mejoró el entorno urbano, la infraestructura y la prestación de servicios en algunos municipios mediante: 1) el fortalecimiento de la capacidad institucional de las ciudades para planificar, financiar, implementar, operar y mantener servicios de infraestructura urbana de manera eficiente y sostenible; 2) el mejoramiento de la asignación de recursos y la disciplina fiscal a través de la creación y operación de un fondo de desarrollo municipal, y 3) el financiamiento de infraestructura y servicios urbanos esenciales para reducir la pobreza urbana y mejorar las condiciones ambientales de las comunidades que viven en las ciudades. Las inversiones incluyeron la construcción de 1.381 kilómetros de caminos urbanos, 11 terminales de buses y camiones, 24.960 farolas de alumbrado público, 230 mercados aptos como comedores, 287 vehículos recolectores de desechos sólidos, 260 drenajes y 173 cañerías de abastecimiento de agua, además de obras de recuperación de daños provocados por las inundaciones en aproximadamente 350 municipios.

En Macedonia, los ciudadanos de los municipios que forman parte del Proyecto de Mejoramiento de Servicios Municipales de Macedonia (i) (2009-2017, US$75 millones) se han beneficiado con la mejor calidad de las prestaciones municipales, mientras los gobiernos locales han ahorrado costos y generado ingresos adicionales, lo que a su vez ha permitido invertir más en servicios e infraestructura urbana. En Skopje, por ejemplo, los 17 nuevos camiones recolectores de basura y los 60.000 contenedores estandarizados para desechos redujeron los costos de operación y mantenimiento y al mismo tiempo ampliaron la cobertura del servicio a 11.500 hogares adicionales. Gracias a ello, la recolección de desechos es más frecuente y confiable y ha beneficiado a 55.200 familias. En Kočani, 11.615 personas disfrutan ahora de agua potable las 24 horas del día y, por primera vez, los ciudadanos de Bogdanci tienen un 100% de cobertura en alumbrado público. Además, el reemplazo de bombillas de mercurio obsoletas con otras más modernas y eficientes redujo en 10% los costos de electricidad para el municipio. En general, el 40% de las municipalidades participantes ha mejorado su desempeño financiero, lo cual se refleja en mayores ingresos y/o menores costos como resultado de los subproyectos finalizados. 

En Brasil, el Préstamo Programático para el Crecimiento Sostenible y Equitativo: Reforma del Sector de la Vivienda (i) (2005-06; US$502,5 millones), junto con un préstamo de asistencia técnica (2006-2010; US$1,3 millones), apoyaron al Gobierno en diversas áreas del sector y en las reformas a las políticas de desarrollo. La iniciativa también ayudó al Gobierno en el diseño de su Plan Nacional de Viviendas y en la creación de una institución sólida, el Ministerio de Ciudades, para impulsar reformas. De ese modo, sentó las bases normativas, reglamentarias e institucionales para la creación de dos programas gubernamentales. El primero denominado Minha Casa Minha Vida (Mi casa, mi vida), cuya primera fase (US$15.000 millones) se lanzó en 2009, hasta diciembre de 2012 ha entregado 1 millón de nuevas viviendas para familias de ingresos bajos. La segunda etapa (US$35.000 millones) se inició en 2011 con el objetivo de permitir la adjudicación de otros 2 millones de nuevas unidades habitacionales para 2014. La segunda iniciativa llamada Programa de Aceleración del Crecimiento – Urbanización (PAC), cuya primera fase (2007-2010) tuvo un costo de 15.000 millones de reales brasileños o US$7.000 millones, ayudó a mejorar la infraestructura social e urbana en asentamientos informales, mientras que la segunda fase (US$30.000 millones) está actualmente en ejecución. A la fecha, PAC ha asistido a 1.818.449 familias. El número de municipios que implementaron programas de regularización municipal aumentó de 65 en 2005 y 387 en 2009 a 1.744 en 2012. El Programa del Sector de la Vivienda también respaldó la introducción del instrumento de escritura de fideicomiso, que contribuyó a promover el alza en el valor de las hipotecas de las casas nuevas y las ya existentes desde 5.400 millones de reales brasileños en 2004 a 66.100 millones en 2012.

En Marruecos, el préstamo para políticas de desarrollo (i) (DPL, por sus siglas en inglés) en materia de desechos sólidos fue una novedosa iniciativa que se concentró en mejorar la gestión municipal de los residuos sólidos (SWM, por sus siglas en inglés) mediante operaciones de financiamiento para políticas de desarrollo y acompañó la transformación de este sector desde un enfoque en la limpieza de las ciudades hacia consideraciones más amplias de sostenibilidad social, ambiental y económica. La novedad del proyecto radica en que incentiva a los municipios a establecer sistemas de SWM modernos e integrados. Este programa, apoyado por el Banco Mundial, contribuyó a fortalecer la política sectorial y dar el marco reglamentario necesario para sentar las bases de sistemas integrados y asequibles de gestión municipal de los desechos sólidos. Algunos de los resultados fueron: a) el 66% de la población urbana se benefició de servicios de recolección profesionales, en comparación con menos del 40% antes del proyecto; b) un aumento de 32% en la eliminación de basura en rellenos sanitarios, en comparación con un bajo 10% en 2008; c) el cierre o rehabilitación de 21 vertederos al aire libre; d) un alza del impuesto de servicios municipales, de 1,4 millones de dírhams marroquíes en 2008 a 2,6 millones en 2011; e) la creación de la Comisión Nacional de SWM a cargo de coordinar las políticas sectoriales y medidas estatales en el marco de un programa nacional de 15 años de gestión de los desechos sólidos; f) un sistema de evaluación de impacto ambiental (EIA) en pleno funcionamiento y coherente con las buenas prácticas internacionales, y g) el desarrollo de un programa de financiamiento de las emisiones de carbono (i) en el marco del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL), que tiene el potencial de generar ingresos a partir de los 6 millones de toneladas de CO2 equivalente para 2020.

El experto en desarrollo urbano Dean Cira del Banco Mundial responde a las preguntas enviadas a través de medios de comunicación social sobre los beneficios y los retos que plantea la rápida urbanización en los países en desarrollo. Vea video en inglés.

Viet Nam. El Proyecto de Mejoramiento Urbano en Viet Nam (i), (2004-2014; US$382,4 millones; AIF) mejoró las condiciones de vida y ambientales de los pobres de cuatro grandes ciudades: Ho Chi Minh, Can Tho, Hai Phong y Nam Dinh. La iniciativa implica el mejoramiento de la infraestructura y la entrega de préstamos para vivienda asequibles para mujeres que viven en zonas de ingresos bajos. Hasta agosto de 2012, el remozamiento de los vecindarios había beneficiado directamente a más de 2,5 millones de residentes pobres, mientras que las mejoras en infraestructura primaria favorecerán a otros 2 millones. Alrededor de 60.000 mujeres han logrado tener mejores viviendas y otras 35.000 recibieron préstamos para generar ingresos. Las tasas de reembolso son de casi el 100%. El proyecto introdujo un nuevo enfoque participativo para trabajar con las comunidades en las etapas de planificación, diseño e implementación, además de aportes en efectivo y en especie. El éxito de esta iniciativa estimuló al Gobierno a desarrollar el Programa Nacional de Mejoramiento Urbano (NUUP, por sus siglas en inglés), aprobado por el primer ministro en 2009. En el marco del NUUP, la AIF autorizó un segundo Proyecto de Mejoramiento Urbano para la Región del Delta del Mekong (US$292 millones), que comenzó a ejecutarse en agosto de 2012.

Contribución del Grupo del Banco Mundial

La cartera del Banco en esta área se ha ampliado de manera considerable en el tiempo: los compromisos de la AIF en el tema del desarrollo urbano casi se triplicaron de un promedio anual de US$560 millones durante los ejercicios de 2003-07 a US$1.560 millones en el periodo 2008-2012. En esos mismos lapsos, los compromisos del BIRF casi se duplicaron, con el aumento del monto promedio anual de US$1.310 millones a US$2.580 millones. Dicho financiamiento destinado específicamente al desarrollo urbano también ha crecido como porcentaje del total de los nuevos compromisos de la AIF, de 5,9% en los ejercicios de 2003-07 a 10,9% en los ejercicios de 2008-2012. 

El financiamiento para inversiones se debe destinar a servicios básicos, vivienda, infraestructura, mejoramiento de barrios marginales, buen gobierno municipal, mejoras ambientales y adaptación, y desarrollo económico local que incluye patrimonio cultural. También ha aumentado la asistencia técnica y el trabajo analítico, incluido el que se realiza a través del Instituto del Banco Mundial (WBI), donde el Programa de Urbanismo ayuda a formar capacidades de los clientes en materia de desarrollo urbano.

Asociados

Muchos proyectos de desarrollo urbano se financian e implementan en colaboración con organizaciones asociadas, entre ellas la Agencia Francesa de Desarrollo (i) (AFD), el Organismo Australiano de Desarrollo Internacional (i) (AusAID), el Programa de Colaboración Urbana para el Fortalecimiento de los Gobiernos Locales en Europa Sudoriental entre Austria y el Banco Mundial, el Programa de Colaboración entre el Banco y los Países Bajos (BNPP, por sus siglas en inglés), la Alianza de las Ciudades (i), los fondos de inversión en el clima (i), el Organismo Alemán de Cooperación Internacional (i) (GIZ, por sus siglas en alemán), el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (i), el Fondo para Haití, el Fondo para la Formulación de Políticas y el Perfeccionamiento de los Recursos Humanos de Japón (PHRD, por sus siglas en inglés), el Banco Alemán de Desarrollo (i) (KfW), el Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes (MDTF, por sus siglas en inglés) para el Desarrollo Urbano Sostenible y el Fondo Fiduciario de España para América Latina y el Caribe (SFLAC, por sus siglas en inglés).

El programa de trabajo conjunto entre la Alianza de las Ciudades, el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-HABITAT) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) apunta a ayudar a las ciudades a enfrentar los desafíos del cambio climático capturando el conocimiento actual sobre el tema y respaldar a las autoridades locales y nacionales para que incorporen las medidas de adaptación y mitigación a su planificación urbana. En el marco de la Plataforma de conocimientos sobre urbanización, el Banco Mundial ha interactuado con más de 70 organizaciones que abarcan desde centros académicos y la sociedad civil hasta el sector público y privado, incluidos los gobiernos nacionales y municipales, con el fin de crear una red global de intercambio de conocimientos sobre temas de urbanismo.

Próximos pasos

El Banco Mundial se está concentrando en diversas iniciativas destinadas a abordar los desafíos del desarrollo asociados con la urbanización:

  • En relación con el ambiente urbano y la capacidad de adaptación, el Banco está aprovechando los programas de trabajo en curso sobre gestión de riesgos de desastre y ciudades y cambio climático con el fin de reunir los conocimientos y experiencia técnica sobre desastres y adaptación al cambio climático. Las áreas más importantes en las que se concentra la atención incluyen evaluaciones de riesgos urbanos y métricas estandarizadas para apoyar las decisiones e inversiones en las ciudades con el objetivo de aumentar la resiliencia urbana. 
  • En materia de tierras urbanas, vivienda y planificación, el Banco está desarrollando diagnósticos y asesoría práctica sobre políticas a fin de ayudar a las autoridades a encontrar soluciones basadas en pruebas para proveer tierras urbanas y viviendas asequibles a los miles de millones de personas que se trasladarán a las ciudades en las próximas décadas, y para reformar los reglamentos con el objetivo de evitar la instalación de barrios marginales.
  • En cuanto a ciudades y crecimiento económico, la institución está trabajando con los gobiernos nacionales y municipales para aprovechar los beneficios de la densidad y las economías de concentración. El marco de políticas de urbanización sostenibles formuladas en los exámenes de urbanización, por ejemplo, apoyan las prioridades de políticas e inversión para mejorar el aporte de la urbanización y de las ciudades al desarrollo económico.

El Banco también se asoció con instituciones externas para participar en actividades de intercambio de conocimientos y formación de capacidades en áreas que incluyen planificación estratégica metropolitana, finanzas y gobierno municipal, prestación de servicios urbanos, y ciudades seguras y con capacidad de adaptación. Al reconocer la necesidad de contar con datos de libre acceso sobre ciudades, que sean a la vez confiables y comparables a nivel mundial, el Banco está abogando por una plataforma de datos abiertos de este tema. Esta instancia mejorará la “interoperabilidad” de dicha información y permitirá fijar puntos de referencia entre regiones. Otros factores que ayudarán a abordar los desafíos que enfrentan las urbes son las soluciones inteligentes e innovadoras, como el uso de herramientas de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) para mejorar la gestión de gobierno y la prestación de servicios mediante la participación ciudadana facilitada por la tecnología.

Beneficiarios

"Antes de que se reconstruyera el camino, nos demorábamos mucho tiempo en los viajes. Cuando iba al mercado a comprar cosas para mi negocio, mi automóvil se averiaba a menudo debido a los baches en las rutas. Esto afectaba mucho mi presupuesto familiar. Ahora el auto no falla tanto y un viaje de media hora se redujo a 10 minutos”. -- Grigol Berishvili, propietario de tienda, Tiflis, capital de Georgia (Segundo Proyecto de Descentralización y Desarrollo Municipal).