Capítulo 5. Gestión de la deuda pública

La crisis de la COVID-19 obligó a las economías emergentes y en desarrollo a sobrellevar sus niveles de deuda pública —que ya se encontraban en un máximo histórico— para mitigar los impactos económicos en las familias, las empresas y sus economías internasi. La carga total promedio de la deuda entre los países de ingreso bajo y mediano aumentó en aproximadamente 9 puntos porcentuales del PIB durante el primer año de la pandemia, mientras que, durante la década anterior, el aumento anual promedio registrado había sido de 1,9 puntos porcentuales (gráfico 5.1).

Gráfico 5.1. Deuda bruta de la administración pública como porcentaje del PIB, por grupo de ingresos de los países (2010-20)

La acumulación resultante de deuda pública plantea riesgos significativos para la recuperación económica mundial. Los Gobiernos sobreendeudados no pueden pagar bienes públicos como la educación y la atención de la salud, lo que genera el riesgo de obtener peores resultados de desarrollo humano y aumentos abruptos de la desigualdadii. Los países en situación de sobreendeudamiento también tienen una capacidad limitada para hacer frente a perturbaciones futuras y es posible que no puedan actuar como prestamistas de última instancia para las empresas del sector privado que necesiten ayuda públicaiii.

La crisis sistémica de la deuda que afectó significativamente a las economías emergentes en la década de 1980 es un ejemplo de las graves consecuencias económicas y sociales que se producen ante una demora en la adopción de medidas de política para mitigar los riesgos de una escalada de la deuda públicaiv. Muchos países de América Latina y África subsahariana sufrieron una década perdida de desarrollo: creció la inflación, el valor de las monedas se desplomó, colapsó la producción, cayeron los ingresos, y la pobreza y la desigualdad aumentaron de forma generalizada. Los 41 países que incumplieron el pago de su deuda pública entre 1980 y 1985 necesitaron un promedio de ocho años para alcanzar los niveles de PIB per cápita anteriores a la crisis. En las 20 naciones con las peores caídas de la producción, las consecuencias económicas y sociales de la crisis de la deuda continuaron durante más de una década.

Estas experiencias nacionales subrayan la importancia de aplicar medidas urgentes para prevenir una crisis de deuda prolongada a raíz de la COVID-19. ¿La solución? Los países deben gestionar la deuda pública insostenible de manera rápida y proactiva para minimizar los costos económicos y sociales y permitir que el gasto público impulse una recuperación económica equitativa. El enfoque depende de la gravedad de los desafíos de deuda, es decir, de la etapa en la que se encuentre el problema. El esquema de soluciones debe incluir los siguientes elementos.

Gestionar la deuda pública para poder destinar recursos a la recuperación

En los países con alto riesgo de sobreendeudamiento, una gestión proactiva de la deuda puede reducir la probabilidad de incumplimiento y liberar recursos para apoyar la recuperación económica. En términos generales, hay dos opciones para la gestión: 1) reperfilamiento de la deuda, es decir, modificaciones del calendario general de pagos futuros de los países a través de refinanciamiento, sustitución de deuda o renegociaciones, o 2) reestructuración de la deuda, es decir, modificaciones de la estructura financiera de los pasivos para reducir su valor neto actualizado.

Una operación de reperfilamiento podría ser útil si un país tiene múltiples préstamos que vencen en el mismo año u otras acumulaciones en su exposición, como en la composición monetaria de los pasivos. El país podría emitir deuda nueva con un perfil de vencimientos más largos o uniformes. El reperfilamiento de la deuda también puede ayudar a abordar el riesgo cambiario, que a menudo se suma a las preocupaciones sobre la sostenibilidad de la deuda. En este caso, en lugar de modificar el vencimiento de la deuda existente, se retira la deuda existente denominada en una moneda y se emite deuda nueva en otra moneda.

Los estados soberanos que enfrentan un creciente riesgo de incumplimiento también cuentan con la opción de entablar negociaciones preventivas con sus acreedores para llegar a la reestructuración. Esta opción requiere transparencia en lo que respecta a las condiciones y la titularidad de la deuda. La evidencia indica que las reestructuraciones preventivas se resuelven con mayor rapidez que las reestructuraciones posteriores al incumplimiento del pago, conducen a menores tiempos de exclusión de los mercados mundiales de capital y generan una menor pérdida de producciónv. En estas situaciones, es importante minimizar las posibilidades de que un acreedor individual elija no participar para obtener un beneficio de la operación.

Resolver el sobreendeudamiento

Una vez que un Gobierno está sobreendeudado, las opciones disponibles para abordar el problema son más limitadas. En esta etapa, una de las principales herramientas es la reestructuración de la deuda, junto con un plan de reforma fiscal y económica a mediano plazo. Para optimizar el uso de esta herramienta, se necesita un reconocimiento rápido de la magnitud del problema, la coordinación con los acreedores y entre ellos, y la percepción común entre todas las partes de que la reestructuración es el primer paso —no el último— hacia la sostenibilidad de la deuda. Las instituciones financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial a menudo desempeñan un papel importante en el proceso de reestructuración en las economías emergentes. Llevan a cabo los análisis de sostenibilidad de la deuda necesarios para comprender cabalmente el problema y, con frecuencia, proporcionan financiamiento para que el acuerdo sea viable.

Un acuerdo de reestructuración rápido y exhaustivo permite una recuperación más acelerada y sostenidavi. Sin embargo, la experiencia muestra que el problema del sobreendeudamiento público suele demorar años en resolverse. Incluso si los países entran en negociaciones con los acreedores, este proceso a menudo requiere múltiples rondas de reestructuración para salir del sobreendeudamiento (gráfico 5.2). Nigeria y Polonia, por ejemplo, se sometieron a siete acuerdos de reestructuración cada uno antes de poder resolver su problema de insostenibilidad de la deuda.

Gráfico 5.2. Reestructuración de la deuda pública y tiempo que duró el incumplimiento, países seleccionados, 1975-2000

Uno de los desafíos que enfrentan hoy los Gobiernos de economías emergentes es la mayor complejidad de los pasivos soberanos. El grupo de acreedores ahora incluye una mayor proporción de prestamistas comerciales y no tradicionales, y las fuentes nacionales de financiamiento también se han ampliado. Asimismo, ha crecido la cantidad de empréstitos del sector público no incluidos en los balances generales y a menudo no registrados, provenientes de empresas estatales y entidades de propósito especial. En conjunto, estos acontecimientos reducen la transparencia y pueden complicar la coordinación entre los acreedores.

La reestructuración ha desempeñado un papel importante en casi todos los esfuerzos por reducir la carga de la deuda y resolver los casos de sobreendeudamiento en mercados y economías emergentes. Sin embargo, no es el único enfoque posible. Los Gobiernos también suelen buscar la consolidación fiscal y la aplicación de reformas estructurales —como mejorar las fuentes de ingresos públicos y controlar la cantidad y calidad del gasto— para reforzar la capacidad de pago de la deuda.

Una forma menos ortodoxa de reducir la deuda denominada en moneda nacional ha sido la liquidación por medio de la inflación o la represión financieravii. Aunque estos enfoques pueden conducir a la reducción de la deuda, con frecuencia traen aparejados costos sociales y económicos extremadamente altos que pueden agravar la pobreza y la desigualdad; por lo tanto, siempre se los ha considerado un último recurso.

De cara al futuro: Mejorar la transparencia y la coordinación y aumentar los ingresos

El aumento de la deuda pública durante la crisis de la COVID-19 subraya la necesidad de contar con estrategias para facilitar la gestión detallada de la deuda, la renegociación y el acceso a los mercados de capital a largo plazo. Dentro del grupo de medidas destinadas a lograr esto, se destacan tres iniciativas generales: una mayor transparencia de la deuda, innovaciones contractuales y reformas de la política y la administración tributarias.

La gestión eficaz y prospectiva de la deuda requiere la amplia divulgación de las reclamaciones contra el Gobierno y de todos los términos contractuales que rigen la deuda. Algunos acontecimientos recientes han puesto de relieve el problema de la deuda oculta o no revelada (como en Malasia, Mozambique y Sudán del Sur), así como la posibilidad de disputas legales sobre la falta de autoridad de las entidades gubernamentales y cuasigubernamentales para celebrar contratos de deuda (como en Liberia y la República Bolivariana de Venezuela). La transparencia de los importes adeudados y de las condiciones contractuales no garantiza una reestructuración rápida, pero sin duda sienta las bases para reconocer más rápidamente los problemas de sostenibilidad de la deuda y facilitar un comienzo de las negociaciones más ágil y favorable.

Las innovaciones contractuales, por su parte, pueden ayudar a superar los problemas de coordinación y acelerar la reestructuración de la deuda soberana, aunque no son una panacea. Como ejemplos pueden citarse los contratos de deuda contingente estatal que aseguran al prestatario contra el riesgo de desastres; las reformas jurídicas que abordan las prácticas problemáticas de aplicación de la ley contra los Estados, y las cláusulas de acción colectiva (CAC), que pueden conducir a una resolución más rápidaviii. Estas innovaciones son positivas para los nuevos contratos de deuda, pero no alcanzan a resolver todos los problemas actuales. Resultan menos pertinentes para hacer frente a la deuda existente que requiere reestructuración porque los contratos contingentes de los Estados representan una pequeña parte de los contratos de deuda pendientes en los mercados emergentes y los contratos que incluyen CAC mejoradas equivalen solo a alrededor de la mitad de los contratos pendientes de ejecuciónix.

A largo plazo, la política y la administración tributarias, junto con una política y una gestión del gasto público bien diseñadas, son esenciales para la sostenibilidad de la deuda. El aumento de los ingresos tributarios deriva principalmente de las inversiones a largo plazo en capacidad tributaria y de los cambios estructurales introducidos en una economía. Los impuestos a la propiedad, a los ingresos y a las ganancias de capital son estrategias de generación de ingresos que la mayoría de las economías emergentes no utiliza lo suficiente. Una política tributaria de este tipo podría mitigar los impactos adversos de la crisis de la COVID-19 en la pobreza y la desigualdad. Del mismo modo, las estrategias de movilización de ingresos también podrían reforzar los incentivos para que las empresas operen dentro del sector formal.