Las consecuencias de la pandemia de COVID-19 son muy graves y es probable que afecten en mayor medida y durante más tiempo al mundo en desarrollo. Desde un principio, el Grupo Banco Mundial (GBM) ha adoptado rápidamente medidas amplias para ayudar a los países en desarrollo a combatir los impactos sanitarios, sociales y económicos de la pandemia. El Banco Mundial está proporcionando grandes flujos positivos netos a los países más pobres del mundo y avanza con celeridad en la distribución de hasta USD 160 000 millones a sus países clientes. Este artículo abarca los principales aspectos de la respuesta del Banco Mundial, que se espera sean útiles para orientar una revisión del informe publicado recientemente por el Centro para el Desarrollo Mundial, que contenía algunos errores fácticos1.
La respuesta del Banco a la COVID-19
Tan solo entre abril y septiembre de 2020, el Banco Mundial ha comprometido USD 43 000 millones, o el 41 % de la capacidad de financiamiento por valor de USD 104 000 millones establecida en marzo para los 15 meses comprendidos entre abril de 2020 y junio de 20212. Más recientemente, el 13 de octubre de 2020, el Directorio Ejecutivo aprobó un paquete de USD 12 000 millones destinado a países en desarrollo para el financiamiento de la compra y distribución de vacunas contra la COVID-19, cuando estas se consideren seguras y eficaces. El Banco tiene una sólida cartera de operaciones en preparación y avanza según lo previsto para distribuir los fondos a los países a fin de brindarles apoyo con los recursos que necesiten.
La respuesta financiera del Banco Mundial a la COVID-19 consiste en apoyo a las políticas y las medidas de los Gobiernos para responder a la crisis sanitaria, respaldar a los hogares y las empresas, financiar la respuesta y sentar las bases para una pronta recuperación sostenible. El GBM elaboró un enfoque técnico de respuesta, teniendo en cuenta la experiencia internacional, las lecciones derivadas de evaluaciones y el asesoramiento técnico de las instituciones asociadas. Este marco se adapta a las necesidades y el contexto de cada país. Casi la cuarta parte de los compromisos que forman parte de la respuesta a la COVID-19 está dirigida a “salvar vidas”3, el pilar sanitario del enfoque del Banco. Actualmente, el Banco trabaja para respaldar la respuesta sanitaria a la COVID-19 en más de 110 países en desarrollo, donde vive más del 70 % de la población mundial. Se confía en que el mecanismo para vacunas dotado de USD 12 000 millones, que se aprobó recientemente, incrementará los esfuerzos en el marco de este pilar. Hasta ahora, el resto de la respuesta se asignó del siguiente modo: 28 % a “protección de las personas pobres y vulnerables”; 13 % a “asegurar el desarrollo empresarial y la creación de empleo de manera sostenible”, y 36 % al cuarto pilar, “fortalecer las políticas, las instituciones y la inversión para lograr una reconstrucción más adecuada”.
La respuesta del Banco Mundial a la COVID-19 se ha centrado en incrementar los flujos financieros y el apoyo técnico a los países de ingreso bajo y de ingreso mediano bajo, así como a países afectados por situaciones de fragilidad, conflicto y violencia (FCV) y pequeños Estados insulares, que tienen poca capacidad para soportar las perturbaciones causadas por la COVID-19. De los USD 43 000 millones comprometidos hasta fines de septiembre, USD 25 000 millones se destinaron a países clientes de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y, de esta suma, el 38 % consiste específicamente en apoyo para enfrentar la crisis (en el pilar sanitario, apoyo a personas o empresas, y apoyo para reconstruir mejor), y USD 18 000 millones del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), suma de la cual el 71 % consiste específicamente en apoyo para enfrentar la crisis. El financiamiento asignado a países afectados por FCV ascendió a USD 7600 millones y el financiamiento para pequeños Estados a USD 600 millones (para ambos grupos de países, el 33 % de dichos compromisos se destinó específicamente a la respuesta a la crisis).
El Banco Mundial está usando todos sus instrumentos para respaldar la respuesta, entre ellos proyectos de inversión, programas por resultados y operaciones para políticas de desarrollo. La combinación de instrumentos depende de las necesidades concretas del país y de la naturaleza de la respuesta a la COVID-19 y las fuentes alternativas de financiamiento. Las reformas normativas e institucionales —por ejemplo, para establecer o mejorar las redes de protección social y las prestaciones de desempleo, financiar los gastos de la respuesta a la COVID-19 y permitir, al mismo tiempo, el aplazamiento del pago de impuestos, o sentar las bases para una recuperación verde sostenible— son fundamentales y forman parte de la respuesta de cada país que el Banco está respaldando mediante operaciones para políticas de desarrollo. En consecuencia, tanto el volumen como la proporción de las operaciones para políticas de desarrollo (OPD) aumentaron a fines del ejercicio de 2020, lo que llevó el promedio de OPD al 30 % (USD 17 000 millones en volumen) en el ejercicio de 2020, es decir un aumento respecto del promedio del 25 % en los cinco ejercicios anteriores (USD 11 000 millones, en promedio, durante los ejercicios de 2015 a 2019). Los países clientes de la AIF están utilizando en mayor medida las OPD para la respuesta a la COVID-19. La proporción de OPD correspondiente a la AIF en el ejercicio de 2020 ascendió al 24 % (USD 7000 millones), en comparación con un promedio del 13 % (USD 3000 millones) durante los ejercicios de 2015 a 2019. Las OPD correspondientes al BIRF se mantuvieron prácticamente estables en el ejercicio de 2020, dado que representaron el 36 % (USD 10 000 millones) del total de compromisos, en comparación con el 35 %, en promedio, durante los ejercicios de 2015 a 2019.
En la respuesta del GBM a la COVID-19 se han priorizado las necesidades de los países más pobres. Entre abril y junio de 2020, el monto de los compromisos del GBM fue equivalente a la suma de los compromisos de todos los otros bancos multilaterales de desarrollo (BMD)4. El GBM, por una parte, y todos los otros BMD, por la otra, comprometieron USD 45 000 millones durante dicho período. En cuanto al financiamiento soberano, la AIF y el BIRF comprometieron USD 32 000 millones durante el mencionado período, en comparación con USD 31 000 millones comprometidos por todos los otros BMD en conjunto. Durante el mismo período, el Fondo Monetario Internacional (FMI) también ha realizado un gran esfuerzo y ha comprometido USD 81 000 millones, de los cuales USD 46 000 millones constituyen líneas de crédito otorgadas a países de ingreso mediano y de ingreso mediano alto.
Los desembolsos están aumentando debido a las operaciones de respuesta a la COVID-19. Este incremento obedece a lo siguiente: i) el aumento de la proporción de OPD, ii) la reasignación de una parte de la cartera para respaldar actividades prioritarias, iii) las operaciones sanitarias de emergencia para enfrentar la COVID-19 en el marco del enfoque programático de varias etapas para combatir la pandemia a nivel mundial (que se ampliará con el paquete de USD 12 000 millones aprobado recientemente) y iv) una gestión proactiva de la cartera por parte del Banco y de las autoridades nacionales. En el primer trimestre del ejercicio de 2021, los desembolsos aumentaron a USD 11 800 millones, una cifra que casi duplica los USD 6400 millones desembolsados en el primer trimestre del ejercicio de 2020. Como se esperaba, la implementación y los desembolsos de las operaciones comprendidas en el programa de salud mundial que consta de un enfoque de varias etapas para combatir la COVID-19 son mucho más rápidas que las de la cartera de salud ordinaria. En los primeros meses de la implementación, se desembolsaron USD 1200 millones (o el 30 % de los compromisos del programa que consta de un enfoque programático de la salud, de varias etapas). Asimismo, la mayor proporción de OPD se traduce en desembolsos por valor de USD 6300 millones en el primer trimestre del ejercicio de 2021, en comparación con USD 1800 millones en el primer trimestre del ejercicio anterior. Desde abril hasta septiembre de 2020, el 49 % de los desembolsos totales del BIRF y la AIF correspondió a financiamiento para políticas de desarrollo.
La respuesta del Banco a la crisis consiste en aumentar los flujos netos, en particular para los países clientes de la AIF. Todos los países prestatarios de la AIF están recibiendo flujos positivos netos. A pedido de los accionistas, el Banco Mundial y otros BMD están analizando medidas para que los BMD contribuyan a los objetivos de la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda (DSSI). El Banco Mundial cumple la función de garantizar que los países reciban un volumen significativo de flujos financieros positivos en forma oportuna durante la crisis con el objeto de aumentar los recursos fiscales disponibles sin incrementar las vulnerabilidades derivadas de la deuda. En el informe del Centro para el Desarrollo Mundial se demuestra que esto es así5. La AIF, en particular, puede conceder donaciones y créditos a largo plazo sin intereses: la capacidad para comprometer montos récord durante la crisis sería mucho menor si el acceso del Banco al mercado se viera obstaculizado por la suspensión de los pagos de la deuda sin contar con el apoyo de los accionistas para compensar al BIRF y la AIF.
Comparación con la respuesta del Banco a la crisis financiera internacional
En el informe del Centro para el Desarrollo Mundial se realizan varias comparaciones con la respuesta del Banco a la crisis financiera internacional que se produjo alrededor de 2009. Es importante entender las similitudes y las diferencias.
El financiamiento del Banco Mundial durante los ejercicios de 2009 a 2011 totalizó USD 149 000 millones, y alrededor del 70 % de esa respuesta se destinó a países clientes del BIRF. El BIRF triplicó su financiamiento en comparación con los niveles anteriores a la crisis, lo que fue posible gracias a su sólida posición de capital en esa época. En cuanto a la AIF, debido, en parte, a su capacidad más limitada y también a la naturaleza de la crisis financiera internacional, sus canales de transmisión y al impacto rezagado de la crisis en sus países clientes, los compromisos de la Asociación se mantuvieron en torno a los USD 15 000 millones durante los ejercicios de 2009 a 2011. Durante dicho período, la AIF contribuyó un 30 % al financiamiento del Banco.
En el ejercicio de 2020, los compromisos del Banco Mundial ascendieron a USD 59 000 millones, un monto igual al comprometido en el primer ejercicio completo de la respuesta a la crisis financiera internacional (el ejercicio de 2010) y mayor que el comprometido en el ejercicio del inicio de la crisis (el ejercicio de 2009, con compromisos por valor de USD 47 000 millones). Cerca del 52 % de los compromisos del ejercicio de 2020 correspondió a países clientes de la AIF.
El anuncio de USD 160 000 millones para la respuesta del GBM a la COVID-19, que se realizó en marzo, reflejó el hecho de que la AIF y el BIRF tienen una capacidad financiera similar para responder. Esto no sucedía en el ejercicio de 2009. En dicho ejercicio, la AIF estaba en medio de un ciclo de reposición de recursos (la decimoquinta reposición, o AIF-15), mientras que, ahora, tiene acceso a los mercados y recién está comenzando a implementar la decimonovena reposición de recursos (AIF-19). El BIRF encaró la crisis financiera internacional con gran capacidad debido a que la capitalización de 2008 fue holgada en relación con la exposición crediticia y, al inicio de la crisis, la relación entre capital social y préstamos ascendía al 37,5 %. Este porcentaje es comparable a una relación entre capital social y préstamos cercana al actual límite normativo del 20 %.
Notas:
1) “Is the World Bank’s COVID-19 Crisis Lending Big Enough, Fast Enough? New Evidence on Loan Disbursements” (¿El financiamiento del Banco Mundial es lo suficientemente voluminoso y rápido para enfrentar la crisis generada por la COVID-19? Nuevas evidencias sobre los desembolsos de préstamos) (i), por Julian Duggan, Scott Morris, Justin Sandefur y George Yang.
2) Contrariamente a lo que se menciona en el informe del Centro para el Desarrollo Mundial, el paquete de USD 160 000 millones es un conjunto de compromisos para todo el Grupo Banco Mundial. Incluye USD 104 000 millones de la AIF y el BIRF, y el resto proviene de la Corporación Financiera Internacional (IFC), el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA) y fondos fiduciarios.
3) Los cuatro pilares de la respuesta del Banco se describen en el documento expositivo del GBM sobre la respuesta a la crisis generada por la COVID-19, titulado “Saving Lives, Scaling-up Impact and Getting Back on Track” (Salvar vidas, aumentar el impacto y retomar el camino) (PDF, en inglés), junio de 2020.
4) Leaning Forward to Save Lives, Scale-up Impact and Get Back on Track – World Bank Group COVID-19 Crisis Response Update (Un esfuerzo extraordinario para salvar vidas, aumentar el impacto y retomar el camino: Información actualizada sobre la respuesta del Grupo Banco Mundial a la crisis generada por la COVID-19) (i), de próxima aparición, octubre de 2020.
5) En el informe del Centro para el Desarrollo Mundial se señalan algunas excepciones, como El Salvador, Indonesia y Ucrania. En realidad, ninguno de estos países reúne los requisitos para la DSSI. Como se observa en el gráfico 8 de dicho informe, Yemen también recibe flujos positivos netos muy sólidos del Banco. Se están aprobando nuevos proyectos que permitirán garantizar que esta situación continúe.
Vicepresidencia de Políticas de Operaciones y Servicios a los Países, octubre de 2020.