Repensar el futuro del Perú: Notas de Política para transformar al Estado en un gestor de bienestar y desarrollo

REDISEÑAR LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL PARA REDUCIR LAS DESIGUALDADES EN EL TERRITORIO 

El objetivo de un sistema descentralizado es lograr que el Estado garantice el acceso de la población a una canasta de servicios básicos, independientemente de la zona geográfica donde viva y las condiciones socioeconómicas que la rodeen. Esto no se ha logrado en el Perú porque el proceso de descentralización quedó incompleto, lo que se refleja en las distorsiones del vínculo entre los distintos niveles de gobierno. Las opciones disponibles pasan por la necesidad de clarificar las responsabilidades de gasto entre estos niveles, fortalecer el papel de los gobiernos regionales mediante una redefinición de sus ingresos fiscales y reducir la desigualdad de ingresos entre gobiernos locales. 

INVERTIR EN EDUCACIÓN ENFOCÁNDOSE EN ELIMINAR LAS BRECHAS DE APRENDIZAJE 

Pese a los avances de las últimas décadas, el sistema educativo peruano tiene una larga agenda de brechas por cerrar, las cuales se han agudizado en el contexto actual de crisis económica y sanitaria global. Los presupuestos ajustados a nivel nacional hacen imperativo priorizar esfuerzos para continuar trabajando en la reducción de la desigualdad. Dadas las limitaciones en materia de recursos financieros y capacidad de gestión, es imperativo priorizar la educación de calidad para las niñas y los niños más desatendidos, con el fin de crear las condiciones de posibilidad para su pleno desarrollo.

En materia de educación básica, el país necesita focalizar la inversión en el capital humano. Con este propósito, debe poner énfasis en la nivelación y garantizar las condiciones básicas para los aprendizajes de niños y jóvenes, pues son ellos quienes asumirán las consecuencias del shock económico actual. En lo referente a la educación superior, es fundamental garantizar buenas condiciones para la transición a este nivel y atender el riesgo de deserción, especialmente en el escenario pospandemia, en el que muchas familias tendrán dificultades para costear un programa terciario de larga duración.

REFORMAR EL SECTOR SALUD PARA MEJORAR LA COBERTURA Y LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS 

La pandemia de la COVID-19 ha evidenciado las fallas estructurales del sistema actual y ha expuesto las falencias del servicio de salud en el país. La pandemia tomó por sorpresa a un sistema de salud incapaz de responder adecuadamente a la emergencia sanitaria y de garantizar el acceso a los servicios críticos.

Las ineficiencias del sistema de emergencia sanitaria y alerta temprana son el resultado de varios años de subinversión y de problemas estructurales en el sector. Esta sección presenta una síntesis de los aspectos estructurales del sector Salud que deben ser reformados, al tiempo que brinda una serie de recomendaciones de políticas para avanzar en la mejora de la cobertura y calidad de estos servicios tras la pandemia.

INVERTIR EN AGUA SEGURA Y SANEAMIENTO PARA QUE EL ACCESO SEA UNIVERSAL

Durante los últimos años, el Perú ha realizado importantes inversiones en infraestructura de agua y saneamiento (AyS), las cuales han contribuido a cerrar algunas brechas a nivel nacional. La declaración de acceso universal a estos servicios ha sido clave para lograr estos avances. Sin embargo, al comparar los indicadores  de  servicios  de  agua y saneamiento gestionados en forma segura entre los países con ingresos medios y altos, se constata que, a pesar de los progresos obtenidos, el Perú está todavía muy por debajo de sus pares.

Además, ante la crisis sanitaria y económica generada por la COVID-19, el  trabajo  en  los  servicios  de  agua y saneamiento ha  adquirido mayor protagonismo, al impulsar una respuesta desde el Estado que podría tornar esta crisis en una gran oportunidad para responder asertivamente a los problemas del sector. En esta sección se presentan los principales desafíos  que enfrenta el país en la materia; asimismo, se proponen algunas opciones de políticas con el objetivo de articular una hoja de ruta que pueda ser implementada por el Gobierno, para garantizar un servicio de agua y saneamiento accesible, eficiente, sostenible y resiliente para todos los peruanos.

IMPLEMENTAR UN SISTEMA DE CIUDADES SALUDABLES, RESILIENTES E INCLUSIVAS

El Perú es un país predominantemente urbano. Sin embargo, sus ciudades han crecido de manera acelerada y poco planificada. Los esfuerzos de los gobiernos a nivel central y local han sido insuficientes para controlar la ocupación informal y generar soluciones adecuadas de movilidad. Este contexto acentuó la vulnerabilidad del país ante la pandemia de la COVID-19. Por ende, es fundamental analizar los principales desafíos que enfrentan las áreas urbanas del país y buscar alternativas de solución ajustadas a la realidad nacional.

MASIFICAR EL ACCESO A INTERNET Y EL USO DE HERRAMIENTAS DIGITALES

El Perú se caracteriza por un acceso desigual a la banda ancha, clave en tiempos de COVID-19 para utilizar a servicios públicos y privados de manera remota, como, por ejemplo, educación a distancia, teletrabajo y telemedicina. A esto se le suman la baja calidad y los costos elevados del servicio de banda ancha. En el ámbito rural, aproximadamente, 9 de cada 10 hogares carecen de acceso a internet, mientras que, en Lima, el 63% de los hogares sí cuentan con este. En el segmento más pobre del país, 99 de cada 100 personas no utilizan internet.

La escasa competencia y la falta de inversión son factores que dificultan la inclusión digital. La implementación de las siguientes medidas permitirá al Perú desarrollar una economía digital inclusiva: (i) promover mayor coordinación entre las instituciones que implementan la agenda digital; (ii) aprobar la reglamentación necesaria para mejorar la competencia, la calidad y los precios del acceso a internet;(iii) expandir y asegurar el ingreso a un mayor número de servicios públicos por medios digitales; y (iv) fortalecer el marco regulatorio de ciberseguridad y protección de datos para que las transacciones digitales sean seguras.

PROMOVER LA INCLUSIÓN FINANCIERA EN TODO EL TERRITORIO

El acceso a los servicios financieros básicos es fundamental para reducir la pobreza y lograr un crecimiento económico inclusivo. La pandemia de la COVID-19 ha acentuado la necesidad de aprovechar las tecnologías financieras (fintech) para ampliar la inclusión financiera en el Perú. A pesar de los avances recientes, la mayoría de los adultos del país están excluidos del sector financiero: solo el 43% de los adultos —mayores de 15 años— poseen una cuenta.

La brecha se agudiza, además, por factores de género: los hombres están más bancarizados que las mujeres. En consecuencia, el uso de los sistemas de pagos digitales es escaso y la mayor parte de las transacciones se realizan en efectivo, con todos los riesgos que esto implica. Esta sección propone una serie de recomendaciones para mejorar la competencia, la inclusión y la innovación financiera en el corto y mediano plazo.

CONSOLIDAR UN SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVO

Durante los últimos 20 años, tanto el crecimiento económico como la consolidación de políticas sociales reflejadas en la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social han permitido avances importantes en materia de protección social.

Sin embargo, aún hay retos por superar para la consolidación del sistema de protección social peruano, los cuales se han acentuado como consecuencia de la crisis generada por la COVID-19. Esta sección presenta un conjunto de recomendaciones específicas para fortalecer, en el inmediato y mediano plazo, el sistema de protección social no contributivo (SPS-NC), es decir, los programas de asistencia social en el país.

FORTALECER LA RESILIENCIA ANTE DESASTRES

El Perú es un país con un elevado riesgo de desastres, generados tanto por la geografía y el clima como por las acciones humanas. El país ha logrado avances significativos en materia de gestión de riesgos, reducción de la pobreza y generación de un sistema de protección social. Sin embargo, gran parte de su población, infraestructura y empresas siguen siendo vulnerables frente a desastres como sismos, deslizamientos e inundaciones.

Para el fortalecimiento de la resiliencia frente a desastres, se propone trabajar en tres dimensiones: (i) construir un sistema de gestión de riesgos más efectivo, (ii) fortalecer un enfoque territorial en las políticas públicas y (iii) consolidar la inclusión social mediante ajustes en la política social y el cierre de brechas en el acceso a servicios básicos de calidad. 

ELIMINAR LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES

El Perú registra una tasa de violencia contra las mujeres más alta que la de otros países del mundo. La alta prevalencia de la violencia contra las mujeres y las niñas no solo las afecta gravemente a ellas, sino que también genera un impacto negativo en la esfera familiar, comunitaria y social, e incluso causa importantes pérdidas de recursos para las víctimas y el Estado. La pandemia ha agravado esta problemática, pues el confinamiento ha incrementado el riesgo de agresión para muchas mujeres y niñas que conviven con sus agresores.

Los retos pendientes para la reducción de este tipo de violencia son múltiples, y están ligados a la prevención y atención de los casos. Incluyen, entre los principales, la alta tasa de subreporte de casos, las brechas de implementación de los servicios, la falta de capacitación de los proveedores de estos servicios y la normalización de la violencia contra las mujeres. En este documento proponemos recomendaciones de política para resolver estos retos.

Respecto a la prevención, destacamos que se deben priorizar los recursos en acciones preventivas adaptadas a contextos específicos, que incluyan a hombres y mujeres desde edades tempranas. Por otro lado, se rescata la importancia de garantizar que los servicios de atención sean oportunos, no revictimizantes, integrales, especializados, contextualizados, monitoreados y evaluados. Adicionalmente, se recomienda mejorar la articulación y coordinación entre los sectores involucrados, a nivel nacional y local.

INCENTIVAR LA FORMALIZACIÓN PARA IMPULSAR LA PRODUCTIVIDAD

La evidencia internacional sugiere que el alto nivel de informalidad de la economía peruana plantea serias limitaciones para su desarrollo. Estas son el resultado de una serie de factores vinculados a la baja eficiencia estatal, lo que se refleja en la complejidad y el costo de las regulaciones del mercado laboral, del sistema tributario y del marco operativo general de las empresas, así como en la deficiente provisión de servicios públicos y la baja acumulación de capital humano.

Las opciones de política están dirigidas a generar una mayor flexibilidad del mercado laboral, a armonizar el régimen tributario de las empresas pequeñas con el general, a reducir los costos de celebrar y registrar contratos, así como a agilizar y hacer más previsibles las decisiones del Poder Judicial.

MEJORAR LA REGULACIÓN AMBIENTAL Y SOCIAL PARA AGILIZAR LA INVERSIÓN

Los proyectos de inversión públicos, privados y de capitales mixtos son una pieza clave en el desarrollo sostenible del Perú. Para su aprobación, deben pasar por procesos de evaluación socioambiental orientados a garantizar una gestión adecuada. A pesar de su relevancia, el sistema de evaluación se ha tornado excesivamente burocrático, por lo que, en algunos casos, genera más bien trabas, retrasos o conflictos que representan un obstáculo para la inversión, lo cual implica riesgos, como en las grandes inversiones en minería.

Actualmente, a pesar de recibirse la concesión para un gran proyecto de infraestructura, debido a las dificultades en el sistema de gestión socioambiental es muy posible que la empresa encuentre poco viable o muy retrasada la ejecución de un proyecto. A continuación, se comentan algunas de las reformas regulatorias e institucionales necesarias para responder a estas condiciones limitantes.

PROPICIAR LA COMPETENCIA PARA CONTAR CON MERCADOS MÁS EFICIENTES, DINÁMICOS E INNOVADORES

En el Perú, el nivel de competencia en muchos mercados aún es limitado. Tan solo en el 2017, los acuerdos ilegales entre empresas incrementaron los precios y generaron un costo adicional a las familias por 300 millones de dólares. Los mercados de varios productos de la canasta básica son altamente concentrados, lo que aumenta el riesgo de comportamientos anticompetitivos. La regulación anticompetitiva es prevalente, sobre todo en el nivel subnacional, y limita la productividad de las empresas. Las condiciones de muchos mercados son aún menos competitivas debido a la crisis causada por la COVID-19.

Estos problemas tienen en la base una política de competencia incompleta. La protección de la competencia en el Perú se ha enfocado solo en la aplicación de la ley de competencia para perseguir cárteles y eliminar barreras burocráticas ilegales. Una fiscalización eficaz de las posiciones de dominio y un control efectivo de las concentraciones complementarían estos esfuerzos. Para promover la competencia de manera sistemática, se puede implementar una Política Nacional de Competencia (PNC). Esto abarcaría tanto una labor reforzada del Indecopi en materia de abogacía como un protagonismo de otras entidades en la promoción de regulación procompetitiva.

Una Política Nacional de Competencia también incluiría controles para garantizar la vigencia plena del principio de subsidiariedad y condiciones equitativas de competencia entre las empresas que participan en los mercados.

MODERNIZAR EL SECTOR ELÉCTRICO PARA HACERLO MÁS EFICIENTE Y RESILIENTE

Durante la década de 1990, el Perú fue pionero en las reformas eléctricas gracias a la creación de un modelo de mercado eléctrico basado en criterios de competitividad y respaldado por instituciones robustas. En el 2006, se inició una reforma de segunda generación para asegurar el suministro continuo del servicio.

En la última década, se han evidenciado importantes ineficiencias que atentan contra la competitividad del sector, por lo que es necesaria una reforma regulatoria de tercera generación que lo prepare para un futuro resiliente. Las recomendaciones de esta sección se centran en la implementación de una tercera generación de reformas enfocadas en corregir deficiencias, recuperar la competitividad y modernizar el mercado eléctrico.