|
ESTRATEGIAS DE ENDEUDAMIENTO PARA REDUCIR LA POBREZA Y CRECER DE MANERA
SOSTENIBLE
Entre sus tareas, el Departamento de Política Económica y Deuda, del Banco Mundial, coordina la implementación tanto del nuevo marco operacional para la sostenibilidad de la deuda en países de ingreso bajo como de la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME/HIPC). También se encarga de definir la posición del Banco Mundial frente a los problemas mundiales relativos a la deuda que afrontan los países en desarrollo.
Alivio de la deuda:
INICIATIVA PARA LOS PPME
Datos básicos
• Dos tercios de los PPME (27 países) están recibiendo alivio de la deuda por un monto que ascenderá, con el tiempo, a US$54.000 millones.
• En los 27 PPME que han alcanzado el punto de decisión, los pagos anuales del servicio de la deuda en relación con las exportaciones y los ingresos fiscales disminuyeron de un promedio de alrededor de 16% y 24% en 1998-99 a 7% y 12% en 2004, respectivamente (Cuadros 11A y 11B). Los coeficientes del servicio de la deuda de estos países a corto plazo son inferiores al promedio correspondiente a los países de ingreso bajo que no participan en la Iniciativa.
• El gasto destinado a la reducción de la pobreza en los 27 países que han alcanzado el punto de decisión aumentó, como promedio, del 6,4% del PIB en 1999 al 7,9% en 2004, nivel que prácticamente cuadruplica el gasto asignado al servicio de la deuda, y se espera que aumente en todos los países que están avanzando sin pausa en la ejecución de sus documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) y están cumpliendo sus programas de reforma económica, con financiamiento procedente del incremento de los ingresos internos y de la asistencia internacional bajo la forma de nuevos flujos de asistencia y alivio de la deuda.
• Según lo previsto, la contribución del Banco Mundial para los 27 países que han recibido aprobación hasta el momento en el marco de la Iniciativa para los PPME llegará, con el tiempo, a US$13.000 millones.
Panorama general
En 1996, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional lanzaron un programa sin precedentes para aliviar la agobiante carga de la deuda de algunos de los países más pobres del mundo. La decisión se adoptó ante el temor de que los excesivos niveles de deuda de esos países frenaran el crecimiento económico y los esfuerzos por reducir la pobreza. El programa, que recibió el nombre de Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (Iniciativa para los PPME), fue fruto de un acuerdo entre los principales prestamistas internacionales, quienes decidieron dar la oportunidad de empezar de nuevo a países que estaban luchando por superar el problema de una pesada carga de la deuda.
La Iniciativa para los PPME fue reforzada en 1999 para aliviar más rápida y sustancialmente la deuda de un mayor número de países que reunieran determinados requisitos y para fortalecer los vínculos del programa con los esfuerzos de reducción de la pobreza que esas naciones estaban desplegando. Hasta la fecha, son 27 los países que se están beneficiando de una importante reducción de la deuda en el marco del programa, reducción que, según se espera, ascenderá con el tiempo a unos US$54.000 millones. El Banco Mundial se ha comprometido a otorgar, durante los próximos 20 años, alrededor de US$13.000 millones en concepto de alivio del servicio de la deuda a los 27 países cuyos casos se han aprobado hasta el momento.
Antecedentes
Gran parte de la carga de la deuda de los países de ingreso bajo a los que va dirigida la Iniciativa para los PPME data de los decenios de 1970 y 1980. Muchos países pobres se habían endeudado para financiar proyectos nacionales aprovechando el alza súbita del precio de los productos básicos, con la convicción de que los precios y los ingresos de exportación se mantendrían en esos niveles. Sin embargo, la crisis del precio del petróleo y la recesión mundial de fines de los años setenta y principios de los ochenta provocaron una baja repentina y prolongada de los precios de los productos básicos, y esos países se encontraron en un atolladero cuando tuvieron que afrontar el servicio de la deuda.
A lo largo del decenio de 1980 y en los primeros años del decenio de 1990, se siguieron otorgando préstamos para financiar reformas normativas, con la esperanza de que aquellos países superaran sus problemas mediante el crecimiento. No obstante, por diversos motivos, incluso por decisiones de los propios gobiernos, las expectativas de crecimiento no se cumplieron. Para 1992, las 33 naciones señaladas como los países de ingreso bajo más gravemente endeudados enfrentaban una gigantesca crisis del servicio de la deuda. En 10 años, el valor neto actualizado (VNA) de la relación deuda-exportaciones —uno de los coeficientes más utilizados para medir la capacidad de un país para reembolsar los préstamos recibidos— se había deteriorado notablemente: de 266% en 1982 había pasado a 620% en 1992. Actualmente, el límite para acogerse al alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME es una relación deuda-exportaciones cuyo VNA sea del 150% o una relación deuda-ingresos con un VNA del 250%.
Cómo funciona la Iniciativa para los PPME
En la actualidad, la Iniciativa para los PPME ofrece la posibilidad de beneficiarse del alivio de la deuda a 38 países, 32 de ellos de África al sur del Sahara. Según el plan original, un país debía contar como mínimo con tres años de sólida trayectoria en una serie de medidas —como programas de estabilización económica, reformas del sector público (incluida la reestructuración o privatización de empresas estatales deficitarias) y orientación del gasto público hacia la salud, la educación y la reducción de la pobreza— antes de poder acogerse al alivio de la deuda.
Pero en 1999, el lapso de la trayectoria positiva exigida fue acortado considerablemente para que los países pudieran emprender sus actividades de reforma en el marco de la Iniciativa para los PPME, y el consiguiente alivio de la deuda comenzó a hacerse efectivo no bien aquellos cumplían los requisitos pertinentes. Ese es el momento en que los países alcanzan el punto de decisión.
En el punto de decisión, los gobiernos de los PPME se comprometen a introducir una serie de reformas clave, entre ellas, políticas macroeconómicas acertadas y medidas que contribuyan a alcanzar importantes reducciones en los niveles de pobreza. Los países deben preparar documentos de estrategia de lucha contra la pobreza, proceso que implica organizar amplias consultas con distintos grupos de la comunidad, ONG y donantes sobre las futuras prioridades de las políticas públicas orientadas a la reducción de la pobreza. La estabilidad macroeconómica sustenta las reformas encaminadas a favorecer el crecimiento, tales como la creación de un sistema jurídico racional, el establecimiento de un sistema financiero confiable y la promoción de un desarrollo autosostenido del sector privado. Se deben formular planes detallados para mejorar la calidad de los servicios públicos y el acceso a ellos y elevar la calidad de vida de la población pobre.
Se cree que, con las consultas generales, un país tiene más probabilidades de lograr apoyo para las nuevas políticas de reforma y de crear un futuro mejor, caracterizado por un crecimiento económico duradero y la reducción de la pobreza.
Beneficios para los pobres
Los participantes en la Iniciativa para los PPME ya han demostrado que los fondos liberados por la disminución de los niveles de deuda pueden destinarse a programas de reducción de la pobreza muy meritorios:
- Ghana construyó 509 nuevos pabellones de aulas para educación básica en todos los distritos. Los ahorros obtenidos gracias a la Iniciativa también ayudaron a otorgar microcréditos a unos 43.000 agricultores, además de financiar 563 proyectos de saneamiento y 141 de abastecimiento de agua.
- Senegal organizó servicios sanitarios en las comunidades, lo que le permitió crear y reforzar servicios comunitarios de atención básica de la salud en zonas rurales.
El alivio de la deuda adquiere carácter irrevocable al finalizar el proceso de la Iniciativa para los PPME, en lo que se conoce como el punto de culminación. Para alcanzar este punto, los países tienen que haber completado satisfactoriamente las reformas que se comprometieron a efectuar cuando iniciaron formalmente ese proceso. Tienen que haber implementado correctamente la Estrategia de reducción de la pobreza y haber emprendido las reformas fundamentales necesarias para administrar la economía de una manera sostenible que aliente el crecimiento económico y reduzca la pobreza.
La Iniciativa para los PPME también toma en cuenta que las circunstancias económicas pueden sufrir cambios radicales provocados por factores externos ajenos al control de los países. Cuando un país llega al “punto de culminación” se le puede otorgar un alivio adicional de la deuda, a título excepcional, para ayudarlo a paliar los efectos de perturbaciones externas tales como una baja repentina y prolongada de los precios de exportación. Esto se conoce como “aporte de fondos complementarios”.
Resultados obtenidos hasta el momento
A julio de 2005, 38 países podrían reunir los requisitos para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME. De ellos, 18 han alcanzado el “punto de culminación” y están recibiendo un alivio irrevocable de la deuda, y nueve han llegado al “punto de decisión” y están recibiendo alivio transitorio. La mayoría de los 11 países restantes se han visto agobiados por dificultades sociales persistentes, como continuas luchas civiles, conflictos armados fronterizos, problemas de gobernabilidad y atrasos considerables en los pagos.
En un examen de la Iniciativa para los PPME efectuada por el Departamento de Evaluación de Operaciones, organismo de control interno del Banco, se llegó a la conclusión de que la Iniciativa había permitido destinar una porción mayor del gasto a programas sociales y actividades de reducción de la pobreza en los países participantes. Sin embargo, se exhortaba a aplicar más transparencia y realismo en los análisis económicos utilizados para las proyecciones futuras de los niveles de deuda y crecimiento. Asimismo, se señaló que era preciso manejar mejor las expectativas acerca de los resultados que la Iniciativa podía lograr directamente y la forma en que ésta se relacionaba con las actividades más generales del Banco y la comunidad internacional encaminadas a ayudar a esos países a alcanzar un crecimiento sostenido y reducir la pobreza.
EL DEBATE SOBRE EL ALIVIO DE LA DEUDA: PREGUNTAS MÁS FRECUENTES
Pregunta: ¿Por qué sencillamente no se cancela la deuda de los países más pobres del mundo?
Respuesta: La cancelación o el alivio de la deuda de las naciones empobrecidas se están estudiando detenidamente. En una reunión reciente de los ministros de finanzas del Grupo de los Ocho, se lograron importantes avances respecto de un nuevo conjunto de medidas destinadas a cancelar y aliviar la deuda. Los ministros convinieron en cancelar deudas de las 18 naciones más pobres del mundo, en su mayoría de África, por valor de US$40.000 millones. Los acreedores de gran parte de la deuda cancelada son tres instituciones internacionales: el Grupo del Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional (FMI). La medida resulta muy positiva para los países beneficiados, ya que les ayudará a alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio para 2015. Esa propuesta se someterá a la votación de los ministros de finanzas en la Cumbre del Grupo de los Ocho que se celebrará en Escocia del 8 al 10 de julio de 2005. Aún no se han definido los detalles sobre la implementación del nuevo acuerdo. Los siguientes son algunos de los aspectos de la propuesta:
- El alivio de la deuda se seguirá proporcionando en función del desempeño del país. Para alcanzar el punto de culminación y hacerse acreedores al alivio de la deuda, los países deberán cumplir los criterios establecidos por la Iniciativa. De las 27 naciones que han reunido los requisitos estipulados para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa, 18 han llegado al punto de culminación y se beneficiarían inicialmente del nuevo acuerdo: Benin, Bolivia, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Guyana, Honduras, Madagascar, Malí, Mauritania, Mozambique, Nicaragua, Níger, Rwanda, Senegal, Tanzanía, Uganda y Zambia.
- Los países que han alcanzado el punto de culminación deben cumplir sus obligaciones en materia de reembolsos (es decir, el servicio de la deuda). Las 18 naciones mencionadas en el párrafo anterior están bien encaminadas en ese sentido.
- Se reconoció la necesidad de preservar la integridad financiera de las instituciones financieras internacionales, entre ellas el Banco Mundial, puesto que son fuentes importantes de ayuda para muchas otras naciones en desarrollo y proporcionan alivio de la deuda a los países más pobres del mundo. Se formuló la firme promesa de cubrir todos los costos que la Asociación Internacional de Fomento (AIF) tuviera que asumir a raíz de la cancelación de la deuda. La AIF suministra fondos a muchos de los países más pobres del mundo.
Aliviar la deuda de los 11 países restantes, es decir, aquellos que no reúnen todavía las condiciones necesarias para acogerse a la Iniciativa sigue siendo una empresa difícil. Esos países (Burundi, Côte d'Ivoire, Comoras, Liberia, Myanmar, República Centroafricana, República del Congo, República Democrática Popular Lao, Somalia, Sudán y Togo) están agobiados por dificultades sociales persistentes, como continuas luchas civiles, conflictos armados fronterizos, problemas de gobernabilidad y atrasos considerables en los pagos, lo que ha hecho imposible avanzar en la asistencia.
Pregunta: ¿Ha fracasado la Iniciativa para los PPME?
Respuesta: No. Ya están recibiendo alivio de la deuda 27 países, por un monto que ascenderá, con el tiempo, a US$54.000 millones, lo que representa aproximadamente dos tercios del costo total estimado de la Iniciativa para los PPME.
Pregunta: ¿No deberían haber concluido el programa los 27 países en lugar de sólo 18?
Respuesta: El alivio de la deuda comienza inmediatamente después del punto de decisión, cuando el país y los acreedores llegan a un acuerdo sobre los parámetros del programa. Ello implica que los beneficios de la Iniciativa para los PPME ya alcanzan a 27 de los 38 países con posibilidades de cumplir los requisitos. Sin embargo, para muchos de los países que se encuentran en el período de transición entre los puntos de decisión y culminación, mantener la estabilidad macroeconómica sigue siendo un desafío. Ejecutar y consolidar las reformas lleva tiempo. La mayoría de los países se rige por parámetros flexibles para determinar el punto de culminación, a fin de evitar plazos arbitrarios o presiones injustificadas que los empujen a acelerar indebidamente las reformas. Lo último que el Banco desea es que los países se vean obligados a cumplir plazos arbitrarios a expensas de la calidad de su actuación.
Pregunta: ¿Por qué la Iniciativa para los PPME no ha garantizado la sostenibilidad de la deuda?
Respuesta: No existe condonación de la deuda por un monto que pueda garantizar la solvencia financiera en el futuro. La sostenibilidad de la deuda a largo plazo depende de un crecimiento sólido basado en políticas públicas racionales, que incluya medidas prudentes de endeudamiento externo y gestión de la deuda.
Pregunta: ¿Son demasiado exigentes las normas establecidas para alcanzar el punto de culminación?
Respuesta: Es importante mantener normas de políticas y procedimientos como prerrequisito para un crecimiento económico sostenible y unos programas de reducción de la pobreza de impacto significativo. Las normas tienen por objeto garantizar que mediante la Iniciativa se alcanzarán los máximos beneficios posibles y que el dinero liberado se utilizará correctamente y llegará a los pobres.
Pregunta: ¿Cuánto tiempo estará en vigor la “cláusula de caducidad” de la Iniciativa?
Respuesta: En septiembre de 2004, los Directorios de la AIF y el FMI acordaron prorrogar por dos años, hasta fines de 2006, la cláusula de caducidad del marco reforzado de la Iniciativa para los PPME, con el propósito de dar a los demás PPME la oportunidad de establecer una trayectoria positiva que les permitiera solicitar alivio de la deuda al amparo de la Iniciativa. Los Directorios también decidieron circunscribir la aplicación de dicha cláusula a los países habilitados únicamente para recibir financiamiento de la AIF y elegibles para el Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP) que no se hubieran beneficiado aún de dicho alivio de la deuda y tuvieran un nivel de deuda externa pública, calculado según datos de fines de 2004, que superara, una vez aplicados los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda, los límites establecidos por la Iniciativa. El personal de la AIF y el FMI está preparando una lista preliminar de países con posibilidades de ser elegidos para acogerse al alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa, en función de datos de fines de 2004 que se deberán presentar a ambos Directorios en agosto de 2005. Todos esos países tendrán que demostrar un buen desempeño macroeconómico para poder alcanzar el punto de decisión y estar en condiciones de beneficiarse de la reducción de la deuda otorgada por la Iniciativa.
Si desea mayor información sobre la Iniciativa para los PPME y los países pobres altamente endeudados, visite http://www.worldbank.org/debt
SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN PAÍSES DE BAJOS INGRESOS
PANORAMA GENERAL
En la primavera de 2005, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional pusieron en marcha un nuevo marco para la sostenibilidad de la deuda de los países de ingreso bajo, que sienta las bases para incorporar este tema, con visión de futuro, en las decisiones crediticias adoptadas por el Banco, el Fondo y otras entidades de desarrollo. La creación del marco constituye una medida importante que permite a prestatarios y prestamistas compartir un enfoque común encaminado a reducir el riesgo de sobreendeudamiento de los países de ingreso bajo y, al mismo tiempo, facilitar a estas naciones el acceso al financiamiento que necesitan, con el grado apropiado de concesionalidad, para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio.
En líneas generales, el marco parte de la idea de que los gobiernos de los países de ingreso bajo son los principales responsables de mantener la sostenibilidad de la deuda, lo que implica que estos países deben contar con mejores políticas e instituciones para promover el crecimiento, administrar prudentemente la deuda y adoptar medidas para aumentar su capacidad de recuperación ante las crisis externas.
El nuevo enfoque ideado para ayudar a asegurar la sostenibilidad de la deuda de los países de ingreso bajo se basa en dos principios fundamentales:
• Los nuevos préstamos deberían adaptarse a la capacidad de endeudamiento de un país, la cual, a su vez, depende de su capacidad para destinar eficazmente los recursos al desarrollo y el crecimiento, y de su vulnerabilidad ante las crisis.
• Cuando los recursos adicionales, es decir, los que superen la capacidad de endeudamiento de un país, puedan utilizarse para generar crecimiento y alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio, tales recursos no deberían suministrarse como préstamos sino con carácter de donación.
Antes de que se propusiera este marco, no existían pautas que orientaran a los países de ingreso bajo y sus acreedores oficiales dispuestos a tomar la iniciativa de adoptar medidas, en sus respectivos programas de empréstitos y créditos, para asegurar la sostenibilidad de la deuda.
SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN PAÍSES DE BAJOS INGRESOS: PREGUNTAS MÁS FRECUENTES
Pregunta: ¿Cómo afecta el nuevo marco al programa para los PPME?
Respuesta: El marco para la sostenibilidad de la deuda es independiente de la Iniciativa para los PPME y persigue una serie de objetivos diferentes. La Iniciativa es un programa de reducción de la deuda, mientras que el marco es un enfoque dinámico que ayuda a los países a adoptar una estrategia de endeudamiento que les permita mantener la sostenibilidad de la deuda a largo plazo. Ello implica que los nuevos préstamos que tomen los PPME se someterán al análisis de sostenibilidad de la deuda. La Iniciativa y el marco se pondrán en marcha simultáneamente.
Pregunta: ¿Por qué determinados países deberían recibir donaciones en lugar de préstamos?
Respuesta: Según el marco, los países con altos niveles de sobreendeudamiento deberían recibir donaciones y/o préstamos en condiciones muy favorables. El propósito es disminuir el riesgo de que esos países sufran crisis de deuda en el futuro evitando que continúen endeudándose.
Pregunta: ¿Qué diferencia hay entre el nuevo límite para la determinación de la sostenibilidad de la deuda y el establecido por la Iniciativa para los PPME?
Respuesta: Según la Iniciativa para los PPME, un país con un valor neto actualizado de la relación deuda-exportaciones superior al 150% o, en algunos casos, un valor neto actualizado de la deuda superior al 250% de los ingresos públicos está habilitado para recibir alivio de la deuda. El marco para la sostenibilidad, por su parte, considera en mayor medida las características de cada país y se basa en las políticas nacionales para determinar los límites, que deberían considerarse pautas indicativas para los nuevos empréstitos. El marco tiene en cuenta tres factores.
- Mide límites indicativos de la carga de la deuda de cada país, que dependen de la calidad de las políticas e instituciones de este. Las investigaciones han demostrado que las naciones con mejores políticas e instituciones tienen mayor capacidad de endeudamiento.
- Una vez que ha determinado el nivel de deuda del país frente a un valor tomado como referencia (valor neto actualizado de la relación deuda-exportaciones del 200%), el marco evalúa el nivel de desempeño proyectado del país en el mediano a largo plazo (cuatro a cinco años).
- El marco también toma en cuenta otros factores económicos que podrían afectar la situación económica del país, como las crisis externas.
Para más información sobre la sostenibilidad de la deuda, visite http://www.worldbank.org/debt
i = inglés
Última actualización, julio de 2005
Contacto para los medios de comunicación:
Amy Stilwell (202) 458-4906.
E-mail: astilwell@worldbank.org
|
