Diez años de éxito: cómo Colombia utilizó un programa del Banco Mundial para ayudar a proteger su economía de las crisis

Parecía el inicio de un nuevo contagio financiero en los mercados emergentes.

En septiembre de 2015, las monedas de numerosas economías de mercados emergentes cayeron en picada ante los temores de que el crecimiento chino pudiera desacelerarse, y de que el banco central de Estados Unidos comenzara a subir las tasas de interés. El real brasileño, la lira turca y el rand sudafricano se hundieron hasta alcanzar valores mínimos históricos. En un titular de un medio de comunicación, la situación se describió como una carnicería para los mercados emergentes.

Colombia, sin embargo, salió indemne. Ese año, su economía creció un 3,1 %, una de las tasas más altas de la región, mientras que la pobreza y la desigualdad de ingresos retrocedieron. El país había logrado eludir la tormenta estableciendo lo que el Fondo Monetario Internacional llamó un "marco de políticas sólido" y una "respuesta normativa coordinada y proactiva". Un componente importante de este esquema fueron las diversas medidas de protección que había aplicado referidas a la gestión de la deuda pública y los riesgos, con el apoyo de un grupo de socios internacionales.

En 2011, apenas cuatro años antes, Colombia se había incorporado al Programa de Gestión de la Deuda Pública y el Riesgo (GDRM), una iniciativa del Banco Mundial patrocinada por la Secretaría de Estado de Asuntos Económicos de Suiza. Desde entonces, el país ha mejorado de forma continua su estrategia de manejo de la deuda, así como las operaciones de préstamo, la gestión de gobierno, los arreglos institucionales y la coordinación de las políticas fiscales y monetarias.

Este año, Colombia y el Programa GDRM celebran el 10^o aniversario de esta asociación notablemente exitosa que ha dado resultados concretos en al menos cinco áreas importantes, que se detallan a continuación.

1)     Desarrollo de una estrategia de gestión de la deuda

Dos años después de haberse sumado al Programa GDRM, Colombia dio a conocer su estrategia formal de gestión de la deuda a mediano plazo. Fue el resultado directo del trabajo de asesoría técnica brindado por el GDRM para mejorar el modelo analítico que empleaba el país para evaluar los costos y los riesgos de las diversas opciones de financiamiento. La estrategia se centró principalmente en el desarrollo de fuentes de fondos nacionales y demostró ser fundamental para generar resiliencia, como se evidenció durante las conmociones de los mercados emergentes registradas en 2015.

Esta estrategia se modificó posteriormente con una nueva versión para el período comprendido entre 2018 y 2022, en la que se introdujeron mejoras como la optimización de la política de emisión de deuda mediante el uso de diferentes monedas, tasas y plazos. Estas mejoras han permitido que el país se expandiera hacia otros mercados, incluido el del euro, para diversificar mejor el riesgo cambiario de su cartera de deuda. En la versión actualizada de este enfoque se incluye una coordinación más estrecha con la Dirección General de Política Macroeconómica de Colombia. También se tiene en cuenta el balance del país, pues en los análisis subyacentes se consideran los ingresos provenientes de la exportación de petróleo y la emisión de deuda en moneda extranjera. Por primera vez, esta versión revisada de la estrategia sirve de guía para el plan anual de endeudamiento del país.

Colombia también buscó mejorar la comunicación con los actores del mercado, para lo cual creó un sitio web dirigido a promover las relaciones con los inversionistas y organizó reuniones periódicas con los operadores primarios de títulos públicos.

2)     Desarrollo del mercado interno

Según los parámetros de las economías emergentes, el mercado interno de deuda de Colombia ya estaba relativamente desarrollado en 2011. Sin embargo, la curva de rendimiento de los títulos públicos, que influye en el costo de todos los tipos de financiamiento —desde las hipotecas hasta los préstamos para consumo y para empresas—, no era del todo predecible para los plazos de vencimiento de entre 3 y 12 meses debido a la falta de instrumentos de deuda líquida en el mercado.

En circunstancias ideales, los ministerios de Hacienda emiten títulos que abarcan toda la curva de rendimiento, incluido el corto plazo, para ayudar a establecer una tasa de préstamo de referencia. En Colombia, sin embargo, no era el Ministerio de Hacienda quien emitía los valores de corto plazo (títulos de tesorería a 3-12 meses), sino el Banco de la República, que lanzaba al mercado este tipo de instrumentos para las operaciones de política monetaria. Esto generaba curvas de rendimiento paralelas y contrapuestas, lo que alteraba el proceso de determinación de los precios.

En 2015, poco antes de que el contagio económico se extendiera a los mercados mundiales, el Ministerio de Hacienda comenzó a emitir títulos de tesorería. El Banco de la República dejó de usar sus propias letras para esterilizar la liquidez. De este modo, el Ministerio quedó como único emisor de títulos públicos, lo que le permitió extender su estrategia sistemática de fijación de parámetros a las tasas de referencia a corto plazo.

En 2020, Colombia lanzó en el mercado interno su primer título de tesorería a 30 años para reducir el riesgo de refinanciamiento y ofrecer al mercado un nuevo instrumento de referencia a largo plazo. Para esta emisión, el Gobierno promulgó nuevas regulaciones que permiten las sindicaciones.

A lo largo de los años, Colombia también ha diversificado la base de inversionistas. Asimismo, hizo que su deuda interna resultara más atractiva para los tenedores extranjeros gracias a diversas ventajas fiscales y puso en marcha otras reformas del mercado. La participación de los inversionistas extranjeros en el mercado de bonos nacionales creció del 6 % en 2011 al 25 % en 2018.

Finalmente, Colombia modificó su sistema de operadores primarios (i) con el fin de incrementar la eficiencia del mercado de títulos públicos mediante una alineación más estrecha[1] con las mejores prácticas internacionales.

[1] Resolución Ministerial 5112 de 2018.

3)     Mejorar la coordinación de las políticas

Las unidades del Banco de la República y del Ministerio de Hacienda de Colombia carecían de los mecanismos formales necesarios para coordinar sus actividades, como se observa en la emisión de títulos a corto plazo.

Con el objeto de fortalecer esta coordinación, el Ministerio formuló una política de inversión dirigida a administrar las cuentas con exceso de liquidez. Asimismo, elaboró un manual de procedimientos para las operaciones de tesorería y organizó comités de coordinación entre el Tesoro y el Banco de la República.

También reforzó la coordinación entre la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, y la Dirección General de Política Macroeconómica, lo que dio lugar a un mejor flujo de información sobre los datos macroeconómicos y fiscales vinculados con la elaboración de la estrategia de gestión de la deuda.

Por último, el Ministerio mejoró la coordinación entre la Dirección General de Crédito Público y la división a cargo de la gestión de caja estableciendo un comité que se ocupa de coordinar la emisión mensual de títulos de tesorería.

Estas medidas de coordinación permitieron a Colombia ir a los mercados con un mensaje unificado, mejorar la capacidad del país para desarrollar el mercado interno y fortalecer su resiliencia frente a las crisis financieras externas.

4)     Mejorar el análisis del riesgo fiscal y la gestión de las garantías gubernamentales

Colombia mejoró el marco que aplica para gestionar los posibles riesgos financieros derivados de las garantías públicas otorgadas a empresas estatales. La Dirección General de Crédito Público introdujo modificaciones a la metodología que emplea para establecer los aranceles y los avales que se requieren para que el Gobierno emita garantías. Esta política se institucionalizó[1] y se aplicó ya a los préstamos obtenidos por tres organismos públicos.

Por otro lado, los programas de alianzas público-privadas (APP) desempeñan una función clave en las inversiones en infraestructura de Colombia, pero también generan pasivos contingentes para el Gobierno. Por tal motivo, el Tesoro creó una unidad especializada encargada de monitorear los riesgos fiscales que conlleva el número cada vez mayor de contratos de APP. En 2019, esta unidad lideró el proceso de actualización de la metodología de evaluación de riesgos que se aplica en el desarrollo de los proyectos de infraestructura del país y en la gestión de riesgos correspondiente. Posteriormente, publicó un libro donde se explica la metodología utilizada para valorar los pasivos contingentes en proyectos de infraestructura, con el objeto de mejorar la evaluación de riesgos y la mitigación de dichos pasivos.

[1] Resolución Ministerial 0932 de agosto de 2015.

5) Centrar las actividades del Tesoro en la gestión de la deuda, el riesgo y la caja

Además de la gestión de la deuda, el riesgo y la caja, el Tesoro colombiano también era responsable de la gestión de activos de las participaciones estatales. El Ministerio de Hacienda modificó su estructura organizativa y creó una nueva Dirección General de Participaciones Estatales que se especializa en la gestión de activos, lo que permitió que el Tesoro se centrara en sus funciones esenciales.

El Banco Mundial, a través del Programa GDRM, ha asumido el compromiso de continuar trabajando con Colombia para fortalecer aún más el marco de gestión de riesgos y deuda del país, de modo que el presupuesto del Gobierno pueda utilizarse con eficacia para responder a la pandemia mundial y las finanzas nacionales mantengan su resiliencia frente a las crisis económicas.