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ARTÍCULO Septiembre 04, 2019

En busca de mejores resultados en los sectores agrícola y alimentario en la provincia pakistaní de Punjab

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TITULARES

  • Un programa de cinco años de duración tiene como objetivo empoderar a los pequeños agricultores y fortalecer los mercados en la provincia de Punjab, en Pakistán.
  • Un proceso de reformas es esencial para aumentar el crecimiento sostenible y enfrentar la malnutrición crónica en una provincia donde alrededor del 40 % de las personas trabaja en la agricultura y aproximadamente el 40 % de los niños presenta retraso del crecimiento.
  • En una reciente visita a Punjab se recogieron ideas generales sobre las oportunidades y los desafíos relacionados con dicho proceso.

¿Qué pasa si las inversiones públicas y las regulaciones se diseñan para obtener más resultados por rupia en los sectores agrícola y alimentario en la provincia pakistaní de Punjab? ¿Qué pasa si el gasto público resulta en una mayor reducción de la pobreza, una mayor resiliencia, más oportunidades de negocios y una mejor nutrición? ¿Cómo sería una economía alimentaria más inteligente? ¿A quiénes beneficiaría y quiénes se verían perjudicados?

Después de un año y medio del inicio del Programa de Transformación Agrícola y Rural de Punjab, (i) que se extiende por cinco años, aún se están articulando las respuestas a tales preguntas, a medida que una serie de reformas e intentos de modernización se llevan a cabo en los campos, las rutas de los mercados y las oficinas de Punjab, la principal provincia de Pakistán. Sin embargo, una cosa es indiscutible: existe un deseo de cambio.

Aunque la agricultura recibió apoyo del sector público por un valor total de alrededor de USD 1300 millones en 2017, el crecimiento agrícola ha sido bajo e irregular en los últimos años, retrasando un sector que aporta aproximadamente el 40 % de los empleos y más del 20 % del PIB provincial. Pero no es un sector que proporciona nutrición adecuada: según una encuesta el 39,2 % de los niños menores de 5 años presenta retraso del crecimiento en Punjab. (i)

El programa conocido por la sigla SMART, y que es respaldado por un préstamo para programas por resultados del Banco Mundial, procura eliminar algunos de los obstáculos para el crecimiento mediante la introducción de cambios normativos y regulatorios e innovaciones tecnológicas.

En una visita a la provincia en julio de 2019 se obtuvieron varias imágenes de las oportunidades y los desafíos relacionados con el proceso de reformas.

¿Qué pasa si los seguros agrícolas permiten aumentar la resiliencia y la seguridad alimentaria de los agricultores?

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Parveen Akhtar (a la izq.) y sus dos hermanas se beneficiaron con un nuevo plan de seguro agrícola. Fotografía: Flore de Preneuf/Banco Mundial.

Le presentamos a Parveen Akhtar y sus dos hermanas Muktaran Bibi y Gulzara Bibi. Ellas cultivan trigo y algodón en una parcela familiar de solo 1,75 acres en Chichawatni, un tehsil (subdistrito) en el distrito de Sahiwal, ubicado aproximadamente a tres horas al sur de Lahore, la capital de Punjab. Cuando las plagas y sequías disminuyen sus cosechas, se ven forzadas a vender sus vacas lecheras y pierden una fuente valiosa con que alimentar a sus hijos. «Los alimentos provienen de la tierra, por lo que cuando no tenemos buenas cosechas, comemos menos», dijo Parveen. «No tenemos otra fuente de ingreso, aparte de la agricultura. Habitualmente, comemos roti [un tipo de pan plano], vegetales y legumbres. Cuando no nos queda dinero, solo comemos roti untado con especias». La carne es un lujo, que se disfruta en los feriados religiosos conocidos como Eid.

El año pasado, cuando la lagarta rosada atacó el cultivo del algodón y la roya afectó al trigo, la familia tuvo pérdidas por un monto de 80 000 rupias pakistaníes (equivalentes a alrededor de USD 600 en ese momento). Gracias a un nuevo plan de seguro agrícola basado en índices del rendimiento de la superficie cultivada, introducido en 2018 y que cubre ahora a 300 000 agricultores, las hermanas recibieron 20 000 rupias, una cantidad inferior a la mitad de sus pérdidas, pero suficiente para evitar la venta de todos sus animales.

«Quisiéramos que el pago fuera mayor, pero estamos agradecidas», dijo Parveen. Aparte del seguro de cosechas, «cada familia se mantiene por su cuenta», aseguró. Las visitas de agentes de extensión agrícola son pocas y poco frecuentes, por ello las cosechas son bajas, y los fertilizantes son cada vez más caros, agregó. Una de las estrategias de las hermanas para adaptarse a la situación es cultivar su propio trigo, ingrediente básico del roti, y así protegerse de los aumentos del precio de la harina.


¿Qué pasa si los vales electrónicos permiten promover un giro hacia una agricultura de mayor valor y reducir la pobreza?

En otro lugar, a media hora en automóvil de la aldea de Parveen, se alienta a los agricultores a tratar de producir plantas oleaginosas, un cultivo más lucrativo, productivo y que requiere menos agua que el trigo. Pakistán importa la mayoría del aceite de cocina, aunque las condiciones son buenas para producirlo en el país.

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Un programa de vales electrónicos ayudó a Khalil Ahmad Sajid (a la izq.) a cambiar sus prácticas agrícolas y aumentar sus ingresos en un 70 %. Fotografía: Flore de Preneuf/Banco Mundial.

Un nuevo mecanismo de subsidio de los insumos basado en vales electrónicos, que incluye códigos de barras en las bolsas de insumos y transacciones simples a través de los teléfonos móviles, tiene el objetivo de cambiar la situación actual con la disminución del precio de insumos estratégicos, como los fertilizantes y las semillas. Con esta idea se busca empujar a los agricultores a utilizar la combinación adecuada de fertilizantes y cambiar sus patrones de cultivo hacia productos de mayor valor y de más alto rendimiento. El programa de vales electrónicos, que se encuentra en su segundo año, ya ha aumentado la superficie de producción dedicada a plantas oleaginosas (colza y girasol) en un 33 %, partiendo de una base baja de 350 000 acres.

Al disponer de una base de datos digital de los propietarios de tierras y arrendatarios, el Gobierno de Punjab puede ahora concentrar sus esfuerzos en el 91 % de los agricultores que poseen menos de 12,5 acres (o 5 hectáreas) de tierra, permitiendo un uso más eficiente y progresivo del gasto público que en el pasado.

Por ejemplo, mediante un descuento en el precio de la colza de alta calidad certificada, el programa de vales electrónicos ayudó a Khalil Ahmad Sajid a cambiar sus prácticas agrícolas y aumentar sus ingresos en un 70 %. Él también obtiene beneficios en materia de salud y ahorros a partir de esta nueva fuente de grasa: «Puedo producir mi propio aceite, gracias a la capacitación proporcionada por los trabajadores de extensión agrícola. Es aceite de muy buena calidad y ya no tengo que gastar dinero en ghee [una especie de mantequilla clarificada]». Aunque las plantas oleaginosas son más lucrativas,Khalil solo destinó la mitad de su parcela de 12,5 acres a esos cultivos en 2017, manteniendo la otra mitad para cultivar trigo para el consumo doméstico y la venta en el mercado local.

Su vecino Khalid Irfan adoptó mayores cambios, plantando girasoles en 10 acres. Explicó que estuvo dispuesto a asumir más riesgos que otros agricultores porque su esposa tiene un ingreso estable como maestra. Sin embargo, también mantiene una cantidad de tierra (2,5 acres) para sembrar trigo. «Me da tranquilidad», dijo. «Es algo que siempre puedes vender».

¿Qué pasa si el sector del trigo se modernizara para que los agricultores obtuvieran una mejor rentabilidad y disminuyera la carga financiera sobre la provincia?

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El pan es el alimento básico de la dieta pakistaní, incluso más que el arroz. Fotografía: Flore de Preneuf/Banco Mundial

El trigo es, de hecho, el norte de la agricultura de Punjab, y su punto débil. Alrededor de 16 millones de acres se dedican a los cultivos, lo que representa el 52 % de las tierras agrícolas de Punjab. El pan es el alimento básico de la dieta pakistaní (incluso más que el arroz) y se considera también un producto políticamente delicado para dejarlo por completo a merced de las fuerzas del mercado.

Como consecuencia, las adquisiciones públicas y la comercialización del trigo se caracterizan por ineficiencias.

De los aproximadamente 20 millones de toneladas de trigo que se producen cada año, la mitad queda en manos de los agricultores para su propio consumo o para ser usado como forraje. Actualmente, el Gobierno de Punjab compra alrededor del 40 % del trigo restante (unos 4 millones de toneladas) a un precio fijo (1300 rupias por 40 kilos de trigo) para crear reservas y mantener la opción de reducir los precios mediante la liberación de las existencias de trigo.

Este sistema, que antes garantizó la seguridad alimentaria, ahora tiene un alto costo: incentiva la sobreproducción de trigo a expensas de cultivos más diversos, nutritivos y lucrativos; las reservas de trigo, mantenidas por el Gobierno en sacos en vez de a granel en depósitos modernos, se deterioran con frecuencia; los agricultores en gran medida no pueden vender el trigo a altos precios o beneficiarse de oportunidades de exportación, y el Gobierno se ve forzado a pedir grandes préstamos todos los años para financiar su programas de adquisición de trigo, aumentando la deuda del Gobierno de Punjab. Los subsidios al trigo llegan a 35 000 millones de rupias (alrededor de USD 218 millones) al año, una cifra que triplica otros gastos públicos en el sector de la agricultura, incluida la investigación y desarrollo. Estos subsidios se destinan principalmente al pago de intereses de deudas anteriores que ahora alcanzan a aproximadamente 600 000 millones de rupias (o USD 4000 millones).

Si bien muchas partes interesadas creen que el Gobierno tiene una función que desempeñar en materia de regulaciones, observan deficiencias en el actual modelo de adquisiciones: «Las inversiones públicas podrían focalizarse de forma más innovadora», dijo Arif Nadeem, director ejecutivo de la Coalición Agrícola de Pakistán, una incubadora de negocios sin fines de lucro. «El Gobierno cree que, si el precio del trigo aumenta, la gente puede enfadarse con el Gobierno», explicó Almas Hyder, presidente de la Cámara de Comercio e Industria de Lahore. «Es cierto. Pero, dicho esto, hay que permitir que funcione el mercado. Podría haber subsidios al trigo para los consumidores pobres, usando por ejemplo el Programa Benazir de Apoyo a los Ingresos que ya está en ejecución».

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Diversificar la producción agrícola, encontrando alternativas al cultivo del trigo, podría mejorar los resultados relacionados con la nutrición. Fotografía: Flore de Preneuf/Banco Mundial.

Durante mucho tiempo se ha subrayado que reformar los subsidios al trigo son una medida que podría mejorar la nutrición en Punjab, junto con otras acciones como invertir en saneamiento, diversificar la agricultura y enriquecer la harina. En una nota de orientación de políticas publicada en 2012 se sugirió “entregar subsidios específicos a los pobres y a la población con inseguridad alimentaria en vez de entregar subsidios al trigo de forma generalizada”. Este documento tuvo el respaldo de la Iniciativa para la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Asia Meridional, (i) un programa que procura abordar la malnutrición crónica en esa región.


A través del programa SMART, el Banco Mundial ayuda al Gobierno de Punjab a modernizar las políticas sobre el trigo, manteniendo al mismo tiempo este producto al alcance del poder adquisitivo de los consumidores pobres. «No hay desacuerdos en el concepto ni los beneficios», dijo Zafar Nasrullah Khan, secretario de Alimentación del Gobierno de Punjab. «La única pregunta es: ¿cómo garantizamos que se mantendrá un precio justo?».


¿Qué pasa si la comercialización de los alimentos pudiese impulsar las empresas privadas?

Al igual que en todas partes, la fijación diaria de los precios es un aspecto central del sistema de mercado como queda en evidencia en la feria de frutas y vegetales de Badami Bagh, el mercado mayorista más grande y antiguo de Lahore. Multitudes de intermediarios, subastadores, comerciantes y minoristas se congregan en torno a sacos abiertos de productos para establecer el precio diario que luego se publicará y publicitará en internet. Cargadores bajan los sacos de productos de los camiones en medio de callejones lodosos y en caminos adyacentes, y los acarrean desde los vendedores a los compradores.

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El mercado Badami Bagh se encuentra tan congestionado que las subastas se realizan en intervalos desde las 5.00 de la mañana hasta la medianoche. Fotografía: Flore de Preneuf/Banco Mundial.

Todos los días llegan alrededor de 500 toneladas de alimentos al mercado ubicado en la calle Ravi Link. «El bazar se creó en 1969 cuando la población de la ciudad era menos numerosa y las llegadas diarias mucho menores», dijo Shehzad Cheema, secretario del Comité del Mercado. El mercado (denominado mandi) se encuentra tan congestionado ahora que las subastas de diferentes frutas y vegetales se realizan en intervalos desde las 5.00 de la mañana hasta la medianoche.

La escena descrita es representativa de la congestión que afecta la actividad comercial en general. Hasta mayo de 2018, el comercio estaba regulado por una ley —el Decreto sobre los Mercados de Productos Agrícolas de Punjab promulgado en 1978— que limita estrictamente la apertura de mercados mayoristas alternativos, prohíbe los mercados agrícolas y de productos electrónicos, y desincentiva la competencia en detrimento de los consumidores. Las regulaciones también estancaron el crecimiento de los supermercados y las cooperativas de alimentos que no pudieron comprar productos directamente de los agricultores. Cuando una nueva ley de comercialización entre plenamente en vigencia, las inversiones en modernización, la reubicación o la competencia con mercados como el de Badami Bagh serán mucho más atractivas para los inversionistas. La desregulación debería también dar lugar a nuevos tipos de negocios de alimentos. «Esto podría ser una revolución silenciosa para las empresas», dijo Azim Azfar, un consultor que trabaja con el equipo del proyecto en reformas relativas a la comercialización.

Otras reformas sectoriales contempladas por SMART abordan la comercialización de la leche y la carne de vacuno (para desincentivar malas prácticas que tienen efectos adversos en la salud pública y estimular la inversión en el sector), el pago de tarifas del agua (para incentivar una mejor gestión de este valioso recurso para riego) y donaciones de contrapartida para las agroindustrias (para estimular el crecimiento en la economía alimentaria).

«En conjunto, las reformas representan un cambio de paradigma, para pasar de cultivos tradicionales a una agricultura de mayor valor, de una agricultura impulsada por el sector público a un crecimiento impulsado por el sector privado, pero también una asignación de recursos más consciente a fin de lograr mejores resultados para el bien común», dijo Johannes Jansen, jefe de equipo del proyecto del Banco Mundial. «Es parte de una tendencia más amplia de reexaminar las políticas públicas y el gasto para cumplir con los objetivos en materia de reducción de la pobreza, sostenibilidad y nutrición».

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Otras reformas sectoriales incluyen la gestión del agua para riego. Fotografía: Flore de Preneuf/Banco Mundial.



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