Desafío
Luego de la crisis financiera interna de 2003, que agravó considerablemente la pobreza, la República Dominicana se recuperó y logró un fuerte crecimiento económico, con un promedio de 9,5% durante el período 2005-07.
A diferencia de la mayoría de las economías, el país pudo evitar la recesión en 2009 en medio de una crisis internacional más amplia.
Sin embargo, la ralentización del crecimiento amenazó la sostenibilidad fiscal cuando la reducción de los ingresos impuso restricciones a los sectores prioritarios y limitó la reducción de la pobreza.
Además, la espectacular subida de los precios del petróleo presionó aún más el presupuesto debido a los subsidios a la electricidad no focalizados que obligaban al Gobierno a asumir la carga que representaban las fluctuaciones en los precios de mercado.
El principal desafío para las autoridades residía en mantener los servicios gubernamentales, proteger el gasto social, focalizar los recursos en los más pobres y restablecer la sostenibilidad fiscal para evitar dar marcha atrás en las reformas anteriores.
Solución
El Préstamo para Políticas de Desarrollo (PPD) para el Financiamiento del Sector Público y el Sector Social y el primer PPD de la serie de PPD sobre desempeño y rendición de cuentas de los sectores sociales, alineados con la estrategia de alianza con el país y la Estrategia Nacional para el Desarrollo de la República Dominicana, se suscribieron en noviembre de 2009 (el segundo y el tercer PPD de la serie sobre desempeño y rendición de cuentas de los sectores sociales se aprobaron en noviembre de 2010 y noviembre de 2011).
Estos préstamos estaban destinados a mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público, y a mitigar el impacto de la constante crisis económica mundial en las finanzas públicas de la República Dominicana.
Su objetivo era reformular fundamentalmente el sistema de protección social para llegar a los más necesitados y, a la vez, utilizar de manera eficiente los escasos recursos públicos. La atención se centró en promover un incremento del impacto y la eficiencia de los recursos públicos a través de la mejora de la focalización, la calidad y la gestión.
Entre las medidas de política adoptadas para lograr estos objetivos se incluían la racionalización de los programas de protección social, la reforma del programa de transferencias monetarias condicionadas Solidaridad para promover mayores inversiones en capital humano, la mejora de la focalización mediante el uso del SIUBEN en los programas para los pobres y la actualización de la base de datos, la promoción de las inversiones en servicios sociales básicos destinados a las zonas donde existían deficiencias para los pobres, y la promoción de reformas en la gestión del gasto social a través de acuerdos basados en el desempeño, la mayor transparencia y la planificación plurianual del presupuesto y las inversiones.
Resultados
Con respecto a la mejora de la sostenibilidad fiscal, los subsidios universales al gas y la electricidad fueron sustituidos por subsidios focalizados; además, el Gobierno aumentó las tarifas de electricidad y redujo el límite de consumo por debajo del cual se subsidia la electricidad.
Al momento de su desmantelamiento en 2010, el sistema anterior suministraba electricidad gratuita a 450 000 familias que vivían en las zonas geográficas focalizadas (pero se estimaba que solo el 44% de estas familias eran pobres).
El sistema fue sustituido por un subsidio focalizado, y se utilizó el sistema de focalización nacional para identificar a aquellos en condiciones de recibir apoyo, lo que permitió reducir notablemente el costo de los subsidios y, a la vez, proteger a los pobres. En 2012, 536 000 familias pobres se beneficiaron con el subsidio Bonoluz (que equivale a 100 kilovatios hora de electricidad por mes).
Más que reducir a la mitad el límite de consumo para el subsidio a la electricidad, la tarifa de electricidad ayudó a reducir las pérdidas de electricidad, aunque el aumento de los precios del petróleo y el incremento del consumo neutralizaron estos beneficios (como resultado, las transferencias del Gobierno al sector de la electricidad aumentaron al 1,3% del producto interno bruto en 2010, respecto del 1,1% registrado en 2009).
Otras medidas tendientes a mejorar la sostenibilidad fiscal han logrado ciertos avances, incluso a través de las medidas de administración tributaria que reducen la evasión.
Se amplió el programa Solidaridad para cubrir al 90% de los extremadamente pobres y al 80% de los pobres para fines de 2012, con lo cual se proporcionaron incentivos para que las familias inviertan en el capital humano de sus hijos y, a la vez, se protegió su consumo.
En el sector de la salud, la cantidad de beneficiarios en el régimen de seguro de salud subsidiado se incrementó notablemente para cubrir al 73% de los pobres en 2012.
Asimismo, además del programa Bonoluz descrito anteriormente, más de 766 000 familias pobres recibieron subsidios focalizados al gas a través del programa Bonogas para sufragar el aumento de las tarifas y proteger su bienestar.
Por último, las importantes inversiones en servicios básicos de salud y educación en zonas donde los beneficiarios del programa de transferencias monetarias condicionadas carecían de acceso han contribuido a promover la mejora de los resultados en materia de desarrollo humano.
Con respecto a los cambios sistémicos, los esfuerzos han cambiado el panorama de la protección social en el país. En particular, el país ha elaborado un sistema de focalización nacional (SIUBEN) que es utilizado por varios programas para orientar los recursos a los pobres (incluidos, entre otros, el programa de transferencias monetarias condicionadas, el subsidio a la electricidad y el gas, y el régimen de seguro de salud subsidiado).
Además, la ADESS ha centralizado varios programas de transferencias, entre los que se incluyen el subsidio a la electricidad y el gas, las transferencias monetarias condicionadas, los programas que brindan apoyo a los ancianos, becas para educación superior y otros, mediante el uso de la tarjeta de débito Solidaridad, lo que aumentó la eficiencia de pago (y redujo considerablemente los costos), a la vez que limitó el riesgo de fraude, puesto que las transacciones se controlan electrónicamente.
Estos instrumentos fueron inversiones fundamentales para lograr un sistema de protección social eficiente y eficaz. El avance en la aplicación del sistema de presupuesto por resultados en el ámbito de la salud y la educación también es un paso importante para alcanzar una mayor eficiencia.
Contribución del Grupo del Banco
La estrategia de alianza con el país combinó una serie de instrumentos para mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público, y mitigar el impacto de la constante crisis económica mundial en las finanzas públicas de la República Dominicana:
- El PPD para el Financiamiento del Sector Público y el Sector Social por un monto de US$150 millones, suscrito en noviembre de 2009;
- Los tres PPD de la serie de PPD sobre desempeño y rendición de cuentas de sectores sociales preparados al mismo tiempo por un total de US$370 millones;
- Una operación de inversión para respaldar al sector de protección social y su institucionalización,y
- Un préstamo adaptable para programas del sector de salud para promover reformas cruciales tendientes a aumentar la cobertura y la calidad de la atención.
Además de este apoyo financiero, el Banco proporcionó productos analíticos y de asesoría esenciales para respaldar este ambicioso programa de reformas.
Estos incluyen servicios provistos en el marco de la asistencia técnica no crediticia sobre el mejoramiento de la calidad del gasto público en la República Dominicana, la asistencia técnica no crediticia sobre el desempeño del sector social (2009-12), el análisis del efecto en la pobreza y la situación social de las reformas de las transferencias monetarias condicionadas (2010), el memorando económico del país sobre la isla Quisqueya (2011), las notas de políticas sobre crecimiento y desarrollo equitativo (2010), y la evaluación de la pobreza (2006).
Asociados
El Banco coordinó su respuesta a la solicitud de apoyo del Gobierno durante la crisis económica con otros donantes, principalmente con el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional.
Al acordar los ámbitos de reformas de políticas, el Gobierno pudo abordar algunos desafíos institucionales y demandas sociales clave, y al mismo tiempo, proporcionar estímulo fiscal y movilizar US$1000 millones en apoyo presupuestario en 2009 para sobrellevar la crisis.
El Banco también se coordinó con diversos organismos del Gobierno, incluidos el Ministerio de Economía, el Ministerio de Hacienda, el Gabinete Social, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud, y con instituciones del sector de la electricidad.
Hacia adelante
Desde el cierre del PPD para el Financiamiento del Sector Público y el Sector Social y la serie de PPD sobre desempeño y rendición de cuentas de sectores sociales, el Gobierno ha promovido diversas iniciativas tendientes a mejorar la gestión del sector público, la sostenibilidad fiscal y los resultados en materia de desarrollo humano.
Sobre la base del programa anterior de reformas, el Gobierno se dedica a continuar fortaleciendo y a institucionalizar los instrumentos que son fundamentales para un aumento adicional de la eficiencia. En particular, el Gobierno ha actualizado el SIUBEN durante 2011-12 para reflejar los cambios en la situación de las familias, lo que permitió que nuevas familias pobres tuvieran acceso a los programas y garantizó que las familias que mejoraron sus condiciones de vida lo suficiente para salir de la pobreza abandonaran los programas de asistencia social, y para cubrir todo el territorio nacional.
El Gobierno también está mejorando continuamente su programa de transferencias monetarias condicionadaspara adaptarlo a las situaciones cambiantes y optimizar su impacto en los resultados en materia de desarrollo humano y en la pobreza.
También se siguen realizando esfuerzos para continuar promoviendo la gestión más eficiente del gasto público. Por último, el Gobierno se ha concentrado aun más en mejorar la calidad de los servicios básicos de salud y educación, especialmente para los pobres.
Beneficiarios
Altagracia Trinidad, una mujer de 37 años de Santo Domingo, tiene dos hijos y trabaja en su casa. Gracias al apoyo de Solidaridad, Bonoluz y Bonogas, las condiciones de vida en su familia han mejorado considerablemente.
Altagracia Trinidad utiliza el dinero en efectivo que recibe del programa Solidaridad para comprar alimentos básicos, como leche, azúcar, frijoles, aceite y arroz, lo que reduce la presión financiera sobre su familia. Al mismo tiempo, se asegura de que sus hijos asistan a la escuela y reciban servicios preventivos de salud con regularidad, que son sus corresponsabilidades de acuerdo con el programa de transferencias monetarias condicionadas.
Según la señora Trinidad, Bonoluz y Bonogas también son muy importantes para su familia, puesto que le permiten llegar a fin de mes sin sufrir cortes de servicios: “En nuestra familia, con el presupuesto anterior, el tanque de gas (generador) lleno duraba entre 20 y 25 días; con el apoyo de Bonogas, podemos comprar gas para más de dos meses, lo cual lo convierte en un servicio, y no una preocupación”.