Por Sam Fargher y Stephane Hallegatte
Como todos los países, la República de Fiji enfrenta la dificultad sin precedentes de gestionar las consecuencias de la pandemia de COVID-19 (enfermedad por coronavirus). Si bien el número de casos sigue siendo bajo, en un país donde el turismo internacional es la piedra angular de la economía, las repercusiones de la crisis son gigantescas. Según se prevé, , mientras que ya se han perdido 40 000 puestos de trabajo relacionados con el turismo. En respuesta, el Gobierno está preparando un paquete de estímulo por valor de FJD 3700 millones (3700 millones de dólares de Fiji) (i) para proteger a la población y respaldar la actividad económica.
¿Cómo debería Fiji asignar estos recursos? ¿Puede hacerlo de manera tal que le permita proporcionar beneficios en el corto plazo, protegiendo a la población contra la crisis en curso, y alcanzar objetivos a largo plazo, creando una economía más inclusiva, próspera y sostenible? ¿Cómo puede evaluar las intervenciones que posibiliten la consecución de ambos fines? ¿Hay enseñanzas que puedan ayudar a otros países que lidian con el mismo problema? Aunque el conjunto de medidas anunciado por el Gobierno se centra en reducir los impuestos y los aranceles, los paquetes de estímulo suelen incluir inversiones y crear empleos, y no hay motivos por los cuales tales inversiones y empleos no puedan contribuir al crecimiento sostenible a largo plazo.
Sin embargo, no todo el gasto en medidas de estímulo entraña beneficios a largo plazo; el economista británico John Maynard Keynes incluso formuló la famosa propuesta de llenar botellas con billetes viejos y enterrarlas, para contratar luego gente que las desenterrara. De este modo se podrían generar empleos e ingresos en el corto plazo, pero ello constituiría, evidentemente, un desperdicio de recursos. Recíprocamente, no todas las inversiones a largo plazo ofrecerán estímulos en el corto plazo; por ejemplo, en ocasiones, los proyectos de infraestructura demoran años en ser diseñados y aprobados, de modo que no pueden crear muchos puestos de trabajo rápidamente, salvo que ya estén en condiciones de ponerse en marcha. ¿Cómo pueden los países contribuir a determinar un punto intermedio ideal entre estos dos objetivos, con un conjunto de intervenciones que produzcan beneficios tanto a corto como a largo plazo y que creen sinergias entre varios objetivos de política?
Para ayudar a los países a responder estas preguntas, el Banco Mundial propone partir de los planes vigentes de desarrollo a largo plazo –incluidos los planes nacionales de desarrollo– y ha elaborado una propuesta de lista de verificacion de la sostenibilidad. En el presente artículo aplicamos la lista de verificación a Fiji y procuramos ilustrar el diseño de un paquete de estímulo que no solo alivie las consecuencias de la pandemia de COVID-19 en el corto plazo, sino que también refuerce la resiliencia de Fiji a los peligros naturales, el cambio climático y otras perturbaciones externas.
Es importante señalar que la aplicación tiene fines demostrativos y su propósito consiste en mostrar de qué manera se pueden combinar las consideraciones de corto y de largo plazo en un solo enfoque, y se pueden aprovechar los planes en vigor para detectar intervenciones prometedoras durante un período de recuperación. Mientras que los métodos de planificación tradicionales se centran en el largo plazo, en este caso añadimos la debida consideración a las necesidades específicas de este período sin precedentes. No obstante, la selección efectiva de los proyectos requeriría mayor elaboración y la integración en los propios procedimientos del país.
No hay que postergar hoy la tarea que nos preparará para el mañana
A comienzos de 2016, el ciclón tropical Winston, el más intenso y devastador que tocó tierra en el hemisferio sur, arrasó las islas. Más de 40 personas murieron, más del 60 % de la población resultó afectada, unas 131 000 personas quedaron sin hogar y más de un tercio del PIB de Fiji se esfumó en 36 horas.
"Perdimos todo. A la mañana siguiente, el sol brillaba como si no hubiera pasado nada. Era como si hubiese caído una bomba en la aldea, porque no había quedado nada: ni siquiera las ropas se salvaron".
– Riavolita ‘Rai’ Tabusoro, Exjefe de la aldea de Nabukadra
Al tiempo que emprendía ingentes esfuerzos de reconstrucción y recuperación después del ciclón Winston, Fiji reconoció que adquiriría resiliencia mediante un plan de reconstrucción tras los desastres más sólida, rápida e inclusiva (i) y lanzó el programa Reconstruir Mejor.
“La tragedia nos ha enseñado que el desarrollo económico y la resiliencia ante el cambio climático deben ser la misma cosa. Las inversiones en adaptación salvan vidas, nos ahorran los gastos que acarrean las constantes reconstrucciones y dotan a nuestras economías de la capacidad para recuperarse de los fenómenos climáticos sin tener necesidad de empezar de nuevo ni de volver a definir nuestro progreso”
– Honorable Aiyaz Sayed-Khaiyum, octubre de 2019 Fiscal general y ministro de economía, administración pública y comunicaciones
A fin de contar con información de utilidad para adoptar decisiones de inversión, el Gobierno de Fiji trabajó con el Banco Mundial para elaborar la primera evaluación de la vulnerabilidad climática (i) (EVC). Tomando como base la experiencia vivida por el pueblo fiyiano con el clima(i), en la EVC se procuró cuantificar y comprender mejor la amenaza planteada por los peligros naturales y el cambio climático a Fiji, con el propósito de ayudar al país a trazar planes de adaptación al clima y de gestión del riesgo.
En la EVC se señalaron a través de medidas de alerta temprana y preparación, protección social y atención de salud. Como resultado de la EVC se propuso una lista de 125 intervenciones distribuidas entre 10 sectores: vivienda y uso de la tierra, gestión de peligros, transporte, agua, energía, salud/educación, medio ambiente, agricultura, pesca y protección social. El costo total de la ejecución de las intervenciones a lo largo de más de 10 años se estimó en FJD 9300 millones (casi el 100 % del PIB), monto al que había que agregar los costos adicionales de mantenimiento y operaciones, y el gasto social.
La fuerza proviene del conocimiento de las propias vulnerabilidades
La COVID-19 pone una vez más a prueba la capacidad de resistencia del país. Fiji ha logrado contener la enfermedad con relativa eficacia, ya que tenía apenas 32 casos y 2 defunciones al 10 de septiembre (i). Si bien el estricto cierre de fronteras que se inició el 25 de marzo limitó los casos, ha tenido un elevado costo económico. Al menos 150 000 fiyianos (i), casi la mitad de la fuerza de trabajo, han visto reducirse sus ingresos o se han quedado sin empleo, y la mayor parte de la actividad del sector del turismo, que representa casi el 40 % del PIB del país, (i) se encuentra paralizada.
Y la naturaleza no da respiro durante la pandemia. En abril de 2020, Fiji sufrió una nueva conmoción: el ciclón tropical Harold, una tormenta de categoría 4, azotó el país y ocasionó daños por valor de FJD 44 millones; al menos 635 viviendas fueron destruidas y otras 2100 quedaron dañadas.
Se trató de la primera tormenta intensa en someter a prueba las normas más resilientes utilizadas en la reconstrucción que siguió al ciclón Winston en 2016(i). De las 181 escuelas y los 25 edificios públicos terminados en el marco del programa Reconstruir Mejor, ninguno resultó dañado. Ello reportó un doble beneficio para Fiji: protegió al pueblo fiyiano durante una crisis y ahorró al presupuesto público los gastos catastróficos de una reconstrucción.
Y, con los riesgos crecientes impulsados por el desarrollo socioeconómico y la urbanización, se mantiene la necesidad de acrecentarla. En este contexto, es claro que un estímulo económico sería más beneficioso para las personas, las comunidades y el país si respondiera a las necesidades a corto plazo y, al mismo tiempo, promoviera la sostenibilidad y la resiliencia a largo plazo. Esta enseñanza se aplica directamente a la crisis de la COVID-19: las medidas de estímulo que se formulen para iniciar la recuperación económica de los países tras la pandemia implican una inversión que se realizaría por única vez en una generación y puede, asimismo, ayudarlos a resistir crisis y riesgos futuros. Y la mentalidad de Fiji de "reconstruir mejor" ofrece un punto de partida excepcional para estudiar de qué manera se puede reforzar la respuesta del país ante la crisis en curso.
“[Enseñamos a los alumnos] sobre la contaminación y sobre la forma en que la tala de bosques, el uso excesivo de productos químicos o la quema están provocando deslizamientos de tierra”, explica. "Se trata de analizar los factores que influyen en el cambio climático... que modifican los patrones meteorológicos, y de determinar cómo contribuimos a él los seres humanos y cómo podemos dejar de hacerlo” .
– Asmita Ashwin Kamal, noviembre de 2017 Docente de la Bayly Memorial School
Reconstruir mejor: Explicamos cómo hacerlo
Entonces, ¿qué se necesita para aplicar este principio fundamental de toda recuperación sostenible al contexto actual? Afortunadamente, el Gobierno de Fiji no necesita empezar de cero y puede aprovechar los análisis previos, en este caso, las 125 intervenciones indicadas en la EVC a las que aplicamos nuestra lista de verificación de la sostenibilidad para efectuar una primera selección.
Se usó una clasificación sencilla para categorizar el desempeño respecto de las 35 dimensiones de la lista, donde '1' significa 'bueno' (por ejemplo, esta medida genera trabajo a corto plazo), '0' implica 'no pertinente' o 'se requiere más información´, y '-1' quiere decir 'malo' (por ejemplo, esta medida no crea empleo a corto plazo). No era nuestro propósito cuantificar el número de puestos de trabajo ni los multiplicadores económicos en los distintos sectores. Antes bien, recurrimos a la abundante bibliografía sobre este tema para definir, cualitativamente, las dimensiones en las cuales se prevé que cada intervención puede arrojar resultados satisfactorios o insatisfactorios.
Por otra parte, una intervención que hubiera tenido un mal desempeño en una dimensión considerada crucial para diseñar un estímulo orientado a “reconstruir mejor” quedaría automáticamente descalificada (la metodología y los resultados detallados se describen en nuestra nota técnica). La evaluación fue rápida y simple, en consonancia con una lista elaborada para elegir posibles intervenciones prometedoras que se someterían a nuevos análisis y sobre las cuales se reunirían más pruebas antes de implementarlas.
Tras esa selección inicial, las 125 intervenciones se redujeron a 63 intervenciones básicas. Como se puede observar en el siguiente gráfico, los resultados de la selección indican que todas ellas han obtenido una buena puntuación en lo que respecta a la resiliencia, lo que no es extraño, ya que la EVC es, efectivamente, un plan para aumentar la resiliencia. Pero se desempeñan bien, asimismo, en cuanto al crecimiento a largo plazo. También cabía esperar algo así, puesto que la EVC se elaboró para respaldar el crecimiento sostenible a largo plazo. Además, hay otras buenas noticias: estas 63 intervenciones proporcionan algunos beneficios a corto plazo durante una recesión. Ello implica que cada una de estas inversiones podría crear el empleo que tanto necesita la fuerza laboral de Fiji e impulsar el gasto que permita desarrollar la actividad económica local.
Gráfico 1: Desempeño de las distintas intervenciones respecto de las diferentes categorías de la lista de verificación
La pregunta de los mil millones de dólares de Fiji
El 26 de marzo de 2020, como parte de su respuesta a la pandemia, el Gobierno de Fiji anunció un paquete de estímulo inicial, que incluyó gastos complementarios en salud pública, pagos de sumas fijas a través del Fondo Nacional de Previsión Social, y reducciones de impuestos y aranceles. También comprendió el aplazamiento de los reembolsos de los préstamos (FJD 400 millones del monto total del paquete), con el propósito de proteger la salud pública, sostener la economía y favorecer la seguridad alimentaria. Asimismo, el 17 de julio, como parte del Presupuesto Nacional de 2020, el Gobierno anunció un nuevo paquete de estímulo directo por valor de FJD 2000 millones para financiar una respuesta al impacto económico de la COVID-19.
Para ilustrar el potencial de nuestro enfoque, hemos tomado como supuesto un presupuesto del 3 % del PIB del país y hemos definido la mejor forma de usar la EVC para asignar ese monto. Una vez limitado de esta forma el presupuesto, las 63 intervenciones preseleccionadas se redujeron a 10 (véase el gráfico 2). También en este caso, como era de prever por tratarse de medidas extraídas de un plan de fomento de la resiliencia, esas 10 intervenciones principales contribuyen a que las comunidades forjen su capacidad de resistencia ante las conmociones y las crisis. Todas ellas también impulsan considerablemente la productividad y el crecimiento a largo plazo, ya sea mejorando la productividad agrícola y la confiabilidad de la infraestructura, o reduciendo el consumo de energía o el volumen de aguas residuales no tratadas. Y algunas de ellas, aunque no todas, contribuyen además a la descarbonización..
Gráfico 2: Las 10 intervenciones principales con potencial para promover la resiliencia y el crecimiento sostenible que pueden ser incluidas en un paquete de estímulo
Estas 10 intervenciones se han clasificado de acuerdo con un puntaje general que representa las cuatro categorías y que asigna importancia tanto al corto como al largo plazo. ¿Cuáles serían las 10 intervenciones principales si solo se diera prioridad a las necesidades inmediatas de corto plazo de las comunidades afectadas por la pandemia y el confinamiento económico? Escoger intervenciones de la EVC aseguraría que las medidas no dejaran de contribuir a la resiliencia y al crecimiento a largo plazo. Para mostrar la diferencia, realizamos un análisis similar que aplicó, para elegir las intervenciones, otro método centrado únicamente en el potencial de estímulo a corto plazo. Incluso en este escenario se destacan las intervenciones en los sectores de la vivienda, el medio ambiente y la protección social, pues crean empleo e incrementan rápidamente el PIB.
Lo más positivo es que, aun cuando se las seleccione solo en función de objetivos de corto plazo, estas intervenciones contribuyen, de todos modos, a los objetivos del país en materia de crecimiento a largo plazo, resiliencia y, en muchos casos, descarbonización (véase el gráfico 3). De lo expuesto se desprende que quizás baste con partir de los planes a largo plazo en vigor, como los planes nacionales de desarrollo, los planes maestros de infraestructura o los vinculados al cambio climático, y seleccionar, conforme a su potencial de estímulo, medidas previstas en ellos. Naturalmente, cabe recordar que la calidad de los resultados siempre depende de la calidad del plan que se tome como punto de partida.
Gráfico 3: Análisis de las intervenciones de corto plazo
Invertir en este tipo de intervenciones no solo ayuda a las comunidades y las economías a responder ante los efectos de la crisis en curso, sino que también puede sentar bases de importancia crucial para afrontar crisis futuras.
No tratemos de "reinventar la rueda", sino de realinearla
En este trabajo no se pretende definir el mejor paquete de estímulo para Fiji o para otros países, sino presentar, a modo de ejemplo, un enfoque dirigido a diseñar medidas de estímulo de corto plazo que puedan contribuir al crecimiento sostenible a largo plazo. En última instancia, No obstante, de este análisis han surgido claramente algunos principios rectores:
- En primer lugar, comenzar actuando con inteligencia: Los Gobiernos no deben empezar desde cero. Como mínimo, los programas oficiales relacionados con la resiliencia pueden tomarse como base para medidas de estímulo. Otros planes, sean planes nacionales de desarrollo, planes maestros de infraestructura, contribuciones determinadas a nivel nacional o planes de fomento de la resiliencia como la EVC que aquí se aborda, ya contienen los tipos de intervenciones posibles. Cotejarlas con una lista de verificación de la sostenibilidad puede ayudar a realizar una primera selección de las intervenciones que atiendan las necesidades tanto de corto como de largo plazo. Para Fiji, la EVC ofrece un excelente punto de partida para establecer medidas que redunden en la creación inmediata y apropiada de empleo y, al mismo tiempo, generen beneficios a largo plazo, continuando con la inversión proactiva de Fiji en el fortalecimiento de la preparación y la resiliencia. No se sabe con certeza si otras intervenciones podrían proporcionar más beneficios a corto plazo –en lo que respecta a los empleos creados y la actividad generada– que las intervenciones enumeradas aquí, lo que indica que hay sinergias por aprovechar. Sin embargo, esto no implica que no sea preciso o conveniente implementar otras intervenciones destinadas exclusivamente a atender necesidades a corto plazo. En el caso de Fiji y la COVID-19, las intervenciones encaminadas específicamente a ayudar al sector del turismo y a sus empleados a superar el problema de la disminución de visitantes internacionales son ejemplos de medidas claramente necesarias.
- En segundo lugar, aprender del pasado: En muchos casos, la prevención puede parecer invisible, pero la ausencia de destrucción y quebrantos es un indicador importante para medir su éxito. La memoria institucional (i) que el ciclón Winston dejó en Fiji es un ejemplo de peso. Invertir en resiliencia da frutos, como lo demuestra el hecho de que ninguno de los más de 200 edificios construidos en el marco del programa Reconstruir Mejor resultaron dañados cuando el ciclón Harold azotó el país. Cabe esperar que las enérgicas medidas de protección social aplicadas para poner a salvo a la población de las consecuencias de la COVID-19 preparen mejor al país para responder a la próxima crisis (i). Resulta alentador que los Gobiernos reconozcan la importancia que tiene y la oportunidad que representa una recuperación sostenible (i) y que la mayoría de los ciudadanos (i), tanto de las naciones en desarrollo como de las naciones desarrolladas, la consideren una tarea prioritaria para encarar cuando superemos esta pandemia.
- En tercer lugar, tomar como base las comunidades. Cuando se sufren las secuelas de un desastre o se atraviesan crisis como la pandemia en curso, las comunidades pueden ser clave para proteger a los más vulnerables y los más afectados. Incluso antes de que se desate una crisis, pueden idear soluciones innovadoras y eficientes para aumentar su resiliencia, contribuir a un desarrollo más amplio y favorecer su bienestar. Por ende, la participación inclusiva de las comunidades, en especial de las poblaciones más vulnerables, debería tenerse en cuenta en el diseño de cualquier paquete de medidas y debería complementar los planes más centralizados y verticales. Parte de los recursos debería asignarse específicamente a apoyar intervenciones para la comunidad en las que los proyectos se prioricen y diseñen en forma local.
- En cuarto lugar, pensar desde otras perspectivas: La crisis del clima, al igual que la COVID-19, afecta a numerosos sectores, industrias y aspectos de nuestras economías. Más aún, el análisis aquí realizado muestra que no hay un único sector que sea claramente prioritario, de donde surge que los países tienen flexibilidad para adaptar el diseño de la medidas de estímulo a sus propias necesidades. Podrían adelantar intervenciones previstas (y listas para ejecutar), ampliar otras en curso o, cuando sea posible, dar prioridad a aquellas de carácter intersectorial. Si bien la COVID-19 ha tenido, para Fiji, consecuencias que requerirán una asistencia económica directa, como transferencias directas de efectivo o programas de obras públicas dirigidos a los desempleados y los más pobres, la respuesta económica global puede superponerse con la ofrecida para afrontar las repercusiones del ciclón Harold y para atender las necesidades más generales del país, como el reacondicionamiento de la infraestructura. Podríamos sostener que un paquete de estímulo que pueda afrontar diversas perturbaciones simultáneas va a ser más efectivo a largo plazo.
Muchas de las soluciones que se necesitan ya se encuentran al alcance de los Gobiernos; se hallan, en particular, en sus respectivas contribuciones determinadas a nivel nacional y en sus políticas sobre el clima. Adoptar un sistema de selección más inteligente, aprender del pasado, no reinventar la rueda y estar preparados para trabajar fuera de los límites sectoriales será fundamental para equilibrar satisfactoriamente los empleos y el crecimiento que necesitamos hoy con la resiliencia ante el cambio climático y la descarbonización que no podemos permitirnos postergar para el futuro.
Cuando se le preguntó a Asmita, de 24 años, si creía que volvería a ver en su vida una tormenta como el ciclón tropical Winston, dudó al contestar. Su respuesta se ajusta tanto a un mundo atravesado por una pandemia como a uno que enfrenta los efectos del cambio climático..