Mediación en las controversias entre las comunidades y los Gobiernos

Expertos opinan sobre los desafíos y las oportunidades en torno a la participación del sector público

Por John Donnelly

Hace dos años, el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial creó el nuevo Servicio de Resolución de Disputas. Este servicio, junto con el Panel de Inspección, se sitúan dentro del nuevo Mecanismo de Rendición de Cuentas.

Cada vez hay más especialistas que trabajan en mecanismos de rendición de cuentas en todo el mundo, un campo que comenzó hace 30 años con el Panel de Inspección del Banco Mundial y ahora incluye a 23 mecanismos independientes de distintos bancos de desarrollo. Sin embargo, quienes han trabajado en la reolución de disputas con las comunidades y los Gobiernos, incluidos los nuevos equipos del Banco Mundial, son un pequeño subconjunto del grupo más grande.

Los mecanismos de rendición de cuentas del Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo y, más recientemente, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo se encuentran entre los primeros grupos que intentaron resolver las diferencias entre las comunidades y los Gobiernos a través de la mediación. Para las próximas semanas o meses, se espera obtener los resultados de los primeros casos de solución de controversias del Banco Mundial.

Ante la incorporación del Mecanismo de Rendición de Cuentas del Banco Mundial a este campo, es un buen momento para preguntar a los expertos qué se puede esperar de este tipo de servicio. ¿Cuáles son los desafíos? ¿Cuáles son las oportunidades?

Entrevistamos a siete personas de diferentes contextos para conocer sus perspectivas.

P: En una resolución de 2020, el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial puso en marcha el nuevo Mecanismo de Rendición de Cuentas, conformado por el Panel de Inspección y el Servicio de Reolución de Disputeas, creado recientemente. ¿Cuáles fueron los objetivos fijados por el Directorio para el mecanismo?

Mercy Tembon, vicepresidenta y secretaria del Grupo Banco Mundial:

“Para este nuevo marco de rendición de cuentas del Banco Mundial, los objetivos del Directorio eran mantener la independencia del Panel de Inspección, crear como alternativa un servicio de resolución de disputas para todas las partes, fortalecer la supervisión del Directorio, reforzar la rendición de cuentas de la Administración y establecer un proceso equilibrado en beneficio de las instituciones y los clientes del Banco [...] El Directorio reconoció que el fortalecimiento de la rendición de cuentas es un proceso continuo y, por lo tanto, propuso examinar las reformas tres años después de la implementación para evaluar su eficacia y hacer las correcciones necesarias”.

P: ¿Cuáles son algunos de los desafíos para la resolución de disputas en el contexto del sector público?

David Hunter, profesor de Derecho Ambiental Internacional y Comparativo, Washington College of Law, American University:

“Es probable que las políticas nacionales estén impidiendo la negociación para llegar a soluciones de compromiso, pero también es verdad que los Gobiernos podrían ser más innovadores. Lo que veo es, en todo caso, una cuestión filosófica y no algo basado en la experiencia práctica. Creo que es un poco incómodo que un país busque en el Banco Mundial la función de mediador para que negocie entre el Estado y sus ciudadanos. Pero ojalá la realidad me sorprenda. Si este esquema funcionara, podríamos dar impulso a casos específicos para llegar a un acuerdo; además, en términos generales, quizás los organismos gubernamentales aprenderían más sobre el impacto del desarrollo al participar en conversaciones con las comunidades”.

Abdoul Salam Bello, director ejecutivo del Banco Mundial que representa a 23 países de África subsahariana:

“Un Gobierno puede ser cauteloso para evitar sentar un precedente equivocado. Si hay un obstáculo que conlleva riesgos para la reputación del Gobierno, habrá menos capacidad para resolver el caso de una manera que resulte satisfactoria para todas las partes. No obstante, también hay muchas oportunidades para el sector público en la resolución de disputas, ya que este método puede ayudar a fortalecer el contrato social entre el Gobierno y los ciudadanos. En el futuro será muy importante que el Banco Mundial desempeñe ese papel de neutralidad y sea un intermediario honesto”.

Gina Barbieri, ombudsman de la red mundial del Fondo Mundial para la Naturaleza:

“Uno de los argumentos más comúnmente presentados en contra del uso de la resolución de disputas en el sector público es “¿qué pasa con la soberanía de los Gobiernos?”. Pero para mí, ese es un argumento que se debería usar cuando se aboga por este recurso. La resolución de disputas es una de las principales herramientas que puede utilizar un mecanismo independiente de rendición de cuentas sin dejar de respetar la soberanía de los Gobiernos. No se está quitando el poder a los Gobiernos; por el contrario, se está empoderando a las partes interesadas para que resuelvan la controversia. De esta manera se respetan sus propios procesos de toma de decisiones. En cuanto a si a los Gobiernos les preocupa establecer precedentes, es verdad que esto podría ser un obstáculo, pero ocurriría lo mismo tanto con el Gobierno como con el sector privado”.

Karl Mackie, mediador principal y presidente fundador de The Centre for Effective Dispute Resolution:

“Dentro del sector público hay más resistencia de la que debería haber, y el mecanismo suele incluir la participación de una gran cantidad de comités. Los procesos públicos pueden verse perjudicados por las opiniones grupales. Quizás lo más importante es que las personas no se sientan a hablar con la frecuencia necesaria o no se toman el tiempo para abordar los problemas antes de que se vuelvan más grandes. Muchos Gobiernos consideran que un conflicto entre las partes es una distracción, una desviación o un costo adicional. Pero si no se aborda, con el tiempo nos enfrentamos a una acumulación de daños a la reputación”.

P: Desde la perspectiva de la comunidad, ya sea que trate con el sector privado o público, ¿cuál es el fundamento que respalda la decisión de iniciar un proceso de solución de controversias?

Carla García Zendejas, directora de Personas, Tierras y Recursos del Centro de Derecho Ambiental Internacional:

“Las comunidades u organizaciones de base con las que he trabajado tenían muy en claro lo que querían. Cuando las comunidades de Colombia, Nicaragua, Chile y Panamá iniciaron un proceso de reclamación y se enteraron de que las opciones eran la resolución de disputas o la investigación sobre el cumplimiento, la decisión entre una u otra les resultó bastante clara. Cuando eligieron la resolución de disputas, fue porque la comunidad estaba consciente de que necesitaba recuperar algo y vieron esta opción como un proceso que podía conducirlos a eso. No les resulta extraño hacer algunas concesiones, tener que sentarse a conversar con alguien que antes había sido un “adversario” o proponer algunas reglas para esa interacción. La comunidad también comprendió que iba a ser un diálogo a largo plazo para finalmente tratar de solucionar algo”.

P: En un proceso de solución de controversias, ¿qué diferencia hay entre trabajar con el sector público y el sector privado?

Victoria Márquez-Mees, oficial principal de rendición de cuentas del Mecanismo Independiente de Rendición de Cuentas de Proyectos del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo:

“El enfoque es diferente. Con el sector público, primero hay que tener en cuenta que el cliente es un funcionario que actúa bajo ciertas reglas, derechos y responsabilidades dentro del Gobierno. Es posible que tenga limitaciones en cuanto a su función. Además, hay que considerar los procesos electorales porque pueden generar cambios en los interlocutores; ha habido casos en que los representantes públicos cambiaron varias veces. Otra cuestión es que, en algunos contextos, el representante del Gobierno que participa en el proceso de diálogo no tiene la facultad de tomar la decisión, algo que no sucede en el sector privado. Las cosas llevan más tiempo y deben remitirse a un funcionario superior; luego, cualquier decisión debe ser revisada por el equipo de asuntos legales”.

P: ¿Qué hace que la resolución de disputas resulte atractiva en un conflicto entre un Gobierno y una comunidad?

Victoria Márquez-Mees: “Desde la perspectiva pública, un incentivo es que el Gobierno y los funcionarios necesitan hacer frente al conflicto que tienen con sus ciudadanos. El proceso que ofrecemos es una herramienta de resolución de conflictos. Es algo que les permite obtener resultados y que, en sí mismo, es muy atractivo”.

David Hunter: “En las comunidades, hay interés en la resolución de disputas como forma de acceder a medidas correctivas. En un conflicto con una comunidad, es probable que los Gobiernos estén más dispuestos a dialogar que las empresas, ya sea porque sienten que pueden controlar el proceso o porque hablar con la ciudadanía se ha vuelto algo normal para ellos”.

P: ¿Qué espera del Servicio de Resolución de Disputas del Banco Mundial para los próximos cinco años?

Abdoul Salam Bello: Mi expectativa no es tener más casos, sino ver cómo el uso de la resolución de disputas —es decir, abordar una controversia e intentar resolverla— habrá fortalecido la rendición de cuentas en los niveles de gobierno local, estatal y nacional en nuestros países. Este es uno de los resultados que me gustaría ver: que el Servicio de Reolución de Disputas sea líder en el fortalecimiento de la rendición de cuentas en los distintos niveles”.

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