PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
DESAFIOS DE UNA EXPERIENCIA EN
CONSTRUCCION
José Valdir
1 - INTRODUCCION
La experiencia que presentamos ahora se
desarrolla desde 1989 en Porto Alegre, capital del Estado de Rio Grande do Sul,
unidad federativa del extremo sur del Brasil. El censo realizado en el 200 por el Instituto
Brasileño de Geografía y Estadística - IBGE, señala que Porto Alegre posee
1.360.033 habitantes, representando alrededor del 13% de la población del
Estado. Otro dato viene de la Fundación
de Estadística Estadual – FEE, que indica que la ciudad detentaba, en 1997,
14,58 % de la renta del Estado, distribuída así: - 2,45%; industria – 10,27%;
comercio – 28,12% y servicios – 18,04%. El Presupuesto Participativo (PP), como se
conoce la experiencia objeto de nuestro relato, es parte de un conjunto de iniciativas que compone lo que algunos
llaman sistema de participación popular de Porto Alegre en cuyos espacios
interactúan líderes populares y gubernamentales,
influenciándose recíprocamente.
Hoy, ese sistema permite la participación de las
sociedades en tres espacios o momentos: a) en la definición de políticas
sectoriales ordinarias o inmediatas; b) en la definición de políticas
estratégicas o de largo plazo; c) en la deliberación presupuestal.
En la definición de las políticas sectoriales,
existe una fuerte influencia de los consejos específicos, instituídos por ley,
con la participación mayoritaria o paritaria de los representantes de la
sociedad, como los consejos de la Plana Dirigencial, del Niño y del
Adolescente, de la Asistencia Social, de la Educación, de la Cultura, de la
Salud, de la Vivienda.
En las políticas de naturaleza estratégica, la
participación popular se da a través de las Conferencias Sectoriales, algunas
obligatorias por ley, normalmente bienales, como las Conferencias sobre Salud,
Asistencia Social, Juventud, Cultura, Vivienda. Pero, sin duda, el Congreso de
la Ciudad, que ocurre cada cuatro años,
es la institución más abarcadora en materia de discusión estratégica del futuro
de la ciudad.
Sin duda, el espacio de mayor capacidad de
movilización y uno de los puntos de mayor intersección de todo el proceso de
gestión democrática o sistema de participación popular de Porto Alegre está en
la discusión presupuestal conocida como “Presupuesto Participativo”.
2 – RESEÑA
HISTÓRICA DEL PP
La experiencia del PP y de las demás iniciativas que componen el
proceso participativo de Porto Alegre comenzó en 1989, con el gobierno del
Frente Popular. En el programa de gobierno constaba, como compromisos
centrales, la inversión de prioridades y la gestión democrática. La inversión
de prioridades tenía una razón especial en aquella coyuntura, porque gran parte
de las inversiones de la ciudad se concentraban en algunos barrios más
pudientes, en detrimento de los más pobres. Por otro lado, la democratización
de la gestión pública a través de la participación popular en las decisiones
implicaba la adopción de una nueva
forma de administración en contraposición a las tradicionales establecidas en
la visión tecnocrática y clientelista que prosperaba en esa época.
Más el PP no nació exclusivamente de la voluntad
política o de la formulación del gobierno. Amplios sectores del movimiento
social, especialmente comunitario, que habían pasado por la experiencia de
luchas inmediatas por infraestructura urbana y de las luchas políticas por
libertades democráticas (Diretas Já, Constituinte), reivindicaban participación
en las decisiones sobre presupuesto municipal. Esos sectores, aliados a los
parlamentarios progresistas, aprobaron un artículo en la Ley Orgánica
Municipal, garantizando la participación popular en la elaboración del
presupuesto.
Al inicio, la participación fue muy pequeña,
porque no había experiencia de actuación en ese tipo de espacio, que era
nuevo, y también porque la Alcaldía
enfrentaba una crisis financiera, con pocos recursos para invertir. El
crecimiento de la participación fue sucediendo a lo largo del proceso, a medida
en que las decisiones se materializaban en obras. A título de ejemplo: en 1990,
el total de participantes en las dos rondas de plenarias en las 16 regiones fue
de 976, llegando a 19.025 en 2000 (ver gráfico I), número que supera los
40.000, si consideramos las reuniones intermediarias.
De 1989, hasta hoy, el PP pasó por muchas
modificaciones, pero particularmente dos momentos son dignos de mención: 1994 y
2001. En 1994, se introdujo el Reglamento Interno, que combina el rigor de la
norma escrita con su flexibilización a través de la revisión anual, y las
Plenarias Temáticas, que favorecen la discusión general de la ciudad y el
encaminamiento de demandas más universales. En 2001, se introdujo la página de
Internet en el PP, a través de la cual el ciudadano obtiene informaciones y encamina
demandas, pero sin poder de decisión
para no reducir las plenarias. También se constituyo un Grupo de Trabajo (en
funcionamiento) que somete el PP a una rigurosa evaluación crítica con el
objetivo de proponer las modificaciones que fueran necesarias para la
calificación del proceso.
3 - FUNCIONAMENTO
DEL PP
Hoy, el PP se asienta sobre dos pilares y en dos
formas de participación. Su estructura de sustentación está constituída por la
regional (16 regiones) y por la temática (6 temas). El PP admite tres formas de
participación: a) la directa a través de las plenarias; b) la representativa a
través de los delegados y consejeros; c) la virtual, a través del Internet (sin
derecho a voto).
El PP funciona prácticamente durante todo el
año. Los momentos más importantes de su calendario son los siguientes:
a) primera ronda (marzo abril) - cada
región y temática se reúne en plenaria abierta a la participación de cualquier
persona, donde se hace la presentación de cuentas el gobierno y se escoge a los
delegados que compondrán el Foro de la Región o de la Temática de acuerdo con
el número de presentes en la plenaria;
b) reuniones intermediarias (marzo a julio)
- después de cada plenaria, las comunidades o entidades hacen reuniones
localizadas para elevar sus demandas que son jerarquizadas en el Foro de
Delegados;
c) segunda ronda (junio y julio) - el
Gobierno presenta una previsión de ingresos y egresos y se escoge a los
consejeros (2 por región o temática) que conformarán el CPP (Consejo de CPP);
d) estudios
técnicos y
trabajo de formación (agosto) - análisis técnico
de las prioridades que surgen de las Regiones y Temáticas, montaje de la pieza
presupuestal para el Gabinete de Planeamiento (GAPLAN) que será votada por el
CPP y realización de cursos de formación para
los consejeros; al respecto, los
consejeros, especialmente los nuevos, reciben cursos de formación;
e) reuniones
del CPP (setiembre) – el CPP
analiza la propuesta presupuestal del gobierno que, después de aprobada, con
sus enmiendas, se dirige al parlamento
municipal hasta finales de setiembre para la deliberación del Poder
Legislativo;
f) elaboración del PI - Plan de Inversión (octubre
y noviembre) – el CPP
y el GAPLAN (Gobierno) elaboran
el PI, con base en la propuesta enviada al Legislativo, en el análisis técnico,
legal y financiero de las demandas y en los criterios generales de distribución
de los recursos en las regiones;
g) revisión del RI - Reglamento Interno
para el próximo año (diciembre y enero) - a partir de propuestas provenientes
de las regiones y Temáticas, el CPP decide los cambios a ser introducidos en
el RI.
Las
políticas son clasificadas en 13 rubros en los cuales las comunidades encuadran
sus demandas obteniendo puntos para las cuatro primeras que, sumados a los
puntos que obtienen por la carencia y por el número de habitantes, establecen
el porcentaje de recursos, quién tiene derechos al total a ser invertido.
Es preciso añadir dos informaciones importantes. Primero: la actuación
del PP, hoy, es abarcador deliberando sobre todo el proceso de elaboración
presupuestal (directrices presupuestales, presupuesto plurianual), participando
de la elaboración del Plan de Inversiones y colaborando en la fiscalización de
las obras. Segundo: el gobierno participa del CPP con 2 miembros (de 46), pero
sin derecho a voto.
4 – RESULTADOS
DEL PP
Como todo proceso vivo y dinámico, el PP convive
permanentemente con problemas y desafíos, como veremos más adelante. Pero la
experiencia es, innegablemente exitosa en su conjunto. Muchos resultados
concretos corroboran esta afirmación, como los que, a título de ejemplos,
describiremos enseguida.
En los 12 años de Presupuesto Participativo, las
inversiones en infraestructura básica (pavimentación, drenaje y saneamiento)
alcanzaron un promedio de 25 Km/año. La red de agua alcanzó 99% de las
residencias y la de desagüe pasó de 46%, en 1989, a más de 85% hoy en día. En
la educación, se incrementó la mejoría de la calidad de enseñanza, se amplió el
número de matrículas en el 1º grado y en la atención pre-escolar (cero a 6
años) a través de la creación de las
escuelas infantiles y de la celebración de convenios con las cunas comunitarias
(promedio de 130 convenios/año). Se crearon 29 Puestos de Salud de la Familia
(PSF), la mayoría en comunidades periféricas, mejorando la calidad del servicio
a través de la prevención. La asistencia social se instituyó como política
básica, creándose nuevos albergues y
programas para la población de la calle y para los niños y adolescentes
en riesgo.
Más allá de que el mérito por la realización de
esas obras se pueda atribuir exclusivamente a la acción del PP, es preciso
resaltar que la participación popular tuvo
un papel importante en la afirmación del carácter redistributivo de esas
inversiones, pues una gran mayoría de las obras y servicios definidos por el PP
se destinaron a segmentos y barrios pobres de la ciudad con poca o ninguna
infraestructura urbana. Así, el PP cumplió un importante papel de inclusión
social, no sólo transfiriendo renta para los sectores más pauperizados en la
forma de obras y servicios en los barrios populares, pero también,
transfiriéndoles poder de decisión sobre donde invertir los siempre escasos
recursos públicos, que antes sólo llegaban por la presión o por el “favor” de
las elites tecnocráticas o de los políticos clientelistas.
Evidentemente existe la posibilidad de que los
sectores más organizados - los “no tan pobres” - decidan en detrimento de los
“más pobres”, como alertó la investigadora Rebecca Abers. Del mismo modo, existe
el riesgo de que las inversiones ocurran de manera excesivamente regionalizada
y fragmentada amenazando el futuro de la ciudad. Aparte de que esas prácticas
existan, nunca se constituyeron en situaciones hegemónicas en el conjunto de la
experiencia del PP. Al respecto, el gobierno siempre estuvo atento proponiendo
algunos controles, como la creación de
criterios que favorecen a las regiones más carentes y populosas en la
distribución de los recursos y la introducción de las Temáticas y de los
Congresos (como el “Cidade Constituinte”) que incorporan nuevos actores al
proceso y provocan debate sobre el futuro y el desempeño global de la ciudad.
Uno de los saldos más importantes de la
experiencia fue la formación de una conciencia ciudadana. Aunque ese aspecto es
difícil de medir por tratarse de un cambio de naturaleza cultural, es innegable
que el PP viene funcionando como una escuela de participación para un número
cada vez mayor de líderes que comienzan a ver
y a pensar en la ciudad de una nueva forma. En la medida en que tienen
acceso a la información, comienzan a decodificar al Estado y a influir sobre
él. Su papel junto a la comunidad pasa a ser reforzado, pues se convierten en
fuente de información respecto a las decisiones de inversión de la comunidad y
al funcionamiento general de la Administración Pública. Además de eso, el PP
motivó la ampliación de la participación, propiciando el surgimiento de nuevos
líderes y estimulando a nuevos barrios a organizarse y a comprometerse con el
proceso.
Finalmente, ese instrumento de gestión
democrática, en parte, es responsable por el aumento de la eficiencia
demostrado por la reducción de desperdicio de tiempo y del número de
funcionarios en las actividades promedio. Aparte de que ese avance sea
mayormente consecuencia de la modernización tecnológica y del aumento de la
cantidad de insumos (más recursos para la contratación de empleados y servicios
de terceros), reconocemos que la fiscalización popular de las obras y servicios
viene proporcionando una contribución importante ayudando en el combate al
desperdicio y en la mejoría de la calidad de las obras y servicios contratados
de la alcaldía.
En ese respecto, José Eduardo Utzig, actual
Secretario de Hacienda de Porto Alegre, después de refutar, a la luz de la experiencia
de Porto Alegre, la tesis de la incompatibilidad entre democracia participativa
y eficiencia administrativa, propia de las visiones elitistas y tecnocráticas
del planeamiento, concluye: “El Presupuesto Participativo no es una solución
mágica que nos dispensa de otras acciones administrativas. Estoy seguro, sin
embargo, que además de conferir legitimidad al proceso de decisión política, un
mecanismo como el PP no es sólo compatible con l competencia gubernamental sino
que también puede ser un instrumento valioso de la mejoría del desempeño administrativo”. (UTZIG, José Eduardo – Presupuesto Participativo y desempeño gubernamental, en “La ciudad reinventa
la democracia, las contribuciones del Seminario Internacional”, Municipalidad
de Porto Alegre, 2000, pág. 200).
5 – DESAFIOS
Como experiencia en construcción permanente, el
PP es blanco permanente de análisis crítico y está siempre abierto a nuevas
formulaciones que busquen su perfeccionamiento. Algunos momentos son
particularmente importantes para una reflexión más profunda, como este año
2001. Las experiencias acumuladas exigen que hagamos una reflexión crítica
sobre el PP, como hicimos en 1994.
Con ese objetivo, el Alcalde Tarso Genro
instituyó un Grupo de Trabajo (GT) al inicio del año para diagnosticar posibles
distorsiones en el proceso y proponer iniciativas que busquen su calificación.
El GT está en la fase final de los trabajos, habiendo oído a diversas
organizaciones y líderes de variados segmentos sociales, académicos,
culturales, religiosos, sindicales, deportivos, etc. También realizó, a finales
de mayo, un seminario con investigadores nacionales e internacionales que
publicaron trabajos sobre el PP.
El texto “Rompiendo nuestros límites”, producido
por el GT, hace una síntesis de los desafíos que nos planteamos como operadores
del PP. Los principales son los siguientes.
Conflicto
entre el PP y los Consejos Sectoriales– Como
ya afirmamos, el PP jes parte de un sistema de participación popular
cuyas partes constitutivas están en permanente interacción. Existen,
naturalmente, las llamadas “áreas oscuras” donde se mezclan las competencias,
generando conflictos como, por ejemplo, entre los Consejos Sectoriales (Niño y
Adolescente, Educación, Salud, Asistencia Social, etc.) y el CPP (Consejo del
Presupuesto Participativo) o las
Temáticas, o incluso de los Consejos Sectoriales entre sí.
Regionalización
inadecuada – Existen regiones pequeñas que hoy ya tienen
buena parte de sus demandas encaminadas, en cambio hay otras, grandes y carentes
de inversiones, ocasionando una distorsión en el momento de la distribución de
los recursos. Una nueva regionalización, no obstante, es una tarea
extremadamente difícil, desde el punto de vista político exigiendo un gran
esfuerzo y habilidad de negociación.
Complejidad del
proceso – Reglas y criterios incorporados a lo largo del
tiempo generaron un Reglamento Interno que tiene hoy 60 páginas y un proceso
con un número excesivo de reuniones, lo que es desgastante para quien participa
y failita la perpetuación de los antiguos líderes conocedores de los “secretos”
del proceso, inhibiendo la participación de los nuevos. Es necesario
simplificar el Reglamento y el proceso. Además de la introducción de la página
de Internet (ya en funcionamiento), otra propuesta es la eliminación de la
segunda ronda.
Cantidad
versus calidad – Siempre se
incentivó la participación organizada, es decir, respaldada en algún
tipo de organización (ver gráfico II). Aunque esa participación venga
aumentando, llegando a más de 40 mil participantes, es insuficiente,
considerando que Porto Alegre posee 1.360.033 habitantes, según el censo de
2000. La preocupación es llegar a un punto de equilibrio encontrando
instrumentos que garanticen el aumento de la participación sin perder la
calidad.
Solidaridad
versus competencia – La disputa por recursos ha creado momentos que fortalecen la
cultura de la competencia y los pactos corporativos entre los líderes, lo que
dificulta la cultura de la solidaridad, fundamental para la ecuación de los
problemas sociales que exigen servicios y obras asistenciales y de combate a la
exclusión. La introducción de las Temáticas proporcionaron una contribución a
ese respecto, pero es preciso avanzar todavía más.
Localismo
versus Globalismo – Esta cuestión tiene relación con
la anterior. Existe una fuerte tendencia a restringir el debate a las regiones,
dejando de lado cuestiones generales de la ciudad que necesitan de una amplia
adhesión de la población, como la limpieza urbana, la preservación de arroyos,
márgenes de ríos y faldas de cerros. La introducción de las Temáticas aydó en
la calificación del debate, pero fue
insuficiente...
Universalidad versus diversidad – El PP,
que se organizó sobre la cuestión de la infraestructura urbana, precisa ser
ampliado hoy para permitir la participación de otros segmentos ausentes o
francamente representados en el PP. La introducción de las Temáticas abrió la
puerta al Movimiento por los Derechos del Niño y del Adolescente (CMADCA) y, en
menor grado, para el Movimiento de las Personas con Deficiencias. No obstante,
los ancianos, jóvenes, minorías étnicas, segmentos culturales, tienen todavía
dificultades para participar o para lograr que sus demandas se consideren en el
proceso. Una investigación hecha por “Cidade”
(ONG de asesoría al movimiento popular) muestra que las mujeres
participan más que los hombres en las reuniones, hablan y conocen tanto como
ellos las reglas del PP, pero representan apenas 30% del CPP. La posibilidad de
desarrollar políticas de género y de etnías a partir del PP amplía su capacidad
de universalización.
6 – CONCLUSIONES
Como vimos, el PP tiene fallas por corregirse,
desafíos y límites que superar y está sujeto a todos los peligros que destruyeron
experiencias similares en diversos momentos y latitudes de nuestro planeta.
Pero, hasta ahora ha sido, a pesar de todo, una experiencia exitosa. ¿Por qué?
¿Dónde reside la fuerza del PP?
En nuestra opinión, esa fuerza reside en un
conjunto de elementos, algunos de los cuales ya señalamos anteriormente.
a) El PP es una experiencia abierta y
en construcción, lo que permite su permanente adaptación a las nuevas
situaciones. Su Reglamento Interno se revisa anualmente permitiendo una gran
adaptabilidad. Además de eso, al inicio se adoptó el princio de la autonomía
regional que permite dialogar con realidades históricas, sociales y culturales
diferenciadas.
b) El PP, a lo largo de su historia, fue agregando instrumentos y formas de
participación que funcionan como controles
o contrapesos, dificultando que sectores o instancias de poder ejerzan el
hegemonismo exacerbado, inhibiendo la participación de los demás, estrechando
el debate o dominando el proceso. Fue el caso de la adopción del criterio de carencia
y de población en la distribución de los recursos, de las Plenarias Temáticas y
de los Congresos, ejemplos ya referidos. Ese sistema de controles, no obstante,
debe evaluarse y calibrarse permanentemente.
c) El PP
fue incorporando a la experiencia principios
de funcionamiento democrático que también se constituyen como controles y
contribuyen a aumentar el grado de responsabilidad de los representantes para
con su base y de los participantes con el proceso. Es el caso de la
autoreglamentación, de la revocabilidad de mandatos y de la proporcionalidad en
la instancia de deliberación máxima (CPP).
d) Existe,
innegablemente, una gran confianza en el
proceso del PP, que se depende de su capacidad de resolución y de la
postura del gobierno. Las inversiones decididas y publicadas en el Plan de
Inversión, incluso con atrasos, suceden en la realidad (“Está en el cuaderno
ahora, pero hoy o mañana será realidad”). Por su lado, el gobierno ha mantenido
una postura de transparencia, revisando informaciones, debatiendo y divergiendo
cuando era necesario, pero respetando las decisiones.
A ese respecto dice Rebecca Abers, una de las
investigadoras que estudió detenidamente la experiencia de Porto Alegre:
“Haciendo un balance, ... reconozco que el Presupuesto Participativo fue una
política que quebró las reglas, entregando el control sobre el uso de los
recursos públicos a grupos tradicionalmente excluídos del poder. (...) La forma
en que la Alcaldía organizó el Presupuesto Participativo, en el centro de su
estrategia política, creó un “círculo virtuoso” de devolución del poder y de
fortalecimiento político...”. (ABER, Rebecca – Presupuesto Participativo: la población en el control de las decisiones
públicas, en “La ciudad reinventa la democracia: las
contribuciones del Seminario Internacional” , Municipalidad de Porto Alegre,
2000, página 77).
En una entrevista a la revista francesa Silence,
en mayo de este año, el Alcalde Tarso Genro se pronunció así: “Existe un cierto
mito alrededor del Presupuesto Participativo. Es una experiencia muy positiva,
pues creó un espacio público de control del Estado, combinando elementos de la
democracia directa con elementos de la democracia representativa. Es claro que
hubo errores, pero también cosas buenas. De alguna forma, cambió radicalmente
la cultura política de la ciudad. Creó una articulación muy fuerte de la
ciudadanía (...) El Presupuesto Participativo es un instrumento de control de
la ciudad, una manera por la cual se reduce la frontera entre el Estado y la
población. Esa reducción de la frontera democrática algunas veces avanza y
otras retrocede. Pero es una conquista sobre la cual será difícil dar marcha
atrás. Es la primera vez en la historia de la ciudad que el presupuesto no es
un misterio técnico, sino que se ha convertido en un elemento de la vida
cotidiana de las personas. Está al servicio de la mayoría de esas personas.”.
(DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: CONSTRUIR O DESTRUIR? – En Revista Silence, número 270, mayo, 2001, entrevista concedida a
Gilles Gesson)
