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Reseña de resultadosEnero 18, 2023

Fortalecimiento de la resiliencia fiscal y financiera frente a los desastres naturales en Panamá

The World Bank

Centro de Operaciones de Emergencias Nacional (COE) de Panamá

Banco Mundial

Panamá ha implementado reformas cruciales orientadas a mejorar su capacidad técnica e institucional para gestionar el riesgo de desastres causados por peligros naturales y relacionados con la salud. Las reformas promovieron un marcado aumento de la capacidad del país en materia de reducción del riesgo de desastres; la adopción de medidas prioritarias específicas dirigidas a dicha reducción por parte de ministerios y organismos gubernamentales, y la formulación de un conjunto integral y más sólido de políticas e instrumentos de protección financiera para enfrentar los desastres en el futuro.

La perspectiva del cliente

“Nuestro objetivo es garantizar los recursos necesarios para mitigar los riesgos derivados de la pandemia COVID-19, principalmente en necesidades de salud, seguridad social, alimentación, preservación de empleos y generación de nuevas capacidades productivas".

Jorge Almengor, viceministro de Finanzas, MEF

Desafío

La ubicación geográfica de Panamá lo expone a eventos causados por múltiples peligros que son cada vez más frecuentes e intensos, entre ellos terremotos, tsunamis, epidemias, fenómenos climáticos e inundaciones costeras, y plantean grandes desafíos para el desarrollo sostenible y resiliente del país y para sus esfuerzos dirigidos a reducir la pobreza. Estos eventos afectan la economía de Panamá y su capacidad para promover el crecimiento sostenible y el desarrollo resiliente. Por ejemplo, el fenómeno causado por la oscilación meridional y El Niño (ENSO) durante la estación de sequía de 2015 y 2016 ocasionó pérdidas económicas por un valor aproximado de USD 72 millones en el sector agrícola y de USD 40 millones en los ingresos del Canal de Panamá. En el primer semestre de 2019, la sequía ocasionada por El Niño generó pérdidas económicas por un valor aproximado de USD 15 millones en los ingresos del Canal, así como una pérdida importante de cultivos y una disminución alarmante de los recursos de agua dulce. En 2020, el huracán Eta, si bien no tocó tierra en Panamá, causó lluvias torrenciales, inundaciones y deslizamientos de tierra, que provocaron muertes, desplazamientos y pérdidas agrícolas por un total de USD 11 millones. Además, se prevé que los eventos causados por múltiples peligros aumentarán en la cuenca del río Tocumen, en el extremo oriental de Ciudad de Panamá, donde está situada gran parte de la infraestructura clave del país. 

Enfoque

La operación de préstamo para políticas de desarrollo (PPD) con opción de giro diferido en caso de catástrofe (CAT-DDO) concertada con Panamá tenía por objetivo respaldar los esfuerzos del Gobierno para fortalecer el marco institucional y jurídico del país con el propósito de promover la reducción de riesgos y disminuir su vulnerabilidad fiscal y física a los desastres en sectores clave. El Banco Mundial prestó apoyó al Ministerio de Economía y Finanzas y a diversas instituciones públicas para la implementación de un programa de políticas integral y multisectorial orientado a mejorar su capacidad para gestionar el riesgo de desastres. A través del PPD con CAT-DDO, se proporcionó financiamiento para contingencias sumamente necesario para la respuesta del Gobierno a dos peligros diferentes: la sequía generada por El Niño en 2015-16 y la emergencia causada por la COVID-19. Más importante aún, también se sentaron bases sólidas para el programa de gestión del riesgo de desastres (GRD) del país. El apoyo proporcionado respaldó la actualización del marco de políticas de GRD a través de la sanción de la política nacional de GRD, la elaboración de un instrumento de planificación para implementar con eficacia dicha política, y la adopción de un marco para la gestión financiera del riesgo de desastres que incluye financiamiento para contingencias, productos de seguros y un fondo nacional para emergencias.

Por lo tanto, el fortalecimiento de la capacidad del país para gestionar estos riesgos, mediante la integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas nacionales en materia de desarrollo y planificación reviste vital importancia para los esfuerzos de Panamá en favor del desarrollo sostenible y resiliente y la reducción de la pobreza.  

200.000

Se activaron protocolos de respuesta de emergencia para el metro de Ciudad de Panamá, en el que se trasladan 200.000 personas cada día en promedio.

Resultados

Por medio de la CAT-DDO, se respaldaron las necesidades de Panamá de mejorar constantemente su capacidad y de adaptar rápidamente su gestión fiscal y de políticas para responder a los desastres, como se señaló en el marco de alianza con el país (MAP) de 2015-2021. Durante los 10 años de su período de ejecución, la operación generó resultados importantes, entre ellos:

  • Se incorporaron directrices sobre criterios de riesgo en el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP) en 2012, lo que implica que todas las nuevas propuestas de proyectos de infraestructura pública deben cumplir ciertos criterios de sostenibilidad y resiliencia ante desastres, con énfasis en la incorporación de cuestiones relativas a la reducción del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático, de manera prospectiva y correctiva, en la etapa previa a la inversión de todos los nuevos proyectos de infraestructura pública, así como en la mejora de la supervisión de las obras durante la ejecución.
  • Se elaboró un programa de gestión financiera de la GRD, que permitió al Gobierno: a) mantener una sólida posición financiera a nivel nacional, la que es imprescindible para respaldar las necesidades de rehabilitación y reconstrucción a largo plazo, y b) desarrollar mecanismos de financiamiento accesibles y eficaces en función de los costos para contar con liquidez inmediata en casos de desastres y así poder atender rápidamente las necesidades de los habitantes de las comunidades afectadas.
  • La utilización adecuada del financiamiento para contingencias suministrado permitió reducir la necesidad del Gobierno de depender de reasignaciones presupuestarias no previstas y contribuyó a evitar alteraciones de los programas económicos y de protección social orientados a abordar las necesidades de los grupos y las comunidades vulnerables. 

La CAT-DDO proporcionó apoyo a la población más vulnerable del país pues contribuyó a la adopción de mecanismos para aumentar la resiliencia fiscal del Gobierno y su capacidad para movilizar recursos tras un desastre. Durante los 10 años en que se ejecutó la CAT-DDO (2011-2021), se lograron los siguientes resultados:

  • El 100 % de las inversiones públicas y los procesos de priorización incluyeron cuestiones relativas a la GRD o la adaptación al cambio climático.
  • En seis provincias, incluida Panamá, se actualizaron los protocolos de preparación y respuesta ante desastres.
  • Se elaboraron protocolos de respuesta de emergencia para el metro de Ciudad de Panamá, en el que se trasladan, en promedio, 200 000 personas cada día.
  • Seis ministerios llevaron a cabo importantes medidas prioritarias en el área de reducción del riesgo de desastres, entre ellas: a) se creó un código presupuestario específico para la GRD dentro del presupuesto nacional a fin de identificar y supervisar las propuestas de inversión y encauzar los recursos hacia iniciativas de GRD ex-ante, y b) se actualizó la política nacional en materia de gestión integrada de los recursos hídricos.
  • Se activaron 41 millones de dólares para ayudar al Gobierno a financiar la respuesta a la crisis de salud pública ocasionada por la COVID-19. La liquidez proporcionada fue fundamental para reducir la necesidad del Gobierno de reasignar los fondos de los programas sociales existentes. Asimismo, el diálogo sobre políticas de GRD relacionado con la operación contribuyó a crear condiciones propicias para una respuesta de emergencia multisectorial, inclusiva y bien coordinada. Como resultado de este diálogo, el Gobierno solicitó tres operaciones nuevas para cubrir las necesidades financieras previstas a mediano y largo plazo: a) un préstamo de emergencia por valor de USD 20 millones en el marco del mecanismo de desembolso rápido para la COVID-19; b) una operación de PPD por valor de USD 300 millones para respaldar el programa de recuperación posterior a la pandemia, y c) un segundo PPD con CAT-DDO por USD 100 millones.
  • Se desembolsaron USD 25 millones para capitalizar parcialmente un fondo de emergencia, con el objetivo de financiar intervenciones urgentes en materia de abastecimiento de agua en las zonas más afectadas por la sequía causada por El Niño en 2015-16.

Contribución del Grupo Banco Mundial

El Banco Mundial, a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (AIF),  proporcionó un total de USD 66 millones para contribuir al financiamiento del proyecto. Además, se proporcionó asistencia técnica por valor de USD 300 000 con financiamiento de un fondo fiduciario (Fortalecimiento de la Capacidad de Financiamiento del Riesgo de Desastres en los países de América Central [TF0A1413]) durante los últimos cinco años de ejecución del proyecto. Dicha asistencia ofreció apoyo crucial para la implementación del marco estratégico de financiamiento del riesgo de desastres de Panamá, establecido con el objeto de integrar la protección financiera contra los eventos catastróficos desencadenados por peligros naturales concretos y las emergencias relacionadas con la salud pública.

Colaboradores

El principal asociado a cargo de la ejecución fue el Ministerio de Economías y Finanzas, en cuya órbita se creó la Dirección de Inversiones, Concesiones y Riesgos del Estado para gestionar el diálogo sobre políticas de GRD entre los diversos actores, incluido el Banco Mundial y otros organismos pertinentes del Gobierno, como el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MIVIOT) y el Ministerio de Ambiente (MIAMBIENTE). Asimismo, el Banco Mundial colaboró con los Gobiernos locales, los medios académicos y la sociedad civil para mejorar el diseño de esta operación.

Mirando hacia el futuro 

Algunas áreas respaldadas en el marco de la primera CAT-DDO recibieron apoyo a través de una segunda CAT-DDO. Específicamente, la segunda CAT-DDO para Panamá, en ejecución, ha contribuido a la promoción y adopción de reformas históricas clave en el país, entre ellas la consolidación del marco institucional para gestionar y responder al impacto del riesgo climático y el riesgo de desastres en el contexto posterior a la COVID-19, la mejora del proceso de identificación de los riesgos climáticos y la evaluación del riesgo de desastres, y el fortalecimiento de las capacidades y el desarrollo de las responsabilidades territoriales relacionadas con la gestión del riesgo de desastres.   

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