EL
SALVADOR : EL CASO DE EDUCO
Darlyn Meza
Consultora
Indice
I. Introducción
II. Marco Teórico
III. Antecedentes de EDUCO
IV. El programa EDUCO
¨ Objetivos
¨ Descripción
¨ El aspecto
Educativo del Programa
IV.
Logros del proceso de participación y descentralización.
V.
Problemas en la Marcha
VI.
Comparación con otros modelos similares
II. MARCO TEORICO
INEFICIENCIA
EN LA GESTIÓN EDUCATIVA DENTRO DE UN MARCO CENTRALISTA QUE MARGINA A LA
COMUNIDAD EDUCATIVA DEL MANEJO DE LAS ESCUELAS.
La
experiencia acumulada por la región durante los últimos decenios, así como la
frustración creciente ante la crisis educativa y la lentitud de los procesos de
reforma, está generalizando la
convicción de que el modelo tradicional de gestión educativa es más parte del
problema que instrumento de solución del mismo.
Hasta la
fecha, la mayor parte de la gestión ha estado en manos del Estado, quien la ha
ejercido en forma predominantemente centralista, burocrática y politizada. En
el modelo dominante, los Ministerios de Educación deciden la construcción e
insumos de las escuelas, así como la contratación y políticas de personal, la
dotación de libros, los planes académicos, las evaluaciones y un sin fin de
aspectos sustantivos y administrativos. Las personas que administran localmente
las escuelas y, en particular los padres de familia, rara vez son tomados en
cuenta.
Los
Ministerios son instituciones grandes y sobrecargadas de funciones, manejan
presupuestos relativamente altos y fácilmente son la empresa con el mayor
número de empleados del país. Sin embargo, no son manejados con los criterios
de rendimiento ni con el personal, altamente calificado y bien remunerado, con
que se administraría una corporación privada de proporciones similares.
Las
escuelas, que son las unidades que prestan el servicio en forma directa a la
comunidad, normalmente carecen de autonomía para contratar, incentivar o
sancionar a su personal. Sus
directores, que son nombrados comúnmente
por la burocracia central, tienen muy poco poder de decisión o
facultades gerenciales sobre sus recursos y sobre su personal. Su
responsabilidad está entonces tan mermada como su autoridad, es peor aún la
marginación de los padres o usuarios del servicio. Aún cuando la Declaración
Universal de los Derechos Humanos promulga su derecho natural a influir en la
educación de sus hijos, los padres no saben qué exigir o esperar del sistema
que se los educa. En el modelo
tradicional de la educación pública rara vez se tiene en cuenta la opinión de
los padres en las decisiones escolares.
Otra
característica importante del modelo imperante es la inexistencia de mecanismos
de supervisión operativos. La
supervisión formal actual absorbe muchos empleados pero es predominantemente
teórica. Para que ésta sea real se precisa de instrumentos para medir el
desempeño y un sistema que asegure que éste tiene consecuencias. Ninguno de
estos dos requisitos existe. Todavía no acostumbra medirse el desempeño de
docentes, directores o funcionarios. Quizás, aún más grave es la facilidad o
frecuencia con que políticas o reformas a veces exitosas, están expuestas a
sufrir discontinuidades o penosas parálisis.
Las reformas en el sistema educativo son de largo plazo y necesitan de
tiempo y estabilidad para ser internalizadas por sus protagonistas, pero esto
se dificulta, o imposibilita, cuando los
vaivenes políticos redundan en cambios de Ministros que a su vez suelen
implicar a parte de los equipos de dirección.
Una de las
paradojas de un final de siglo, en que la democracia y la economía de mercado
han tenido tanto auge con su correspondiente protagonismo del consumidor y el
traspaso de muchas empresas y gestiones del sector público al sector privado;
precisamente en virtud de la mayor eficiencia de éste, es que los sistemas
educativos continúan manejándose como monopolios estatales sujetos al
verticalismo y clientelismo de antaño.
Son muchos
los líderes del área que ante la situación vigente expresan su descontento y
reclaman un mayor protagonismo de la sociedad civil, tales como: la empresa
privada y los padres en la gestión escolar, argumentando que la educación es
demasiado importante como para dejarla solamente en manos de los “políticos”.
Algunos
países del área han procurado revertir esta situación introduciendo innovadores
programas que trasladan importantes cuotas de poder decisorio directamente a
Consejos Escolares, en los que
participan los maestros y los padres de familia como es el caso de Nicaragua
con la experiencia de la Autonomía Escolar que
se implementa en el sistema tradicional en escuelas tanto urbanas como
rurales ya existentes.
Asimismo es importante destacar las
experiencias de El Salvador, Guatemala y Honduras, con la implementación de
programas de participación comunitaria en donde los padres de familia asumen la
responsabilidad de la administración de las escuelas. A pesar de ser programas
muy similares porque realizan procesos de contratación y selección de
profesores y manejo de recursos financieros que se implementan en el área rural
y atienden a la nueva demanda, guardan entre sí sus propias peculiaridades.
III. ANTECEDENTES DE EDUCO
La
educación en El Salvador ha sido considerada tradicionalmente como un factor
indispensable para la formación de la persona y la sociedad, aunque ha sufrido
múltiples cambios institucionales a través de su historia, pero nunca los
cambios de la política educativa en El
Salvador habían sido objeto de tanto interés nacional e internacional como
hasta ahora, en el umbral de la transición al nuevo siglo. La razón de este
interés radica en que las reformas iniciadas en El Salvador apuntan a aspectos
críticos de la redefinición del papel del Estado y de los padres en la
educación, la introducción de mecanismos por los cuales se espera aumente la
productividad de las escuelas y la equidad social en la distribución del
conocimiento.
En términos
generales la educación en El Salvador, se caracterizaba por un muy bajo nivel
de cobertura escolar y por una gran falta de eficiencia. La tasa de
matriculación en primaria era una de las más bajas de América Latina, en particular, en las zonas rurales era de un 60%
en 1986. Los indicadores de eficiencia mostraban bajos niveles de finalización
de la escuela y altos niveles de repitencia y deserción.
Las
principales causas de la baja cobertura escolar eran principalmente dos : la
suspensión de actividades en la escuela debido al conflicto bélico y la falta
de recursos. La educación estaba relegada como tema de interés público, ya que
se había mantenido como un terreno de conflicto entre los gremios docentes y el
Estado.
Luego de
transcurrida más de una década se encuentra una situación muy diferente. La
educación se ha convertido en un tema prioritario en la política económica y
social del país. Los indicadores de desarrollo de la educación presentan un
panorama más alentador . Los cambios cualitativos son especialmente notables en
la gerencia del sistema educativo y en la nueva legislación.
El programa
central que dinamizó y caracteriza la reforma educativa de El Salvador en la
década de 1990 fue el programa EDUCO, Educación con participación de la
comunidad. El programa EDUCO tiene características propias que lo distinguen de
cualquier otra reforma educativa ejecutada en la región latinoamericana durante
el mismo lapso. El programa se originó en las propias comunidades rurales del
país, durante la guerra civil, y ante la escasez de maestros por el problema
del conflicto, los padres de distintas localidades contribuyeron a la
organización del sistema educativo local en ausencia del gobierno.
Las
escuelas autónomas suelen tener un triple origen, algunas emergen como programa
de devolución de autoridad promovidos por el gobierno central; otras son
resultado de experimentos desarrollados por organismos no gubernamentales,
iglesias o universidades; un tercer grupo son escuelas con un aporte
comunitario original. El programa EDUCO surge desde las bases de la sociedad
rural del país, como producto de un estudio que el Ministerio de Educación
realizó para desarrollar una estrategia que permitiera proporcionar educación
preescolar y básica a los habitantes de zonas aisladas afectadas por la guerra.
ESTRATEGIA
EDUCATIVA DEL GOBIERNO
El objetivo
general de la política educativa que ejecuta el gobierno se dirige a crear un
sistema educativo que pueda ser un instrumento eficaz para promover el
desarrollo económico y social del país. Esto se logra mediante la promoción de
la formación de capital humano que permitirá a los beneficiarios lograr mayores
niveles de productividad.
Al
estimular el desarrollo personal se incrementará el nivel de ingresos y la
calidad de vida de la población.
LA
CONVENCION DE LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ
Al
finalizar la década de los años ochenta, observamos el nacimiento de una nueva
ética internacional. Los pueblos del mundo brindan su respaldo a la Convención
de los Derechos del Niño, aprobada por unanimidad en la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1989. La convención abarca los derechos de la niñez en:
provisión, participación y protección.
LA
DECLARACION MUNDIAL DE EDUCACION PARA TODOS
En marzo de
1990, durante la Conferencia Mundial de Educación para Todos en Jomtien,
Tailandia, se adoptó la “Declaración Mundial sobre Necesidades Básicas de
Aprendizaje”.
Satisfacer
las necesidades básicas de aprendizaje exige algo más que una renovación del
compromiso con la educación básica en su estado actual. Lo que se requiere es
una visión ampliada, que vaya más allá de los recursos actuales, las
estructuras institucionales, los planes
de estudios y los sistemas tradicionales de instrucción, tomando como
base lo mejor de las prácticas en uso.
Compromete
a universalizar el acceso a la educación y fomentar la equidad. La educación
básica debe proporcionarse a todos los niños, jóvenes y adultos. La prioridad
más urgente es garantizar el acceso y mejorar la educación, empeñarse en
modificar desigualdades en materia de educación.
LA
INVESTIGACION INICIAL
En abril de
1990, El Salvador necesitaba de una estrategia para ampliar la cobertura de
educación básica. Cerca de medio millón de niños y niñas no accedían a la
escuela primaria, especialmente en el área rural.
Había
compromisos internos enunciados en el Plan de Desarrollo Económico y Social 1989-
1994. Se había ratificado la Convención
de los Derechos de la Niñez y recientemente El Salvador había asistido a la
Conferencia Mundial de Educación para
Todos.
Se conformó
un pequeño grupo de profesionales. Se analizaron los resultados de la investigación,
los documentos existentes , las experiencias de países hermanos y el
funcionamiento de la relación entre el Ministerio de Educación y la Comunidad
en El Salvador. Se hizo un sincero ejercicio de mirar hacia adentro y se
advirtió que si bien la formación de maestros en El Salvador era muy
deficiente, los procesos de gestión en la provisión de servicios eran aún más
deficientes.
Una
comunidad que solicitaba maestro podía esperar años su nombramiento. Además
después de haber sido nombrado el educador, éste pedía traslado y nuevamente la
comunidad quedaba sin servicios educativos. Una comunidad que solicitaba
escuela esperaría aún más tiempo hasta que el Ministerio actuara.
La
comunidad había tenido ya una experiencia sin apoyo del Ministerio de Educación,
es decir una conducción de la gestión en el ámbito local. Lo que se estaba
gestando tenía que ver con acercar el control de la escuela a los padres y
comunidades cuyos niños asisten a ella, haciendo que la educación responda
mejor a las necesidades locales.
La
estrategia debería permitir efectuar variaciones a nivel local, alentando la
participación de los que están directamente afectados por la educación y
trasladando la decisión más cerca de las fuentes de información.
Existía
conciencia de que descentralizar no era tarea sencilla pero teníamos la
convicción de que había que transferir
algún grado de autoridad y responsabilidad a entidades locales que no
pertenecieran al Ministerio. Se sabía además, que cualquier descentralización
representa un cambio y virtualmente, cualquier cambio produce resistencia.
En
noviembre de 1990, se tomó la decisión de oficializar el modelo encontrado en
donde la comunidad realiza la gestión en el nivel local. En 1991 se preparó un proyecto pequeño en
forma piloto para poner a prueba los
procesos de capacitación y de
administración. El Fondo de Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF, apoyó
económicamente la experiencia piloto del proyecto Ampliación de servicios
educativos, el que más tarde se llamaría Programa EDUCO.
La
experiencia piloto consistió en la creación de seis Asociaciones Comunales para
la Educación, ACE. El proceso adaptado fue:
¨
Promoción del modelo en las comunidades
¨
Elección democrática de la directivas de las ACE
¨
Capacitación de tres miembros de cada una de las seis
ACE
¨
Contratación de los maestros elegidos por la ACE
¨
Apertura de los espacios educativos
¨
Primera transferencia de fondos a las ACE
¨
Seguimiento del desarrollo muy de cerca para aprender
de aciertos y errores
En este
seguimiento, acelerado y exhaustivo de la experiencia piloto se afinaron
mecanismos, procedimientos y procesos. Se preparó y negoció un préstamo con el
Banco Mundial, con el que más tarde se ejecutó el programa EDUCO. Se comenzó a
preparar la ejecución en tres de los catorce departamentos del país y se seleccionaron tres departamentos con alto
déficit de atención educativa.
IV. EL PROGRAMA EDUCO.
Objetivos.
¨
Proveer servicios educativos a niños y niñas rurales
en los niveles de educación parvularia y básica, a través de una estrategia de
co-gestión entre el Estado y la Comunidad.
¨
Ampliar la cobertura de la Educación Parvularia y
Básica mediante un sistema descentralizado de servicios en las comunidades
rurales con mayor índice de pobreza.
¨
Favorecer y alentar la participación de la comunidad
en el proceso educativo
¨
Establecer la articulación curricular entre la
educación parvularia y la educación básica.
¨
Contribuir a mejorar el estado nutricional de los
niños y niñas beneficiarios
Descripción del programa
EDUCO es una alternativa de co-gestión entre el Estado y la Comunidad, para ampliar
la red educativa en los niveles de educación parvularia y básica y para
garantizar procesos de descentralización que se expresan, entre otros aspectos,
en la transferencia de fondos del
nivel central y regional del Ministerio de Educación hasta el nivel local; para
ser administrados por los propios padres y madres de familia y la comunidad, en
calidad de co-responsables del proceso educativo.
Marco Legal
Los
instrumentos jurídicos que sustentan al programa son :
a) Reglamento
Especial de las Asociaciones Comunales para la Educación, ACE
b) Actas
de Constitución de elección y enmienda de la ACE
c) Acuerdo
ministerial
d) Convenio
entre la ACE y el Ministerio de Educación
e) Contrato
ACE- Educador
Participación de la Comunidad
en el Programa
El modelo
de gestión tiene como elemento
fundamental la participación de la comunidad. La ACE es la base de esa gestión.
Como se ha
mencionado, las Asociaciones Comunales para la Educación son organizaciones
conformadas por personas de una misma comunidad, sin fines políticos ni
religiosos. Su finalidad es la provisión de servicios educativos para niños y
niñas en los niveles de parvularia y básica.
Se
responsabilizan de realizar la gestión de la educación en el nivel local. Las ACE nacen espontáneamente para proveer
servicios de administración de la educación en la comunidad. El Estado las
oficializa e impulsa su creación en un gran número de comunidades rurales del
país.
Los
miembros de la comunidad forman la " Asamblea General ", éstas eligen
a las Juntas Directivas. Las Juntas
directivas de las ACE están formadas por un presidente, un vice-presidente, un
secretario, un tesorero y tres vocales. La Junta Directiva es elegida
anualmente y puede reelegirse.
La Junta
Directiva se responsabiliza de contratar al maestro; a garantizarle seguridad
social, aguinaldo y demás derechos que por ley le corresponden al educador. La
Junta Directiva también se responsabiliza de administrar los fondos que el
Estado transfiere para proporcionar servicio educativo gratuito a la comunidad.
Las ACE
pueden organizar actividades con el fin de adquirir fondos para cualquier tarea
educativa en beneficio de la comunidad. Las ACE se rigen por un reglamento
especial de las Asociaciones Comunales para la Educación.
Por medio
de la ACE, se inicia la participación de la comunidad que se concreta en los
siguientes niveles:
¨
Administración local de los servicios educativos
¨
Promoción del adulto y la comunidad
¨
Apoyo a la labor docente
¨
Establecimiento de nexos con otras instancias
Experiencia de las ACE
Sobre la
base del " documento de orientaciones para el trabajo de madres y
padres", las ACE son capacitadas
en aspectos generales del programa EDUCO, documentos legales, procedimientos financieros
y administrativos y reuniones mensuales sugeridas para la ACE desde enero a
diciembre. En general, el proceso participativo que se ha desarrollado con las
comunidades a partir de EDUCO resulta de un alto impacto.
Si bien
existe el riesgo de que la dinámica participativa puede acabar por
conferir más poder a las elites locales
que a la población de base, es importante haber abierto este espacio de
aprendizaje de participación democrática que, en el proceso, la población podrá
ir perfeccionando y ampliando. La democracia auténtica en el nivel local sólo
puede lograrse iniciando prácticas muy concretas. Experiencias como estas pueden sin duda ayudar a hacer
más real y eficaz la participación social en los países en desarrollo.
Es evidente
que deben hacerse esfuerzos muy grandes de educación en el seno de las ACE para
su democratización. Como también , es necesario ampliar los procesos
participativos al ámbito cualitativo, propiamente curricular.
EL ASPECTO EDUCATIVO DEL PROGRAMA EDUCO
¨
Escuela de Padres y Madres
Es una
estrategia educativa que contribuye a desarrollar la Junta Directiva de la ACE,
padres de familia, alumnos, líderes comunales y todos los miembros de la
comunidad con el propósito de posibilitar que los padres y madres, reales o potenciales,
desarrollen aprendizajes y habilidades
que los ayuden a desempeñar su rol, validarse como personas y mejorar su
comunidad.
Objetivos.
¨
Orientar a los padres y madres de familia en su tarea
educativa con los hijos
¨
Promover acciones de enriquecimiento personal
¨
Potenciar actividades que promuevan el desarrollo de
la comunidad
¨
Desarrollar en los participantes habilidades que
hagan sostenible a las ACE.
¨
Aulas Alternativas
Es una
alternativa de atención a dos o más grados que tienen baja matrícula, los
cuales trabajan en forma simultánea y a la vez en forma separada. La estrategia
permite el fortalecimiento de la calidad educativa y contribuye a disminuir la
deserción, repítencia y extraedad.
Objetivos
¨
Dar respuesta a necesidades educativas de sectores
rurales que tienen baja población escolar
¨
Fortalecer la cobertura y atención estudiantil del
área rural mediante la optimización de
los recursos humanos y materiales
¨
Proponer una metodología específica de trabajo para
los maestros que se desempeñan en el área rural, haciendo énfasis en la
organización y participación estudiantil, el uso e integración de los recursos
de aprendizaje en el aula y el rol del maestro como facilitador del
aprendizaje.
¨
Aulas de Educación Especial
Es una
estrategia de atención en el área de educación especial, con la cual se
pretende dar cobertura a la población infantil de la zona rural.
Objetivo:
¨
Brindar atención educativa a la población infantil
con necesidades educativas especiales
¨
Teleaprendizaje
Es un proyecto
que consiste en crear y facilitar en los terceros ciclos del área rural, la
utilización de programas televisivos y material impreso que facilita
experiencias de aprendizaje en los estudiantes.
Objetivos:
¨
Contribuir al mejoramiento de la calidad educativa
¨
Ampliar la cobertura de atención al tercer ciclo en
el sector rural
EDUCO Y
EL MODELO DE DESCENTRALIZACION
El programa
EDUCO en El Salvador tiene todo el potencial de convertirse en la estrategia
más apropiada de provisión de los servicios educativos en toda el área rural,
ya que garantiza una participación directa de los padres, en la administración
del programa y lo que es más importante que está al servicio de los más pobres
y marginados del área rural.
Así mismo
se deberá desarrollar un sistema de jubilación y registro permanente para los
maestros EDUCO que permita guardar equilibrio con el sistema de prestaciones
del maestro tradicional.
También se
espera consolidar el programa EDUCO como un modelo completo de educación rural.
EDUCO, durante
los últimos cinco años ha enseñado y transformado algunos paradigmas dentro de
la estructura institucional del Ministerio de Educación, puesto que la marcha ha permitido generar un cambio de
actitud en una buena parte del equipo técnico no sólo a nivel central sino
también departamental; de igual manera ha generado mayor capacidad de gestión
institucional permitiendo que EDUCO se convierta en punta de lanza para iniciar
una serie de cambios especialmente en la
prestación de los servicios buscando formas innovadoras par a
descentralizar la administración de los servicios. Asimismo, EDUCO ha exigido
el cambio de rol de algunas instituciones del Estado como: Hacienda, Corte de
Cuentas, etc.
IV.
LOGROS DE LOS PROCESOS DE PARTICIPACION COMUNITARIA Y
ESPECIFICAMENTE EL IMPACTO DE EDUCO
LOGROS OBTENIDOS POR EDUCO
El programa
EDUCO, es una experiencia con muy importantes logros. La posición por parte de
las comunidades, directores y maestros frente al Programa es de esperanza
y confianza.
Tanto
institucionalmente como a nivel de la sociedad en general, EDUCO es de
aceptación gracias a los resultados concretos de incremento de la cobertura de
la zona rural, la presencia de la mayoría de los maestros durante toda la
semana en la comunidad y las buenas
relaciones entre maestros y padres de familia.
Los
objetivos de la estrategia son valiosos y han contribuido a la creación de un
servicio de educación parvularia a expandir la educación básica, al empleo y
capacitación de maestros y a crear
conciencia y preocupación entre las comunidades más pobres del país por el tema
educativo.
Hay que
destacar igualmente, que representa el primer esfuerzo de envergadura de
proveer servicios en forma descentralizada que en la última década ha sido implementado por el Estado
Salvadoreño, con el objeto de acercarse a las comunidades y apoyar en la
solución de sus propios problemas, lo que hace posible que EDUCO se proyecte
como una alternativa potencial para ser
el modelo educativo de las áreas rurales.
Por otra
parte, no sólo se produce una ampliación significativa de la matrícula para
niños que antes no habían tenido acceso a la escuela, sino en la misma
concepción de educación de adultos, logrando:
¨
Ser un modelo rural que propicia la participación de
la comunidad
¨
Involucra más gente en la gestión social
¨
Facilita la administración educativa en el nivel
local
¨
Propicia mecanismos de gestión con otras
instituciones en el nivel local como ONG´s
IMPACTOS INMEDIATOS Y ESPERADOS
¿ Cuál es
el impacto de programas como EDUCO? Algunos impactos ya están a la vista, otros son razonablemente esperados a corto
plazo, pero los más importantes sólo se sabrán después de uno o más ciclos
escolares completos. Sin embargo, las mediaciones preliminares de los
beneficios de programas similares dan
una idea de lo que se puede esperar en
este último terreno de los resultados de aprendizaje.
Impacto
inmediato:
¨
Comunidades rurales que nunca tuvieron un maestro
ahora lo tienen.
¨
Los maestros cuentan con buenos materiales e
instalaciones mejoradas
¨
Mejor asistencia de ambos (maestro y alumno); más
efectiva rendición de cuentas por parte del maestro; padres apoyan más al
trabajo del maestro.
¨
Mejora el aprendizaje por parte de los niños, de
saberes instrumentales básicos y capacidades
de razonamiento, análisis y resolución de problemas
¨
Un sistema de administración educativa participativa
y más eficiente.
Mayor
equidad en la distribución nacional de la educación.
¨
CAMBIOS EN LAS REGLAS DEL JUEGO Y EN LA PROVISION DE LA EDUCACION
PUBLICA.
El empoderamiento
de las comunidades de base es la piedra angular de una segunda ola de reformas
del Estado en materia de programas sociales en el mundo en desarrollo. Si la
primera ola fue la externalización de servicios públicos, otorgando un mayor
papel a los proveedores privados y a los mecanismos de mercado, la segunda ola
otorga a la sociedad civil organizada un papel de contrapeso frente al Estado
y frente a la empresa privada.
En los
países en que se ha externalizado diversos servicios sociales del Estado
se encontró que no todos los beneficios esperados, en términos de eficiencia y de eficacia, se han producido. Por un
lado, hay muchas imperfecciones en estos mercados nuevos que dificultan que
haya un mejoramiento del servicio a través de la competencia; por otro, el
Estado no es simplemente un agente más en el mercado sino que funciona en base
a partidos políticos y abre las puertas a favoritismos y clientelismos en la
licitación. Por último, los mecanismos
de mercado no tienen como efecto típico la reducción de las desigualdades entre
los estratos de agentes que participan en ello.
La segunda
ola de reformas de políticas sociales devuelve los valores de equidad social y
participación democrática a la agenda
pública, sin descuidar la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Esta
transformación en ciernes en la política social se centra en la propuesta de
fomentar una nueva sinergia entre el Estado
y el " capital social
comunitario".
Estas
nuevas sinergias “Estado - sociedad
civil" se han producido en los campos de salud, desarrollo campesino,
gestión municipal y gestión de recursos naturales pero sobresale el de la
educación. Se han realizado este tipo de transformación de la relación Estado-
maestro- comunidad hace una década en el Programa EDUCO de El Salvador y
posteriormente en los programas de escuelas autónomas en Nicaragua y en los
programas PRONADE y PROHECO en Guatemala y Honduras respectivamente.
¿ Cuales
son las implicaciones mayores de estas
experiencias para la
redefinición de la relación entre Estado, mercado y sociedad ? ¿ Son simplemente una forma de privatizar
las funciones del Estado ? la respuesta
es claramente que no. Concebirlos como
una forma de privatización de los servicios públicos es un error conceptual, porque estos programas
no apelan a los fines de lucro como una manera de asignar recursos. Otro
aspecto relevante es que la implementación de programas participativos de este
tipo siempre ha estado asociada con un aumento en el gasto fiscal en educación
(CEPAL 1999), a diferencia de algunos otros procesos de descentralización de la
educación.
Es en este
sentido que EDUCO y otras experiencias similares son representativos de la
segunda ola de reformas en las políticas sociales; a fin de cuentas, es en
estos programas que el Estado comparte
la responsabilidad de la gestión con lo que los brasileños han bautizado como
el sector publico no estatal; es decir la sociedad civil organizada, trabajando
en concierto con el Estado .
Si al
llevar a un maestro a una comunidad se mejora automáticamente la equidad
educativa, ¿ Por qué no expandir las plazas en el sistema tradicional en vez de
luchar por establecer un programa radicalmente diferente que requiere capacitar
a la comunidad campesina y cambiar las relaciones institucionales de los
maestros?
El
"Porqué" de EDUCO tiene que ver con el consenso actual de los
expertos sobre los problemas estructurales del sistema educativo - y de todos
los sistemas tradicionales de educación
rural en América Latina- en el área rural. Y el consenso es que además de las
deficiencias de cobertura, hay deficiencias igualmente graves en la calidad de
lo que los niños que asisten a las escuelas rurales regulares efectivamente
aprenden. El diagnóstico es que la mala calidad de los resultados de la
educación rural no es sólo cuestión de capacitación de los docentes, sino que
es en gran parte producto de las reglas de juego que han cristalizado a través
de los años, entre maestro rural, comunidad y Ministerio; lo que se podría
llamar la " triangulación " tradicional del servicio educativo.
EDUCO
cambia profundamente las reglas del juego entre maestro, Ministerio y
comunidad. Como hemos observado, la comunidad elige, contrata, paga y renueva
el contrato cada año al maestro. Esto cambia la rendición de cuentas que hace
el maestro de su desempeño, que es principalmente a la instancia que ha
contratado sus servicios o que le ayudan a conseguir ese contrato.
La
triangulación siempre existe en un servicio social público, ya que el maestro
entrega sus servicios a un actor- los padres de familia- pero es
contratado por otro- el Estado- que
intenta representar los intereses de los beneficiarios directos. Desde siempre,
la vocación de servicio del maestro era con los alumnos y sus familias, pero la
rendición de cuentas era a los superiores jerárquicos en la burocracia estatal.
La satisfacción de estos funcionarios estatales con el desempeño del maestro, y
no de los usuarios, determinaba los premios al
maestro en término de ascensos.
El maestro
en el sistema tradicional no siempre daba, en la práctica real, satisfacción a
la comunidad en cuanto a la entrega a sus hijos de una educación de calidad. En
los nuevos programas de educación participativa a los maestros ceden parte de
su autoridad casi omnipotente frente a la comunidad.
¨
Los compromisos del trabajo en equipo y la motivación del maestro
Pero el
cambio en la triangulación en cuanto al poder que adquiere la comunidad al
pagar el sueldo renovar el contrato no es el cambio más importante en los programas
como EDUCO. La esencia de esta nueva
relación es algo que no se desprende en forma obvia de un repaso de estas
nuevas reglas del juego, pero que sin embargo ocurre en todos estos nuevos
sistemas. En esencia, la educación de los niños de familias pobres mejora
cuando la comunidad y los padres son incorporados en el equipo educativo local
dedicado a mejorar la calidad de la educación.
De hecho,
al explicar las nuevas reglas del contrato de empleo del maestro por parte de
la comunidad, en sus capacitaciones de comunidad y de maestros, el equipo de
facilitadores pone el énfasis en este
nuevo espíritu de equipo, en que el respeto mutuo, la confianza, el cariño y la
conciencia de una meta común son los determinantes de una mejoría fundamental
en la relación maestro - comunidad. Algunos de los nuevos compromisos
recíprocos que asumen las dos partes en las capacitaciones y en los inicios
son:
Por parte
del maestro, ser ejemplo de puntualidad; respetar a los niños y no maltratarlos
; ayudar a los niños para que pongan sus propias normas en el grupo.
Por parte
de la comunidad, pedir la colaboración de la comunidad para mantener la
asistencia de los niños, trabajar con el maestro para mejorar la educación,
proponer y tramitar proyectos ante diversos organismos
¿Qué hace
que la relación maestro-comunidad no sea una simple transacción comercial, en
que el maestro vende sus servicios y la comunidad vigila por la calidad del
servicio comprado? Por un lado, los padres también tienen responsabilidades
importantes que cumplir frente al maestro; por otro lado, la vocación del
maestro rural por educar al niño, su mística y sentido de misión vital es
alimentado por EDUCO como no ha podido hacerlo el sistema tradicional. Hay que
reconocer que en la mayoría de los casos, el sistema educativo burocratizado no
alimenta esa mística, sino que lo deja languidecer hasta morir.
También
muere la mística del maestro rural cuando la comunidad no lo apoya, en un ciclo
vicioso en que los padres no tienen una relación de aliados del maestro sino
que éste los ve con cierto temor y se siente respaldado por la burocracia. El
cambio en la rendición de cuentas del maestro como hemos visto, cambia esa
relación.
EDUCO,
además de sus objetivos centrales de mejoramiento de la cobertura y de la calidad
de la educación rural, tiene otros efectos igualmente importantes pero menos
medibles; efectos que contribuyen al fortalecimiento de esta institucionalidad
" público - no estatal " en la comunidad rural y en su entorno
inmediato.
De hecho,
la satisfacción del maestro EDUCO al ver los frutos de su vocación es en gran
parte el resultado de un proceso de fortalecimiento del capital social de la
comunidad y del empoderamiento de esta en un proceso de descentralización democrática. Cambia no
sólo la relación entre la escuela y la comunidad rural sino también todo el
contexto institucional, creándose una cultura de " coproducción
" entre el actor Estado y el actor
comunidad. En el fondo, el cambio en la relación entre comunidad campesina y su
entorno y el cambio en la relación estado -comunidad- maestro, y el hecho de
que el maestro se sienta realizado y socialmente reconocido por entregar una
buena educación a los niños, depende de la presencia de un " capital
social comunitario" que provee el soporte cultural e institucional para
estos profundos cambios.
¨
El capital social comunitario, concepto clave de la gestión.
El cambio
que EDUCO produce en la motivación del maestro es fruto de su propia
incorporación en el capital social de la comunidad local. La autovaloración de un trabajo bien hecho depende en gran
parte de la valoración que otros hagan del esfuerzo realizado por el maestro.
El reconocimiento por haber cumplido con algo que le importa a la comunidad,
con la cual el maestro ha desarrollado un lazo afectivo, es un refuerzo
imprescindible a la satisfacción íntima como profesional. Cuando el maestro es
aceptado como un amigo más en la comunidad, tiene la satisfacción emocional de
contar con el prestigio y el afecto que le otorgan los miembros de ésta.
Tanto el
prestigio como las relaciones sociales afectivas en la comunidad son
manifestaciones de la presencia del capital social. En las aldeas rurales de
Honduras- como En casi toda América Latina - están presentes los "
precursores" en la forma de lazos de parentesco y vecindad y de las normas
culturales de conducta, que son la materia prima con la cual es posible
construir capital social comunitario. En la mayoría de las aldeas campesinas
hondureñas estos precursores de
cooperación y reciprocidad toman la forma de grupos de ascendencia local,
unidas por el reconocimiento de un ancestro fundador común y liderado por “
hombres grandes", patriarcas con cierto éxito material y capacidad de toma
de decisiones.
En muchas
aldeas hondureñas, por lo demás, la comunidad cuenta ya con una
institucionalidad consolidada de capital social, algo que no existe en todas
partes de América Latina; los patronatos, sean estos de carácter formal,
informal o semi -formal.
Esta es la
institucionalidad fundamental de la autoridad local, y su importancia se
refleja en el hecho de que se repite en diferentes comités y asociaciones
promovidas desde afuera, las mismas personas en cargos directivos. Esto ocurre
porque la comunidad es un sólo sistema total, y el liderazgo reconocido y
legitimado es también uno sólo, usualmente manifestado en la directiva del
patronato.
¿Cómo
refuerza la integración del maestro en la comunidad, a la mística de la
docencia rural? En el paradigma del capital social, la afectividad y el
reconocimiento social de la persona a través de las expresiones públicas de
prestigio, refuerzan el cumplimiento de acuerdos asumidos y de normas de
conducta. Aunque el discurso de vocación de maestro es conocido en otros
sistemas educativos, cuando el maestro no se siente miembro de la comunidad,
ésta no tiene mecanismos de sanción ni de concretar su agradecimiento. Para que
los refuerzos culturales y afectivos del capital social operen en relación al
maestro, éste debe ser parte del sistema social de la comunidad, ser parte de
la red de personas que se apoyan recíprocamente y se tienen afecto, ser parte
de su sistema de prestigio y de control social. Si el maestro sabe que perderá
prestigio si falta en el cumplimiento de sus compromisos con la comunidad, y si
esta pérdida le importa, los mecanismos del capital social comunitario
funcionarán para mejorar los resultados de aprendizaje de los niños.
Por su
parte, la comunidad necesita " reciprocar " los aportes que le ha
hecho el maestro, es decir, devolver algún beneficio por su dedicación y
sacrificio. Aunque son pobres pueden regalar, por ejemplo, comida o animales al
maestro; pero más que nada pueden expresar su agradecimiento, con afecto y
prestigio en la comunidad y en comunidades
vecinas. Responder de esta manera al aporte del maestro es necesario para
preservar la dignidad de los campesinos mismos. Cuando el Estado regala sin
esperar reciprocidad, ofende a los miembros de la comunidad por catalogarlos
como indigentes sin nada de valor que aportar en recompensa, o por implicar que
el prestigio que puede tener en esa comunidad no le es significativo.
Hemos dicho
que el capital social puede ser construido a través de programas como EDUCO; en
rigor, hay un profundo debate no resuelto sobre este punto. En todas las comunidades campesinas existe o bien el
capital social informal asociado a los
patronatos o bien sus precursores, las formas de redes de parentesco entre
miembros de un grupo de ascendencia local, normas de confianza, respeto y
cooperación, liderazgo naturales, etc. EDUCO viene a fortalecer este capital
social o a potenciar a sus precursores
que no cuentan con esta institucionalidad, transformándolos en capital social
comunitario. De esta manera, un estudio externo del PRONADE en Guatemala determinó que ese programa ha
tenido un impacto positivo al servir en
algunos casos como capital social semilla.
Las ACE son
una forma muy potente de capital social semilla, porque la educación de sus
hijos es el servicio público que más importa a los padres y que no pueden
proveer ellos mismos. El capital social es transferible a otras esferas: por un
lado, programas de carácter similar en salud y desarrollo productivo
asociativo; por otro, el fortalecimiento de la democracia y la sociedad civil
de base, que le dé mayor grado de negociación frente a estructuras clientelistas-por las capacidades adquiridas de organización y
propositividad en conjunto; y por las redes que maneja a través del programa a
nivel central. En otras palabras, uno de los impactos indirectos del Programa es el empoderamiento de las organizaciones
comunitarias en general.
Esto tiene
impactos positivos en otros programas de desarrollo social mediante la
transferencia del capital social creado en EDUCO. También contribuye al
fortalecimiento de la democracia
mediante el empoderamiento de la comunidad. Se está hablando de un elemento clave del
fortalecimiento de la sociedad civil y que
muchos de los requisitos de esta democratización coinciden con los efectos
esperables del capital social comunitario.
No debe
perderse de vista el objetivo propio de
EDUCO, que no obstante estos importantes beneficios indirectos, sigue siendo el
mejoramiento del aprendizaje en las escuelas EDUCO. El logro de este resultado deseado es fortalecido en la
medida en que el capital social comunitario crece en todas sus expresiones.
V.
PROBLEMAS EN LA MARCHA
Es
necesario mencionar que también se ha tropezado con algunos obstáculos o
limitaciones que se está tratando de superar, como por ejemplo:
¨
La falta de mayor sistematización de los procesos de
monitoreo y seguimiento administrativo de las ACE.
¨
La falta de simplificación de algunos procedimientos
financieros los cuales dificultan o retrasan las transferencias puntuales a las
ACE.
¨
La ausencia de un sistema de incentivos y registro de
los docentes.
¨
Se requiere mayor asistencia pedagógica al maestro en
el aula.
¨
La sobrecarga administrativa financiera de los
padres.
¨
Crecimiento del número de secciones y ampliación del
tamaño de la escuela conservando el mismo modelo de administración escolar.
Sin embargo
desde las diferentes oficinas involucradas en el programa se está dando
respuesta específica a los problemas.
