Programa de Respuesta a la Crisis Mundial de los Alimentos

Respuestas rápidas para facilitar soluciones a largo plazo

Abril 11, 2013

El Banco Mundial enfrentó la crisis de los precios de los alimentos de principios de 2008 con el Programa de Respuesta a la Crisis Mundial de los Alimentos (GFRP, por sus siglas en inglés), que combina financiamiento por vía expedita del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF) con donaciones de fondos fiduciarios para enfrentar los efectos directos y, al mismo tiempo, estimular políticas agrícolas que generen capacidad de adaptación en el futuro. Actualmente, los recursos del GFRP permiten financiar operaciones por US$1.600 millones destinadas a 66 millones de personas vulnerables en 49 países, la mayoría de ellas en África.
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66 millones

de personas vulnerables en 49 países, la mayoría de ellas en África, se beneficiaron de los recursos del Programa de Respuesta a la Crisis Mundial de los Alimentos

Desafío

A mediados de 2008, el mundo experimentó alzas abruptas en los principales precios de los alimentos. El índice respectivo del Banco Mundial aumentó en 60% en unos pocos meses (Gráfico 1). El valor internacional del maíz, el arroz y el trigo subió 70%, 180% y 120%, respectivamente, en comparación con mediados de 2007. Estos incrementos fueron inesperados y tuvieron gran impacto en los países en desarrollo. Según estimaciones del Banco, 105 millones de personas continuaron en la pobreza o se volvieron pobres en los países de ingreso bajo por este motivo.

Después de 2008, los precios mundiales de los alimentos aumentaron en dos ocasiones: la primera de ellas a principios de 2011. El Índice de precios de los alimentos del Banco Mundial, tras la caída de 30% desde mediados de 2008 hasta la misma fecha en 2010, repuntó considerablemente y volvió a alcanzar su punto máximo de 2008 en febrero de 2011 (Gráfico 1). La segunda ocasión fue a mediados de 2012. Esta vez, el índice del Banco subió 14% entre enero y agosto de 2012, debido a que los precios mundiales del maíz alcanzaron un máximo histórico en julio de 2012, superando los valores de 2008 y 2011, con alzas de 45% en un solo mes (desde mediados de junio de 2012).

Estas últimas dos alzas en los precios tuvieron también efectos negativos para los países en desarrollo, pero, en general, el impacto ha sido menor que en 2008. Esta situación se debió en gran parte a que muchos de estos países incrementaron su producción de cereales desde 2008 y redujeron los costos totales de sus importaciones, y también a que los precios del combustible y de los fertilizantes eran inferiores a los de 2008. Además, los países aprendieron la lección a partir de la respuesta a la primera crisis de los alimentos y reaccionaron con mayor rapidez a los últimos aumentos. Se estima que la carestía de los alimentos en 2011 afectó a entre 40 y 44 millones de personas en los países de ingreso bajo y mediano.

Las alzas generales de los precios agrícolas que perduran en el tiempo ponen de relieve las debilidades estructurales del sistema mundial de abastecimiento alimentario. Valores más altos a nivel mundial y la volatilidad de dichos precios se han convertido en un fenómeno de largo plazo, según análisis recientes realizados en el Informe de primavera 2011 del Comité para el Desarrollo, el Informe conjunto de las organizaciones internacionales para el Grupo de los Veinte (G-20) y el Informe sobre seguimiento mundial 2012 del Banco Mundial. Es probable que en el futuro inmediato se mantengan tanto los aumentos como la volatilidad de los precios, con una constante incertidumbre por el lado de la oferta, incluidos bajos niveles permanentes en las existencias de cereales, en contraposición con el incremento proyectado de la demanda y la baja capacidad de respuesta inherente a las crisis del sistema alimentario mundial. Dada su extensión, este fenómeno exige asimismo una respuesta de más largo plazo.

Solución

En 2008, parecía que retornaba una era de crisis alimentarias con reminiscencias de lo acontecido en las décadas de 1960 y 1970, situación que impulsó a los clientes a solicitar apoyo financiero de rápido desembolso y asistencia urgente en materia de políticas para hacer frente a la crisis de los precios de los alimentos sin crear más problemas en el futuro. Ello llevó al Banco Mundial a crear el GFRP, iniciativa que ofreció a los países alternativas a las políticas de respuesta a las emergencias alimentarias de los años setenta, muchas de las cuales involucraban cierre de fronteras, intervención estatal en los mercados de los alimentos e insumos y otras. Dichas medidas perduraron mucho tiempo, incluso después de mediados de la década de 1970, y desalentaron durante muchos años tanto a los pequeños agricultores como a las grandes inversiones agrícolas privadas. En 2008, los esfuerzos inmediatos del GFRP incluyeron impulsar la protección social, reforzar el espacio fiscal de los países afectados y mantener la producción de alimentos a corto y mediano plazo, con recursos no reembolsables destinados a las naciones más pobres y vulnerables. Con el tiempo, las necesidades de los países cambiaron y se hizo más importante lograr la resiliencia de los sistemas de producción de alimentos y protección social a los cambios en las circunstancias y, de este modo, la naturaleza de las donaciones del GFRP evolucionó paulatinamente para satisfacer estas demandas. A medida que se aprendieron lecciones importantes, estas se integraron en las actividades de asistencia a largo plazo del Banco en materia de agricultura y seguridad alimentaria, tal como se destaca en el rápido aumento del financiamiento habitual para fines agrícolas de la institución y el apoyo a largo plazo de los fondos fiduciarios destinados a la alimentación.

Sobre la base de la experiencia del Banco, el GFRP pudo financiar asistencia técnica autónoma, financiamiento de políticas de desarrollo y operaciones de inversión conforme a cuatro componentes: i) política de precios de los alimentos y estabilización del mercado; ii) medidas de protección social para garantizar el acceso a los alimentos y reducir al mínimo el impacto nutricional de la crisis en los pobres y vulnerables; iii) mejora de la respuesta en materia de producción y comercialización de alimentos a nivel nacional, y iv) apoyo a la ejecución, las comunicaciones y el seguimiento, y la evaluación. El Programa abarcó diversas fuentes de financiamiento, con un máximo autorizado sobre el uso de los fondos procedentes del Banco equivalente a US$1.200 millones en mayo de 2008, cifra que aumentó a US$2.000 millones en abril de 2009. Las fuentes de financiamiento incluyeron un fondo fiduciario de un solo donante (el Fondo fiduciario para hacer frente a la crisis del precio de los alimentos) por US$200 millones con cargo a la cuenta de superávit del BIRF, sumado a otros US$1.800 millones en el margen de maniobra para los préstamos por vía expedita de recursos existentes de la AIF y el BIRF ya disponibles para los países y varios fondos fiduciarios financiados con recursos externos que apoyan toda la gama de actividades que se ofrecen en el marco del GFRP.

El índice de precios de los alimentos pondera los precios de las exportaciones de una serie de productos alimenticios básicos en el mundo en precios nominales en US$ de 2005 = 100

Resultados

Las intervenciones del GFRP han llegado a un gran número de personas y ayudaron a mitigar los efectos de las alzas de los precios de los alimentos en los más vulnerables. Los recursos combinados del GFRP (tanto del Banco como de fondos fiduciarios externos) han beneficiado a 65,9 millones de habitantes en 49 países. En total, el apoyo al GFRP financiado por el Banco ha favorecido a 57,3 millones de personas. De esta cifra, se estima que el respaldo a programas de protección social ha ayudado a 13,9 millones de habitantes. Las evaluaciones indican que la asistencia a las intervenciones agrícolas de corto y mediano plazo ha llegado a 8,7 millones de familias de agricultores hasta la fecha o a aproximadamente 43 millones de personas. Las operaciones en materia de políticas de desarrollo han respaldado medidas nacionales en 13 países. Por último, se estima que las actividades del GFRP financiadas con fondos fiduciarios externos han beneficiado a otros 8,6 millones de personas.

Varios países de la AIF tienen ejemplos recientes de impactos positivos, entre ellos:

En Benin, la producción de maíz aumentó en otras 53.897 toneladas gracias al uso de fertilizantes, mientras que las cosechas de arroz se incrementaron en 10.860 toneladas. La producción adicional de cereales llevó a una baja de los precios de los alimentos. En promedio, en 2008, el maíz tuvo un valor de 35.000 francos CFA por cada bolsa de 100 kilogramos y el arroz alcanzó los 44.000 francos CFA. En 2009, el valor del maíz fue de 15.000 francos CFA por cada bolsa de 100 kilogramos y el del arroz fue de 25.000 francos CFA.

En la República Kirguisa, se movilizaron 147 fondos comunitarios de semillas (CSF, por sus siglas en inglés) para cultivos alimentarios mediante financiamiento del GFRP, medida que benefició a más de 6.000 agricultores. Una comparación del rendimiento obtenido por productores miembros de los CSF con aquellos que no lo son, y con la productividad promedio a nivel nacional del Comité Nacional de Estadística, muestra los extraordinarios beneficios que obtuvieron quienes pertenecían a dichos fondos en 2011. Las diferencias en la productividad del trigo y las papas, de 47% a 62%, entre los miembros en comparación con aquellos que no lo son tienen su origen en semillas mejoradas, aplicación de fertilizantes y formación agronómica básica, medidas incluidas también en el programa.

En Nicaragua, el proyecto proporcionó almuerzos escolares a 609.000 niños en edad preescolar y primaria. Si bien no todos los resultados pueden atribuirse al proyecto, los informes oficiales reconocieron el impacto positivo de la ampliación de la cobertura. Entre los logros destacados están: i) las tasas de retención en las escuelas primarias públicas en las zonas seleccionadas aumentaron de 84,8% en 2008 a 96% en 2009 y a 98,6% en 2010; ii) las tasas de asistencia en estas mismas escuelas aumentaron de 78,8% en 2008 a 83% en 2009 y a 80,8% en 2010, y iii) el número de escuelas que recibió material didáctico sobre seguridad alimentaria y nutrición alcanzó el objetivo de 1.624 en las regiones de la Costa Atlántica.

En la República del Yemen, se ejecutaron 98 obras comunitarias con uso intensivo de mano de obra en ocho provincias, lo que proporcionó puestos de trabajo temporales a 36.000 personas en 2009. La mayoría de los hogares beneficiarios utilizó los fondos para mantener su consumo de alimentos, lo que permitió proteger a las comunidades de la crisis y evitar posibles consecuencias a largo plazo en materia de seguridad alimentaria.

En Sierra Leona, la reducción de los aranceles de cinco productos básicos en 2008 permitió un ahorro estimado de US$7 millones en los costos de los alimentos para los consumidores. Estos aranceles más bajos se mantuvieron durante todo el periodo del proyecto y las donaciones del GFRP compensaron las pérdidas de ingresos sufridas por el Gobierno. Además, la prestación de los cuatro servicios públicos prioritarios se mantuvo, lo que benefició a 24.800 personas. 

Entre los países del BIRF, el Gobierno de Filipinas levantó temporalmente el arancel de 40% sobre las importaciones privadas de arroz. Esta medida permitió mayores cuotas de importación del sector privado y promovió acuerdos bilaterales con Viet Nam y Tailandia. Las decisiones de políticas, junto con la liberación acelerada de las existencias de arroz, disminuyeron los precios al detalle internos de este cereal en 13%, entre junio y octubre de 2008. Además, el apoyo presupuestario también ayudó a aumentar el presupuesto del Gobierno para 2008 y la asignación extrapresupuestaria para los programas de asistencia social, y contribuyó a ampliar una iniciativa de transferencias monetarias condicionadas a 333.000 familias beneficiarias.

Recuadro de resultados de la AIF

Mediante el GFRP financiado por el Banco, se estima que el apoyo a la respuesta de suministro de alimentos ha llegado hasta el momento a 8,7 millones de hogares agrícolas y el respaldo a la protección social directa ha beneficiado a 12,2 millones de personas en los países de la AIF. Algunos de los puntos destacados de los resultados obtenidos son:

  • 922.750 niños se beneficiaron con los programas de alimentación escolar;
  • 292.856 embarazadas y lactantes recibieron suplementos nutricionales y educación;
  • 696.000 niños recibieron intervenciones nutricionales;
  • 1.743.534 personas empleadas como parte de los programas de efectivo o alimentos por trabajo;
  • 86.382 hogares favorecidos con los programas de transferencias en efectivo;
  • 243.491 personas recibieron raciones de alimentos;
  • 8.468.422 familias agrícolas consiguieron semillas y fertilizantes;
  • 204.183 familias de agricultores se beneficiaron con la capacitación técnica, la adopción de tecnología y la gestión posterior a la cosecha, y
  • 14.663 agricultores obtuvieron herramientas agrícolas.

Alrededor del mundo, las personas que enfrentan crecientes precios de los alimentos en la crisis de 2008 recortar en alimentos y nutrición.  Vea video en inglés.

Contribución del Grupo del Banco

En octubre de 2012, el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial aprobó proyectos del GFRP financiados por la institución por un total de US$1.240 millones, de los cuales US$203 millones provienen del Fondo fiduciario para hacer frente a la crisis del precio de los alimentos; US$836 millones de la AIF para 13 países y US$200 millones del BIRF para un proyecto en Filipinas. Los desembolsos ascienden actualmente al 95% de los recursos aprobados por el Directorio. 

Los recursos del Banco han financiado 56 operaciones en 35 países. Del total de operaciones aprobadas, 58% de los fondos se han destinado a África, 18% a Asia meridional, 17% a Asia oriental y el Pacífico, 3,4% a América Latina y el Caribe, 2,1% a Europa y Asia central y 2% a Oriente Medio y Norte de África. El 44% de los fondos se concentró en la respuesta a la oferta agrícola, 34% en operaciones de políticas de desarrollo en apoyo de políticas gubernamentales y medidas institucionales para hacer frente a la crisis alimentaria, 20% en medidas de protección social y 2% en gestión de proyectos, actividades de seguimiento y evaluación, y apoyo comunicacional.

El Banco se ha comprometido con el diálogo de políticas en más de 40 países para ayudarlos a enfrentar la crisis alimentaria. Los instrumentos utilizados incluyen diagnósticos rápidos a nivel de país, diálogos de alto nivel, comunicaciones públicas y trabajo analítico en profundidad. Por ejemplo, en Etiopía, está en curso un estudio sobre las fuentes de la inflación de los precios de los alimentos y las respuestas políticas adecuadas. En Oriente Medio y Norte de África, el Banco Mundial -en colaboración con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA)-, dio a conocer un documento denominado “Improving Food Security in Arab Countries” (Mejoramiento de la seguridad alimentaria en los países árabes).

Asociados

Además de los recursos del Banco Mundial, el financiamiento en forma de donaciones se ha puesto a disposición a través de tres fondos fiduciarios respaldados con recursos externos en apoyo a toda la gama de actividades que se ofrecen en el marco del GFRP: i) un fondo fiduciario de múltiples donantes ha recibido aportes de 50 millones de dólares australianos del Gobierno de Australia, 80 millones de euros del Gobierno de España, 9.500 millones de wons coreanos de la República de Corea, 30 millones de dólares canadienses del Gobierno de Canadá y US$150.000 de la Corporación Financiera Internacional (IFC); ii) un Fondo fiduciario de respuesta rápida a la crisis de los precios de los alimentos de Rusia recibió un aporte de US$15 millones de la Federación Rusa para la República Kirguisa y Tayikistán, y iii) la Unión Europea ha aportado 112 millones de euros para apoyar operaciones en 10 países. En octubre de 2012, se aprobaron compromisos por US$344,5 millones en el marco de los fondos fiduciarios del GFRP con financiamiento externo, de los cuales 56% ya ha sido desembolsado.

Las asociaciones eficaces han dado lugar a la ejecución exitosa de las operaciones del GFRP y han mejorado la capacidad institucional en muchos países en desarrollo. En 11 naciones, el Banco Mundial trabaja junto con organismos de Naciones Unidas (ONU), como el Programa Mundial de Alimentos (PMA), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), FIDA (i) y FAO para poner en práctica las operaciones del GFRP. Las organizaciones de la sociedad civil han participado activamente en el diseño, el seguimiento y la ejecución de por lo menos 20 proyectos del GFRP en 18 países. El Banco colabora estrechamente con el Equipo de Tareas de Alto Nivel de Naciones Unidas sobre la Crisis Mundial de la Seguridad Alimentaria (HLTF, por sus siglas en inglés), prestando apoyo financiero a la Secretaría del HLTF a través de su Fondo de Donaciones para el Desarrollo, y participó además en la actualización del Marco Amplio para la Acción de la ONU (i).

Próximos pasos

El mecanismo de procesamiento expedito del GFRP expiró el 30 de junio de 2012, lo que implica que los nuevos proyectos financiados por el Banco ya no se pueden tramitar conforme a los procedimientos acelerados del Programa.

La volatilidad de los precios de los alimentos a nivel mundial se ha convertido en un fenómeno a largo plazo que requiere medidas concertadas más allá del GFRP. En la actualidad, el Banco cuenta con nuevos instrumentos para responder a futuras emergencias, algunos de ellos sobre la base de la experiencia de este Programa. Nuevos esquemas, tales como la ventanilla de respuesta a las crisis y el mecanismo de respuesta inmediata de la AIF y el marco de gestión de riesgos del BIRF, permitirán al Banco reaccionar rápidamente si surgen situaciones de emergencia. La administración del Banco ha discutido también con el Directorio la posibilidad de crear un mecanismo de acceso mejorado para los prestatarios del BIRF, que cuente con condiciones flexibles con respecto a la fijación de precios y vencimientos. En cuanto al GFRP, la institución se centrará en la ejecución de los proyectos en curso financiados por el propio Programa, en particular, aquellos respaldados con recursos fiduciarios externos.

La institución ha incorporado las lecciones aprendidas con el GFRP en el Plan de Acción para la Agricultura del Grupo del Banco Mundial (ejercicios 2013-15), cuyo compromiso es incrementar los préstamos hasta entre US$7.000 millones y US$9.000 millones anuales, incluido un enfoque en la "reducción del riesgo y la vulnerabilidad" con un conjunto de opciones para ayudar a los clientes a prepararse y responder en caso de emergencias. El Banco continuará fortaleciendo los programas y asociaciones mundiales para complementar el apoyo a nivel nacional, incluida la movilización de recursos adicionales para la ventana del sector público del Programa Mundial de Agricultura y Seguridad Alimentaria (i) (GAFSP, por sus siglas en inglés) y seguirá desempeñando un papel clave en el mercado internacional en materia de seguridad alimentaria, a través de foros internacionales como el Equipo de Tareas de Alto Nivel sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición, el Comité de la ONU sobre Seguridad Alimentaria (i), el Grupo de los Ocho (G-8) y el Grupo de los Veinte (G-20).